ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2140/2016

Circumstanțele cauzei Cererea de chemare în judecată Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Oradea, reclamanta SC A. SRL a solicitat în contradictoriu cu AFIR suspendarea executării actului administrativ atacat, respectiv procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare, încheiat la data de 18 decembrie 2014 și înregistrat la secretariatul AFIR sub nr. 43649 la 19 decembrie 2014, privind proiectul „Modernizarea cu retehnologie și utilaje performante a combinatului de carne cu abator mixt și fabrica de preparate din carne” prin care s-a stabilit în sarcina reclamantei o creanță bugetară în cuantum de 516.242,57 RON, până la pronunțarea instanței de fond în baza art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Hotărârea instanței de fond Prin Sentința civilă nr. nr. 55 din data de 24 martie 2015, pronunțată de Curtea de Apel Oradea, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal s-a respins ca neîntemeiată cererea precizată de reclamanta SC A. SRL, în contradictoriu cu pârâta Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale, privind suspendarea executării Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare, încheiat de pârâtă la 18 decembrie 2014, până la pronunțarea instanței de fond; s-a dispus restituirea cauțiunii în cuantum de 10.000 RON consemnată la dispoziție instanței prin recipisa de consemnare la CEC nr. 455395/1 din 13 martie 2015, înregistrată în Registrul de valori al Secției la poziția nr. 263/2015, după rămânerea definitivă a hotărârii.

Cererea de recurs Împotriva acestei sentințe a formulat recurs reclamanta SC A. SRL, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8) C. proc. civ., criticând-o pentru nelegalitate. În dezvoltarea motivelor de recurs se susține că, în dovedirea îndeplinirii condiției cazului bine justificat, reclamanta nu s-a limitat doar la invocarea nelegalității actului administrativ contestat, ci a adus argumente concrete ce pun în discuție legalitatea acestuia, cum ar fi spre exemplu o serie de înscrisuri, care creează o serioasă îndoială asupra legalității: Rezoluția din 13 februarie 2012 emisă de Direcția Națională Anticorupție - Serviciul Teritorial Oradea, Biroul Satu Mare, în Dosarul x/P/2010 prin care s-a dispus neînceperea urmăririi penale față de reprezentantul legal al recurentei-reclamante, dl. C., sub aspectul săvârșirii infracțiunilor prevăzute de art. 18 1 și 18 2 din Legea nr. 78/2000; Decizia civilă nr. 515 din 5 februarie 2014 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție în Dosarul nr. y/1/2012 prin care s-a anulat definitiv și irevocabil un alt proces-verbal emis de A.P.D.R.P. care are același conținut cu procesul-verbal a cărui suspendare se solicită, vizează același contract de finanțare, aceeași presupusă neregulă, are la bază același material probator, fără nici un element suplimentar și care a fost emis fără ca intimata să țină cont de considerentele deciziei sus-arătate. Apărările formulate în cauză Prin întâmpinarea formulată, intimata-pârâtă Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale a solicitat respingerea recursului ca nefondat, pentru considerentele expuse.

Procedura derulată în recurs În cauză a fost întocmit raportul asupra admisibilității în principiu a recursului, iar prin încheierea de ședință din data de 23 martie 2016, în baza dispozițiilor art. 493 alin. (4) C. proc. civ., s-a dispus comunicarea acestuia, iar părțile nu au formulat puncte de vedere. La termenul din 29 iunie 2016, având în vedere că în raport s-a considerat că recursul este admisibil, iar problema de drept care se pune în recurs nu este controversată, s-a considerat, de către toți membrii completului, că se poate face aplicarea prevederilor art. 493 alin. (6) C. proc. civ.

Soluția și considerentele instanței de recurs Analizând sentința atacată prin prisma criticilor formulate, circumscrise motivului de casare prevăzut de art. 488 pct. 8 C. proc. civ., privitor la aplicarea greșită a normelor de drept material, Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru considerentele în continuare arătate. Așa cum rezultă din actele dosarului de fond, societatea reclamantă SC A. SRL, a învestit instanța de contencios administrativ, în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004, republicată cu cererea de suspendare a executării procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. 43649 la 19 decembrie 2014, privind proiectul „Modernizarea cu retehnologie și utilaje performante a combinatului de carne cu abator mixt și fabrica de preparate din carne” prin care s-a stabilit în sarcina reclamantei o creanță bugetară în cuantum de 516.242,57 RON. Într-adevăr, din cuprinsul Deciziei civile nr. 515 din 5 februarie 2014, sus indicată, rezultă că Înalta Curte de Casație și Justiție a fost învestită cu o cerere prin care s-a solicitat verificarea legalității procesului-verbal de constatare nr. 21021 din 4 octombrie 2010 și Decizia nr. 22813 din 21 octombrie 2010 încheiate de Agenția de Plăți pentru Dezvoltare Rurală și Pescuit, privind proiectul „Modernizarea cu retehnologie și utilaje performante a combinatului de carne cu abator mixt și fabrica de preparate din carne”, ce constituie titlu executoriu pentru suma de 3.457.093,11 RON, însă aceasta nu s-a pronunțat asupra temeiniciei constituirii debitului, ci doar pe prematuritatea emiterii titlului de creanță anterior finalizării controlului de către OLAF, concluzionând că se impune efectuarea unui nou control în funcție de concluziile și recomandările acestuia. În acest sens, Înalta Curte a reținut că dispozițiile Regulamentului C.E. nr. 2185/1996, care prevăd că raportul O.L.A.F. ar constitui dovadă admisibilă în acțiunile administrative sau judecătorești din statul membru, nu pot fundamenta din punct de vedere juridic cele două acte contestate, nefiind aplicabile în cauză, întrucât O.L.A.F. nu a transmis un raport final al investigațiilor privind aceste achiziții, astfel că, în mod greșit, intimata Agenția de Plăți pentru Dezvoltare Rurală și Pescuit a calificat sesizarea O.L.A.F. ca act de control și a aplicat sancțiunea administrativă de retragere a sprijinului financiar, dispunând restituirea integrală a ajutorului financiar nerambursabil acordat societății recurente. În consecință, în conformitate atât cu dreptul intern, cât și cu dreptul comunitar, Înalta Curte a concluzionat că, pentru a se proceda la recuperarea ajutorului financiar acordat beneficiarilor unor contracte cu finanțare europeană, în cazul constatării unor neregularități este necesar să fie finalizate investigațiile efectuate asupra proiectelor vizate și persoanelor implicate, fie de către O.L.A.F., prin emiterea unui raport final, fie de către instituțiile cu atribuții în domeniu la nivel național, deoarece simpla suspiciune de fraudă nu justifică aplicarea unei sancțiuni administrative, care să implice retragerea totală sau parțială a ajutorului financiar nerambursabil acordat din bugetul Uniunii Europene. Ținând cont de aceste recomandări, OLAF a transmis Raportul final ref. OF/2013/0216/B4 înregistrat la AFIR cu nr. 37722 din 3 noiembrie 2014, pentru proiectul implementat de SC A. SRL, situație în care procedura de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare pentru acest proiect a fost reluată, AFIR întocmind Nota nr. 41542 din 4 decembrie 2014. Investigația OLAF s-a concentrat pe procedurile de licitație restrânsă pentru achiziționarea echipamentelor din cadrul proiectului. Scopul controlului a fost verificarea autenticității ofertelor de licitație ce se presupune că au fost emise de firmele italiene și de a verifica autenticitatea documentelor de achiziție prin comparație cu firma declarată câștigătoare. În acest sens, în data de 31 martie 2009, conform prevederilor Regulamentului nr. 515/97, Guardia di Finanza a efectuat un control la compania italiană B. SNC cu sediul în Via Torretta 1/A, Alfonsine (RA). Concluzionând, intimata-pârâtă a constatat o serie de nereguli din care rezultă că au fost încălcate regulile SAPARD și UE. Cu privire la apărarea recurentei-reclamante conform căreia a adus argumente concrete care creează o serioasă îndoială asupra legalității actului administrativ atacat, respectiv Rezoluția din 13 februarie 2012 emisă de Direcția Națională Anticorupție - Serviciul Teritorial Oradea, Biroul Satu Mare, în Dosarul nr. x/P/2010 prin care s-a dispus neînceperea urmăririi penale față de reprezentantul legal al recurentei-reclamante, dl. C., sub aspectul săvârșirii infracțiunilor prevăzute de art. 18 1 și 18 2 din Legea nr. 78/2000, Înalta Curte constată că acest motiv de recurs nu este întemeiat și îl va respinge, pentru următoarele considerente: Direcția Națională Anticorupție - Serviciul Teritorial Oradea prin rezoluția din 13 februarie 2013 a reținut că „investigațiile OLAF și continuate de DLAF au reliefat nereguli în procesul de implementare a celor două proiecte SAPARD, nereguli ce sunt de natură a atrage sancțiunea recuperării sumelor alocate necuvenit, așa cum de altfel s-a procedat în cazul contactului aflat în perioada de monitorizare”. Sub acest aspect se observă că, deși Direcția Națională Anticorupție a apreciat că faptele săvârșite de reprezentantul legal al recurentei-reclamante nu constituie infracțiune și a dispus neînceperea urmăririi penale, a concluzionat că neregulile sunt de natură a atrage sancțiunea recuperării sumelor alocate necuvenit. De asemenea, Înalta Curte reține că, în urma verificărilor echipei de control DCA s-a constatat că achizițiile afectate de nereguli identificate în Raportul final OLAF erau în cuantum de 516.242,57 RON, sumă ce reprezintă circa 14,93% din totalul plăților decontate de AFIR, respectându-se astfel prevederile naționale și comunitare privind principiul proporționalității. Prin neregulile constatate, recurenta-reclamantă a încălcat obligațiile contractuale asumate prin contractul de finanțare din 17 martie 2006, precum și dispozițiile legale aplicabile, cunoscute de către aceasta încă de la încheierea contractului. Or, cu privire la petitul cererii deduse judecății, Înalta Curte reține că, măsura de suspendare a executării actului administrativ la cererea persoanei vătămate, reglementată în art. 14 din Legea nr. 554/2004, constituie un instrument procedural menit să asigure protecția juridică provizorie a subiectelor de drept în sarcina cărora actul administrativ dă naștere unor obligații, până la evaluarea acestuia de către instanța de contencios administrativ învestită cu acțiunea în anulare. Sau, așa cum a reținut Curtea Constituțională (Decizia nr. 349 din 24 aprilie 2012, publicată în M. Of. al României, Partea I, nr. 394 din 13 iunie 2012), „dreptul de a solicita suspendarea executării unui act administrativ […] constituie o garanție procesuală aflată la îndemâna părții interesate pentru evitarea efectelor negative pe care punerea în executare a actului administrativ unilateral a cărui anulare s-a solicitat le-ar putea avea asupra acesteia”. Această măsură de protecție, care înlătură temporar efectul executoriu al actului administrativ, poate fi dispusă numai dacă sunt îndeplinite cele două condiții prevăzute cumulativ de lege: - cazul bine justificat, definit de art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, ca fiind împrejurările legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ; - paguba iminentă, definită de art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, ca fiind prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public. Îndeplinirea celor două condiții este verificată în funcție de circumstanțele cauzei, printr-o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza argumentelor de fapt și de drept prezentate de partea interesată, care trebuie să ofere indicii suficiente pentru răsturnarea prezumției de legalitate de care se bucură actul administrativ și să facă verosimilă iminența producerii unei pagube greu sau impozabil de înlăturat în ipoteza în care actul contestat ar fi, în final, anulat de instanță. Din perspectiva considerentelor teoretice expuse, Înalta Curte constată, contrar celor indicate în recurs și în acord cu susținerile intimatei-pârâte, că în cuprinsul cererii de suspendare, reclamanta nu a indicat nicio împrejurare de natură să creeze o îndoială serioasă asupra legalității actului administrativ atacat. Or, așa cum se poate observa din cuprinsul procesului-verbal de constatare contestat, acesta cuprinde toate elementele prevăzute de modelul cadrul reglementat de H.G. nr. 875/2011, atât sub aspectul motivelor de fapt cât și al motivelor de drept care au condus la emiterea titlului de creanță, care este temeinic motivat, cu indicarea în detaliu a clauzelor contractuale și dispozițiilor legale incidente încălcate de beneficiar. Totodată, față de aspectele menționate de recurentă în susținerea cazului bine justificat, Înalta Curte constată că relevant este și Regulamentul Comisei nr. 883/2013 din 11 septembrie 2013 privind investigațiile efectuate de Oficiul European de Luptă Antifraudă (OLAF) și de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1073/1999 al Parlamentului European și al Consiliului și a Regulamentului (Euratom) nr. 1074/1999 al Consiliului, care la art. 11 alin. (2) prevede următoarele: „rapoartele (..) constituie probe admisibile în procedurile administrative sau judiciare ale statului membru în care utilizarea acestora se dovedește necesară (..)". Având în vedere că la procedura de achiziție au participat operatori economici din afara României, echipa de control a DCA a preluat rezultatul investigațiilor externe efectuate de OLAF care reprezintă probe conform legislației europene. Referitor la faptul că nu a existat o procedură de verificare efectivă din partea structurilor de control din cadrul AFIR în ceea ce privește societatea SC A. SRL ci, echipa de verificare a preluat aspectele semnalate de OLAF, fără să efectueze activitatea de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare (..) Înalta Curte constată că această procedură este impusă de art. 20 coroborat cu art. 21 alin. (1) și alin. (25) din O.U.G. nr. 66/2011. Astfel, art. 20 din O.U.G. nr. 66/2011 prevede următoarele: „activitatea de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare/corecțiilor financiare se efectuează de către autoritățile cu competențe în gestionarea fondurilor europene, prin structuri de control organizate în acest scop în cadrul acestora”, însă proiectul procesului-verbal întocmit pentru beneficiarul SC A. SRL a fost realizat de o echipă din cadrul AFIR organizată în acest scop, conform IRD 0.1 nr. 40714 din 26 noiembrie 2014 și a Notei nr. 41.542 din 4 decembrie 2014, aprobate de Directorul General al Agenției pentru Finanțarea Investițiilor Rurale. Față de aceste aspecte, Înalta Curte constată că prevederile acestui articol au fost respectate. La art. 21 alin. (1) se prevede că: „activitatea de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare/corecțiilor financiare se desfășoară de către structurile/echipele de control prevăzute la art. 20; iar alin. (25) menționează că: organizarea și efectuarea verificărilor necesare stabilirii creanței bugetare rezultate din nereguli și emiterii procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare se efectuează în termen de maximum 60 de zile de la Raportul Final OLAF a fost comunicat AFIR în data de 29 octombrie 2014, iar AFIR a organizat și realizat activitatea de constatare a neregulilor și stabilire a creanțelor bugetare finalizând verificările în data de 18 decembrie 2014 (data încheierii prezentului proces-verbal) respectând astfel termenul de 60 de zile prevăzut de legislație. Față de aceste aspecte, în mod evident, a analiza în cauză temeinicia susținerilor recurentei legate de respectarea de către intimata-pârâtă a prevederilor O.U.G. nr. 66/2011 sau a existenței sau nu a neregulilor menționate în titlul de creanță, echivalează cu soluționarea pe fond a cauzei, în sensul constatării legalității sau dimpotrivă a nelegalității actului administrativ, astfel cum în mod corect a reținut instanța de fond. Altfel spus, pentru a interveni suspendarea executării unui act administrativ trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate. În cazul actelor administrative, legalitatea înseamnă recunoașterea caracterului valabil al actelor și efectelor lor până în momentul anulării, în baza prezumției de legalitate. În speța de față, recurenta-reclamantă nici prin cererea de recurs nu prezintă argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ contestat, susținerile sale neavând aptitudinea de a conduce la reformarea sentinței atacate. Executarea unei obligații bugetare, stabilită printr-un act administrativ care se bucură de prezumția de legalitate nu poate constitui prin ea însăși o pagubă în sensul art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004. Într-adevăr, din punct de vedere economic, orice diminuare a patrimoniului este echivalentă cu o pagubă, dar din punct de vedere juridic, paguba este reprezentată doar de o diminuare ilicită a patrimoniului. Or, executarea unei obligații bugetare, care a fost stabilită printr-un act administrativ fiscal care se bucură de prezumția de legalitate nu poate constitui prin ea însăși o pagubă. În acest context, argumentația recurentei-reclamante în sensul că, prin executarea actului administrativ atacat s-ar crea societății reclamante o situație financiară nefavorabilă, este contrazisă de jurisprudența dominantă a Înaltei Curți în această materie, în sensul că doar referirea la cuantumul sumei în discuție, nu conduce, ca atare, la constatarea îndeplinirii unei atare condiții. De asemenea, în speța de față relevant este faptul că, organul de control a constatat o neregulă cu privire la procedura de achiziție derulată de reclamantă pentru implementarea proiectului „Modernizarea cu retehnologie și utilaje performante a combinatului de carne cu abator mixt și fabrica de preparate din carne”, prin organizarea formală a acesteia. În mod evident, recurenta-reclamantă a avut cunoștință despre aplicarea legislației în materia acordării fondurilor europene nerambursabile încă de la momentul întocmirii cererii de finanțare prin Ghidul Solicitantului pentru măsura 312, ghid pus la dispoziția potențialilor beneficiari. Față de aceste aspecte, Înalta Curte constată că în mod corect prima instanță a respins cererea de suspendare a actului administrativ atacat, reținând neîndeplinirea cerințelor legale sus-analizate. Temeiul legal al soluției instanței de recurs Prin urmare, reținând pentru toate argumentele arătate temeinicia criticilor recurentei-pârâte, Înalta Curte, în temeiul art. 496 alin. (1) și (2) C. proc. civ., coroborat cu art. 14 și 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ, nr. 554/2004, republicată va respinge recursul, ca nefondat.