ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1391/2017

Obiectul acțiunii deduse judecății Prin cererea de chemare în judecată înregistrată inițial pe rolul Curții de Apel Cluj, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, la data de 25 februarie 2015, astfel cum a fost precizată în mod succesiv, atât în fața acestei instanțe, cât și a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, pe rolul căreia cererea a fost înregistrată la data de 13 iulie 2015, urmare a declinării competenței de soluționare a petitelor 1, 2, 3 și 5 din acțiunea introductivă, reclamantul Birou de Mediator A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Consiliul de Mediere, anularea Hotărârilor nr. 49 din 12 decembrie 2014, nr. 52 din 20 decembrie 2014, nr. 04 din 25 martie 2015, modificată prin Hotărârea nr. 16 din 25 aprilie 2015 și nr. 05 din 25 martie 2015, emise de pârât, precum și a prevederilor art. 3 alin. (1 1 ) și art. 83 2 alin. (1) și alin. (2) din Regulamentul aprobat prin Hotărârea nr. 5/2007, emisă de același pârât, cu obligarea acestuia la plata cheltuielilor de judecată. Prin încheierea de ședință din 4 iunie 2015, Curtea de Apel Cluj a respins cererea de suspendare a executării Hotărârilor Consiliului de Mediere nr. 49 din 12 decembrie 2014 și nr. 52 din 20 decembrie 2014. Împotriva acestei încheieri reclamantul a declarat recurs, respins ca nefondat prin Decizia nr. 3389 din 6 decembrie 2016, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal.

Hotărârea primei instanțe Prin Sentința civilă nr. 3160 din 25 noiembrie 2015, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a admis excepția lipsei procedurii prealabile, invocată de pârât, în privința cererii având ca obiect anularea Hotărârilor nr. 49 din 12 decembrie 2014, nr. 52 din 20 decembrie 2014, nr. 04 din 25 martie 2015, modificată prin Hotărârea nr. 16 din 25 aprilie 2015 și nr. 05 din 25 martie 2015, și pe cale de consecință, a respins, ca inadmisibilă, cererea de anulare a acestor hotărâri, astfel cum a fost precizată. Prin aceeași hotărâre, a fost respinsă, ca rămasă fără obiect, cererea de anulare a prevederilor art. 83 2 alin. (1) și (2) din Regulamentul aprobat prin Hotărârea nr. 5/2007, cu modificările și completările ulterioare, și a fost respinsă, ca neîntemeiată, cererea privind anularea prevederilor art. 3 alin. (1 1 ) din Regulamentul aprobat prin Hotărârea nr. 5/2007, cu modificările și completările ulterioare.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva Sentinței civile nr. 3160 din 25 noiembrie 2015 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamantul Birou de Mediator A. a formulat recurs, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., republicat, solicitând casarea sentinței atacate și rejudecarea cauzei, în sensul admiterii acțiunii, astfel cum a fost precizată, în esență, pentru următoarele motive: În speță, intimatul Consiliul de Mediere a refuzat nejustificat rezolvarea unei cereri referitoare la un drept ori un interes legitim, cerere formulată și înaintată acestei instituții de către o persoană care se consideră vătămată. În acest sens, prin sesizarea din 08 decembrie 2014, a reclamat menținerea și promovarea într-o serie de acte normative, a unor prevederi care încălcau art. 40 din Constituție, solicitând eliminarea acestora, atât din normele aflate în vigoare în actele administrative emise de Consiliul de Mediere, cât și din cele viitoare. Prin sesizarea din 9 decembrie 2014, a reiterat o cerere adresată prin intermediul unui mediator, solicitând o discuție amiabilă cu instituția publică pârâtă, în vederea eliminării și modificării unor prevederi din Regulamentul de organizare și funcționare a profesiei, instituite prin acte administrative, apreciind că încalcă legea fundamentală. În ceea ce privește Hotărârile nr. 49 din 12 decembrie 2014, nr. 52 din 20 decembrie 2014, emise de Consiliul de Mediere, procedura plângerii prealabile a fost îndeplinită prin două modalități. Astfel, la data de 06 februarie 2015, a depus dosarul de candidatură la o funcție eligibilă în cadrul Consiliului de Mediere, refuzând să atașeze și dovada înscrierii într-o asociație profesională. Referatul prin care autoritatea publică pârâtă și-a exprimat punctul de vedere cu privire la situația constatată, reprezintă dovada cerută expres de art. 12 din Legea nr. 554/2004, ca parte a procedurii prealabile. La data de 10 februarie 2015, în ședința Corpului consultativ al mediatorilor din România, convocată în vederea organizării alegerilor pentru funcția de membru în Consiliul de Mediere, a solicitat corpului profesional eliminarea condițiilor contrare art. 40 din Constituție. Răspunsul Consiliului de Mediere, prin Comisia electorală, a fost expres și fără echivoc exprimat prin decizia de clasare a dosarului de candidatură, în sensul că problema sesizată excede competențelor acestei instituții. În speță, instanța de contencios administrativ a fost învestită, atât cu un refuz implicit al administrației, în lipsa unui răspuns la sesizările din 2014, cât și cu un refuz explicit, prin clasarea dosarului de candidatură la funcția de membru al Consiliului de Mediere. Prima instanță s-a pronunțat asupra excepțiilor invocate de pârât dar nu a soluționat fondul cauzei. Pe de altă parte, instanța de fond a omis să se pronunțe asupra petitului din acțiunea introductivă privind acordarea cheltuielilor de judecată, solicitate într-un cuantum simbolic. Prin cererea de recurs, reclamantul a invocat, totodată, excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 24 din Legea nr. 192/2006, în raport cu prevederile art. 40 din Constituție. În motivarea excepției de neconstituționalitate, recurentul-reclamant a susținut că norma legală restrânge drepturile și libertățile fundamentale prevăzute de Constituție, transformând, în mod nepermis, dreptul de asociere într-o obligație instituită în sarcina mediatorului. În subsidiar, recurentul-reclamant a invocat, în temeiul art. 4 din Legea nr. 554/2004, excepția de nelegalitate a Deciziei Comisiei Electorale din 20 februarie 2015, privind clasarea dosarului său de candidatură la funcția de membru al Consiliului de Mediere. Recurentul a arătat că decizia atacată are un caracter nelegal, întrucât la baza acestui act stau decizii administrative care încalcă prevederile constituționale.

Apărările formulate în cauză de intimatul-pârât Consiliul de Mediere Prin întâmpinarea depusă la dosar, intimatul-pârât Consiliul de Mediere a invocat excepția nulității recursului, precizând că recurentul nu a dezvoltat critici circumscrise motivului de casare invocat, iar pe fondul recursului, a solicitat respingerea acestuia ca nefondat, reiterând susținerile formulate pe parcursul soluționării litigiului în primă instanță. În ceea ce privește excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 24 din Legea nr. 192/2006, invocată de recurent, a considerat că este inadmisibilă, întrucât aceste prevederi legale nu au legătură cu soluționarea cauzei. De asemenea, intimatul-pârât a solicitat respingerea excepției de nelegalitate invocată de recurent, apreciind că depășește cadrul procesual stabilit prin acțiunea introductivă dedusă judecății.

Procedura de soluționare a recursului Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) C. proc. civ., republicat, a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 08 iunie 2016, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) C. proc. civ., republicat. Prin încheierea din data de 23 noiembrie 2016, completul de filtru a respins, ca neîntemeiată, excepția nulității recursului invocată de intimat, a constatat, în raport de conținutul raportului, că cererea de recurs îndeplinește condițiile de admisibilitate și pe cale de consecință, a declarat recursul formulat ca fiind admisibil în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) C. proc. civ., republicat, și a fixat termen de judecată pe fond a recursului. II. Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, sentința recurată în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamant este nefondat. 1. Argumente de fapt și de drept relevante Motivul de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., republicat, este neîntemeiat, sentința atacată reflectând aplicarea corectă a normelor de drept material incidente la circumstanțele de fapt ale cauzei. Recurentul-reclamant Birou de Mediator A. a supus controlului de legalitate Hotărârile nr. 49 din 12 decembrie 2014, nr. 52 din 20 decembrie 2014, nr. 04 din 25 martie 2015, modificată prin Hotărârea nr. 16 din 25 aprilie 2015 și nr. 05 din 25 martie 2015, emise de intimatul-pârât Consiliul de Mediere, precum și prevederile art. 3 alin. (1 1 ) și art. 83 2 alin. (1) și alin. (2) din Regulamentul aprobat prin Hotărârea nr. 5/2007, cu modificările și completările ulterioare, emisă de același pârât. Prima instanță și-a expus în mod corespunzător argumentele, cu prioritate asupra excepțiilor invocate de către pârât și ulterior, pe fondul cauzei, aceste considerente, prezentate într-o manieră concisă și clară, raportându-se în mod necesar, pe de o parte, la susținerile reclamantului și la apărările formulate de pârât, iar pe de altă parte, la dispozițiile legale aplicabile raportului juridic dedus judecății. Criticile formulate de recurentul-reclamant vizând soluția de respingere, ca inadmisibilă, a cererii având ca obiect anularea Hotărârilor nr. 49 din 12 decembrie 2014, nr. 52 din 20 decembrie 2014, nr. 04 din 25 martie 2015, modificată prin Hotărârea nr. 16 din 25 aprilie 2015 și nr. 05 din 25 martie 2015, emise de intimatul-pârât Consiliul de Mediere, sunt neîntemeiate. Înalta Curte împărtășește opinia exprimată de judecătorul fondului, care a constatat că reclamantul nu a parcurs procedura prealabilă prevăzută de art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 în privința hotărârilor contestate, reținând că acestea au fost adoptate de pârât ulterior demersurilor întreprinse de reclamant la 07 februarie 2014 și 08 decembrie 2014. În conformitate cu dispozițiile legale menționate, în materia contenciosului administrativ declanșarea procedurii judiciare este condiționată de sesizarea pe cale administrativă a autorității emitente a actului a cărui anulare se solicită, intenția legiuitorului fiind evident și aceea de a-l proteja pe cel care se consideră vătămat într-un drept recunoscut de lege, oferindu-i posibilitatea de a evita, eventual, un proces în fața instanței de judecată, în cazul în care, în cadrul procedurii prealabile, autoritatea emitentă ar proceda la revocarea propriului act. Parcurgerea procedurii prealabile reprezintă o condiție obligatorie, a cărei neîndeplinire afectează însuși exercițiul dreptului la acțiune în contencios administrativ. În speță, se reține că invitația la mediere adresată pârâtului la data de 07 februarie 2014, nu poate substitui plângerea prealabilă reglementată de dispozițiile art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, procedura medierii nefiind aplicabilă în materia contenciosului administrativ. Mai mult, acest demers al reclamantului este anterior emiterii de către Consiliul de Mediere a hotărârilor ce se solicită a fi anulate în cauză. De asemenea, solicitarea înregistrată sub nr. 9702 din 10 decembrie 2014, privind emiterea unei hotărâri de revocare a tuturor actelor administrative anterioare ale Consiliului de Mediere, care condiționau activitatea profesională a mediatorilor și participarea la activitățile specifice profesiei de constituirea asocierii profesionale, nu poate fi asimilată unei plângeri prealabile în privința hotărârilor contestate, în condițiile în care, aceste hotărâri nu erau adoptate de pârât la data formulării solicitării de revocare. În ceea ce privește susținerile recurentului vizând depunerea la data de 06 februarie 2015, a dosarului său de candidatură la funcția de membru al Consiliului de Mediere, în acord cu cele reținute de prima instanță, se constată că decizia de clasare a acestui dosar reprezintă un act administrativ distinct, care poate forma obiectul unei contestații dar care nu face dovada îndeplinirii plângerii prealabile cu privire la hotărârile atacate în prezenta cauză. Contrar susținerilor recurentului, referatul întocmit anterior emiterii deciziei de clasare conține punctul de vedere exprimat de autoritatea publică pârâtă în urma verificării dosarului de candidatură, în conformitate cu Procedurile de organizare a alegerilor membrilor Consiliului de Mediere, prevăzute în Anexa 11 la Regulamentul de organizare și funcționare a Consiliului și nu cuprinde mențiuni cu privire la hotărârile contestate, care să indice formularea unei plângeri prealabile. Împrejurarea că la data de 10 februarie 2015, în ședința Corpului consultativ al mediatorilor din România, convocată în vederea organizării alegerilor pentru funcția de membru în Consiliul de Mediere, recurentul-reclamantul a solicitat eliminarea condițiilor apreciate a fi contrare art. 40 din Constituție, cu referire la adeverința care atestă calitatea de membru al asociației profesionale, nu prezintă relevanță sub aspectul parcurgerii procedurii plângerii prealabile, în raport cu actele administrative contestate în litigiul de față. Pe de altă parte, solicitarea de revocare a actului administrativ prevăzută de art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, nu poate îmbrăca forma unei plângeri verbale, având în vedere că art. 2 alin. (1) lit. j) din lege definește plângerea prealabilă ca fiind cererea prin care se solicită autorității publice emitente sau celei ierarhic superioare, după caz, reexaminarea unui act administrativ cu caracter individual sau normativ, în sensul revocării sau modificării acestuia. Distinct de argumentele arătate anterior, este real că obligativitatea procedurii prealabile este impusă numai acțiunii care vizează anularea unui act administrativ dar nu și acțiunii întemeiate pe refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim. În acest sens, s-a pronunțat și instanța supremă, reținând că procedura prealabilă este impusă de lege numai în cazul acțiunilor în anularea unui act administrativ, nu și în cazul celor întemeiate pe tăcerea autorității publice sau pe refuzul nejustificat de rezolvare a cererii, întrucât în astfel de situații recursul prealabil se vădește a fi inutil, iar persoana fizică sau juridică nu mai trebuie supusă încă o dată unui refuz din partea administrației. În speță, astfel cum rezultă din precizările aduse acțiunii introductive, instanța de contencios administrativ nu a fost învestită cu o acțiune întemeiată pe refuzul nejustificat de a rezolva o cerere, ci cu solicitarea de anulare a unor acte administrative, caz în care, parcurgerea procedurii prealabile constituie o condiție de admisibilitate a însăși acțiunii în contencios administrativ. În acest context, susținerile recurentului vizând învestirea primei instanțe cu o acțiune întemeiată atât pe un refuz implicit al autorității pârâte (în lipsa unui răspuns la sesizările din 2014), cât și pe un refuz explicit (prin clasarea dosarului de candidatură), exced obiectului acțiunii deduse judecății și nu pot fi reținute pentru a justifica neîndeplinirea procedurii prealabile în privința hotărârilor contestate. În mod judicios instanța de fond a respins, ca rămasă fără obiect, cererea de anulare a prevederilor art. 83 2 alin. (1) și alin. (2) din Regulamentul aprobat prin Hotărârea nr. 5/2007, cu modificările și completările ulterioare, emisă de Consiliul de Mediere, constatând că prevederile respective au fost abrogate în mod expres prin Hotărârea nr. 24/2015 a Consiliului de Mediere, iar eventuala anulare a acestor prevederi ar produce efecte numai pentru viitor, conform art. 23 din Legea nr. 554/2004. Înalta Curte împărtășește opinia exprimată de prima instanță și în privința soluției date capătului de cerere având ca obiect anularea prevederilor art. 3 alin. (1 1 ) din Regulamentul aprobat prin Hotărârea nr. 5/2007, cu modificările și completările ulterioare. În mod corect judecătorul fondului a reținut că prevederile criticate, în forma actuală, nu exced și nu contravin Legii nr. 192/2006, întrucât trimit numai la condițiile cerute de art. 12 din lege, în privința cerințelor de înscriere în Tabloul mediatorilor. De altfel, nici în forma în vigoare la data formulării acțiunii în anulare, aceste prevederi nu erau nelegale sub aspectul dovedirii înscrierii într-o asociație profesională, în raport cu reglementarea conținută de art. 24 din Legea nr. 192/2006, la care fac trimitere prevederile criticate, comparativ cu forma inițială a art. 24, anterior modificării intervenite prin Legea nr. 370/2009. În referire la susținerile recurentului vizând motivul clasării dosarului său de candidatură la funcția de membru al Consiliului de Mediere, se constată că dispozițiile art. 3 alin. (1 1 ) din Regulament nu reglementează condițiile necesare pentru a candida la funcția respectivă, iar pe de altă parte, prima instanță nu a fost învestită cu controlul de legalitate al deciziei de clasare a dosarului. Înalta Curte apreciază nefondată și critica recurentului privind omisiunea instanței de fond de a se pronunța asupra capătului de cerere având ca obiect acordarea cheltuielilor de judecată. În conformitate cu dispozițiile art. 453 alin. (1) C. proc. civ., republicat, la baza obligației de restituire a cheltuielilor de judecată stă culpa procesuală, iar partea din vina căreia s-a purtat procesul trebuie să suporte cheltuielile efectuate, în mod justificat, de către partea care a câștigat procesul. În cauză, față de soluția de respingere dată petitelor principale ale cererii de chemare în judecată, împrejurarea că judecătorul fondului nu s-a pronunțat, în mod explicit, asupra cererii accesorii privind acordarea cheltuielilor de judecată, nu constituie un motiv de nelegalitate al sentinței recurate, soluția pronunțată asupra cererii în discuție rezultând, în mod evident, din dezlegarea dată pretențiilor deduse judecății. 2. Considerentele Înaltei Curți asupra cererii de sesizare a Curții Constituționale cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 24 din Legea nr. 192/2006 Examinând cererea de sesizare a instanței de contencios constituțional, Înalta Curte constată că nu sunt îndeplinite cerințele legale obligatorii prevăzute de art. 29 alin. (1) și alin. (3) din Legea nr. 47/1992, republicată, respectiv condiția ca textul legal atacat pe calea excepției de neconstituționalitate să aibă legătură cu soluționarea cauzei. În susținerea cererii de anulare a prevederilor art. 3 alin. (1 1 ) din Regulamentul aprobat prin Hotărârea nr. 5/2007, cu modificările și completările ulterioare, recurentul a invocat excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 24 din Legea nr. 192/2006, conform cărora "Mediatorii se constituie în asociații profesionale locale și naționale, având drept scop reprezentarea intereselor profesionale și protejarea statutului lor, și pot adera la asociații profesionale internaționale în condițiile legii", apreciind a fi contradicție cu prevederile art. 40 din Constituția României. Conform considerentelor expuse prin sentința recurată și împărtășite de către instanța de control judiciar, se constată că, în prezent, textul art. 3 alin. (1 1 ) din Regulamentul aprobat prin Hotărârea nr. 5/2007, a fost modificat, în sensul eliminării cerinței dovedirii înscrierii într-o asociație profesională, conținând, exclusiv, o normă de trimitere la condițiile prevăzute la art. 12 din Legea nr. 192/2006. Cum în speță, recurentul-reclamantul a criticat prevederile art. 3 alin. (1 1 ) din Regulament tocmai din perspectiva acestei cerințe a dovedirii apartenenței la o asociație profesională, se reține că dispozițiile legale a căror neconstituționalitate se invocă, nu au legătură cu soluționarea cauzei. Pentru motivele arătate, nefiind îndeplinite cumulativ cerințele legale care reglementează sesizarea Curții Constituționale cu o excepție de neconstituționalitate, Înalta Curte va respinge această cerere de sesizare, ca inadmisibilă. 3. Deliberând asupra excepției de nelegalitate a Deciziei Comisiei Electorale din 20 februarie 2015, privind clasarea dosarului de candidatură al recurentului-reclamant, Înalta Curte constată următoarele: Potrivit art. 4 alin. (1) și (2) din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, "Legalitatea unui act administrativ cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu ori la cererea părții interesate. (2) Instanța învestită cu fondul litigiului și în fața căreia a fost invocată excepția de nelegalitate, constatând că de actul administrativ cu caracter individual depinde soluționarea litigiului pe fond, este competentă să se pronunțe asupra excepției, fie printr-o încheiere interlocutorie, fie prin hotărârea pe care o va pronunța în cauză (...)". În cauză, prin Decizia Comisiei Electorale din 20 februarie 2015 au fost validate candidaturile depuse pentru alegerea membrilor Consiliului de Mediere, dosarul de candidatură al recurentului-reclamant fiind clasat, potrivit informării postate la data de 21 februarie 2015, pe site-ul Consiliului de Mediere. Rezultă că actul administrativ cu privire la care s-a invocat excepția de nelegalitate, nu a stat la baza emiterii de către Consiliul de Mediere a hotărârilor ce se solicită a fi anulate în cauză, nefiind îndeplinită condiția ca excepția de nelegalitate să vizeze un act administrativ de care depinde soluționarea litigiului pe fond. În consecință, constatând că de actul administrativ contestat pe calea excepției de nelegalitate, nu depinde soluționarea prezentei cauze, Înalta Curte va respinge excepția de nelegalitate, ca inadmisibilă. 4. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a sentinței atacate, în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 și art. 496 alin. (1) C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamantul Birou de Mediator A., ca nefondat.