ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3307/2019

Cererea de chemare în judecată Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel Oradea, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, în urma declinării de competență de la Tribunalul Bihor, reclamanta SC A. SRL a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenția pentru Finanțarea Investițiilor, pentru ca prin hotărârea ce se va pronunța să dispună anularea Deciziei nr. 19361 din 28 mai 2015 emisă de către pârâta Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale prin care a fost respinsă contestația formulată de reclamantă și înregistrată la AFIR sub nr. x din 29 aprilie 2015; să anuleze Procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare din data de 24 martie 2015 înregistrat sub nr. x din 26 martie 2015 de către Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale, privind proiectul cu titlul "Achiziții de utilaje la SC A. SRL din localitatea Biharia, jud. Bihor, ce face obiectul contractului de finanțare nr. x din 25 iunie 2010, a tuturor actelor care au stat la baza acestuia, precum și a actelor subsecvente, cu consecința stingerii creanței în sumă de 583.466,32 RON și a penalităților de întârziere.

Soluția instanței de fond Prin Sentința nr. 277 - P.I. din 16 decembrie 2016, Curtea de Apel Oradea, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a respins ca neîntemeiată acțiunea formulată de reclamanta SC A. SRL, în contradictoriu cu pârâta Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale, având ca obiect anularea Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x din 26 martie 2015 și a Deciziei de soluționare a contestației nr. 19361 din 28 mai 2015 emise de pârâtă. A respins, ca neîntemeiată, cererea de suspendare formulată de reclamanta SC A. SRL, în contradictoriu cu pârâta Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale. A dispus restituirea în favoarea reclamantei a cauțiunii în cuantum de 10.000 RON consemnată cu recipisa de consemnare x din 7 noiembrie 2016, înregistrată în registrul de valori al secției la poziția nr. 333/2016, după rămânerea definitivă a prezentei hotărâri.

Recursul exercitat în cauză Împotriva acestei sentințe a declarat recurs reclamanta SC "A." SRL, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. Cu privire la încălcarea principiului neretroactivității legii, raportat la aplicarea dispozițiilor O.U.G. nr. 66/2011 și ale Regulamentului CE nr. 65/2011 arată că baza legală a verificării efectuate de către pârâtă trebuie să fie constituită de legislația existentă la data încheierii și executării contractului de finanțare. Raționamentul primei instanțe este greșit atunci când reține că, chiar dacă la data încheierii contractului de finanțare erau în vigoare alte texte legale, noile reglementări intrate în vigoare ulterior încheierii contractului se aplică și efectelor viitoare produse după apariția noilor reglementări. De asemenea, consideră recurenta că instanța de judecată a făcut o greșită aplicare a art. 4 alin. (8) din Regulamentul nr. 65/2011 atunci când a reținut că în cazul său a fost îndeplinit atât criteriul obiectiv cât și cel subiectiv. Cererea de finanțare depusă de către recurenta-reclamantă nu încalcă regula de ajutor minimis deoarece beneficiarii măsurii M312 mai sus menționați sunt persoane juridice distincte "au o independență funcțională", având alți administratori și alți asociați decât societatea reclamantă. În opinia sa, judecătorul fondului a interpretat eronat prevederi legale aplicabile, deoarece pornește de la premisa eronată că interdicția ar avea în vedere sprijinirea titularului întreprinderii, în speță "B.". Or, raportat la aceste considerente, în cauză nu este încălcată regula ajutorului de minimis întrucât SC A. SRL nu a mai beneficiat anterior de o altă finanțare nerambursabilă, alta decât cea primită în temeiul prezentului contract. Mai mult susținerea instanței de fond cu privire la întreprinderile afiliate care servesc o entitate economică uriașă, este o simplă supoziție, deoarece în actele administrative atacate se vorbește de B., iar reclamanta nu are niciun fel de legătură cu B.. Chiar și în măsura în care toate aceste elemente de fapt ar fi considerate ca fiind condiții artificiale, susține reclamanta că acestea au fost cunoscute și aprobate de Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale din momentul depunerii cererii de finanțare.

Apărările intimatei Prin întâmpinarea depusă la data de 10 martie 2017 intimata-pârâtă Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea hotărârii instanței de fond, reiterând pe larg susținerile din întâmpinarea înregistrată în prima instanță. În esență, a arătat că prin respingerea cererii de chemare în judecată și menținerea actelor administrative atacate, prima instanță a dat o dezlegare corectă pricinii deduse judecății.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând sentința recurată prin prisma motivelor de recurs prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte reține că recursul declarat de reclamantă nu este fondat. Reclamanta SC A. SRL a sesizat instanța de contencios administrativ și fiscal în vederea anulării Deciziei nr. 19361 din 28 mai 2015 emisă de pârâta Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale prin care a fost respinsă contestația formulată împotriva procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x din 26 martie 2015 privind Proiectul "Achiziții de utilaje la SC A. SRL din localitatea Biharia, județul Bihor" ce face obiectul Contractului de finanțare nr. x din 25 iunie 2010, prin care s-a stabilit în sarcina acesteia o creanță bugetară rezultată din nereguli în cuantum de 583.466,32 RON la care se adaugă dobânzile și penalitățile aferente. Soluționând cauza, prima instanță a respins acțiunea ca neîntemeiată, reținând în esență că din coroborarea întregului material probator aflat la dosarul cauzei rezultă că scopul creării condițiilor artificiale a fost acela de a obține un avantaj care contravine schemei de ajutor, neputându-se reține apărarea reclamantei în sensul că proiectele implementate de aceasta, respectiv de SC C. SRL și SC D. SRL sunt autonome și fiecare respectă obligațiile schemei de ajutor . Soluția instanței de fond nu este împărtășită de instanța de control judiciar: Prima critică, subscrisă motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenta a susținut că instanța de fond a încălcat principiul neretroactivității legii, aplicând în mod greșit dispozițiile O.U.G. nr. 66/2011, întrucât definiția neregulii în temeiul art. 2 alin. (1) lit. a) din acest act normativ este diferită de cea dată prin O.G. nr. 79/2003, act normativ în vigoare la data depunerii cererii de finanțare și aplicabil în virtutea principiului tempus regit actum. În temeiul definiției date neregulii prin art. 2 lit. a) din O.G. nr. 79/2003, prejudicierea Bugetului Uniunii Europene se presupune a fi cauzat printr-o cheltuială necuvenită; Într-adevăr, art. 2 lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011 redefinește neregula ca fiind rezultatul unei acțiuni sau inacțiuni care a prejudiciat sau care poate prejudicia bugetul Uniunii Europene(...), însă acest prejudiciu - real sau ipotetic- constă tot într-o sumă plătită necuvenit. În ceea ce privește susținerile reclamantei-contestatoare, privind necesitatea de a dovedi existența unui prejudiciu în bugetul Uniunii Europene, în jurisprudența instanței supreme s-a evidențiat că săvârșirea unor nereguli, definite ca fiind abateri prin reglementările naționale, europene sau prin prevederile contractului de finanțare, nu este necesară probarea prejudiciului, întrucât caracterul neeligibil al acestor cheltuieli atrage recuperarea fondurilor acordate, iar impunerea în sarcina autorității de implementare a obligației de a proba certitudinea producerii unui prejudiciu, când este de vorba de cheltuieli neeligibile sau sume plătite necuvenit, nu constituie o cerință prevăzută de obligațiile legale naționale și europene impuse sau cele contractuale asumate. În această ordine de idei, Înalta Curte observă că recurenta reclamantă a invocat Decizia Curții Constituționale nr. 66/2015 prin care, sesizată cu soluționarea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor din O.U.G. nr. 66/2011, instanța de contencios constituțional a constatat că aspectele de drept material, cum ar fi calificarea neregulii și stabilirea creanțelor bugetare se vor face în temeiul actului normativ în vigoare la data săvârșirii neregulii, potrivit principiului tempus regit actum, așadar fără a se putea combina dispozițiile de drept substanțial din Ordonanța Guvernului nr. 79/2003 cu cele ale Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 66/2011, în vreme ce procedura urmată de organele de control va fi cea reglementată prin actul normativ în vigoare la data efectuării controlului. În context, Înalta Curte amintește că, prin Hotărârea din 26 mai 2016, pronunțată în cauzele conexate C260/14 și 261/14 în procedurile Județul Neamț și Județul Bacău împotriva Ministerului Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, Curtea de Justiție a Uniunii Europene a statuat că, deși legea nouă își produce efectele numai pentru viitor, aceasta se aplică, în lipsa unor derogări, și efectelor viitoare ale unor situații apărute sub imperiul legii vechi, și a conchis că "domeniul de aplicare a principiului încrederii legitime nu poate fi extins într-atât încât să împiedice la modul general o nouă reglementare să se aplice efectelor viitoare ale unor situații juridice apărute sub imperiul legii vechi". În temeiul interpretării date de instanța uniunii europene, teoria și practica judiciară națională au admis că, nu numai procedura de control poate fi urmată pe baza legii noi ci și constatarea neregulii și aplicarea corecției ar putea fi privite ca un efect în curs a unei situații anterioare. Cu referire la această apărare, prima instanță a subliniat că atribuțiile autorităților competențe în gestionarea fondurilor europene erau prevăzute de lege atât în 2010, la momentul încheierii contractului de finanțare, cât și ulterior, la momentul efectuării controlului, întrucât dispozițiile O.U.G. nr. 66/2011 au preluat dispozițiile O.U.G. nr. 79/2009 privind controlul și recuperarea fondurilor comunitare și a fondurilor de cofinanțare. De asemenea, prima instanță a evidențiat că art. 4 pct. 8 din Regulamentul CE nr. 65/2011 de stabilire a normelor de punere în aplicare a Regulamentului (CE) nr. 1698/2005 al Consiliului în ceea ce privește punerea în aplicare a procedurilor de control și a ecocondiționalității în cazul măsurilor de sprijin pentru dezvoltare rurală, care prevede că " fără a aduce atingere dispozițiilor speciale, nu se efectuează nicio plată către beneficiari în cazul cărora s-a stabilit că au creat în mod artificial condițiile necesare pentru a obține aceste de plăți în scopul obținerii unui avantaj care contravine obiectivelor schemei de ajutor", are un conținut identic cu art. 5 alin. (3) din Regulamentul CE nr. 1975/2006, abrogat în prezent. În completarea argumentelor reținute de prima instanță cu referire la principiul tempus regit actum, Înalta Curte observă că, potrivit mențiunilor de la capitolul 7 -Temeiul legal din procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare, sunt indicate, din conținutul normativ al O.U.G. nr. 66/2011, exclusiv dispozițiile art. 26, vizând competențele autorității în aplicarea dispozițiilor art. 20 și 21, dispoziții care reglementează activitatea de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare, fără a fi aplicate alte reglementări de drept substanțial. Mai mult, ca temei în vederea stabilirii creanței bugetare sunt indicate dispozițiile contractului de finanțare, prin care beneficiarul și-a asumat anumite obligații, cunoscând faptul că în cazul nerespectării acestora, autoritatea contractantă are dreptul de a recupera/retrage finanțarea acordată. Astfel, potrivit art. 17 din Anexa I la Contractul de Finanțare, este expres prevăzută posibilitatea neacordării sau retragerii avantajului financiar acordat în situația în care autoritatea contractantă stabilește că actele/faptele beneficiarului aveau drept scop obținerea unui avantaj care contravine obiectivelor măsurii prin crearea în mod artificial a condițiilor necesare pentru obținerea avantajului. În aceeași ordine de idei, cu referire la actele normative europene incidente, Înalta Curte observă că autoritatea competentă în gestionarea fondurilor europene a invocat, în primul rând, prevederile art. 5 alin. (3) din Regulamentul Comisiei CE nr. 1975/2006 - reglementare în vigoare la data încheierii contractului de finanțare, după care a indicat dispozițiile art. 4 alin. (8) din Regulamentul Comisiei CE nr. 65/2011 și art. 60 al Regulamentului nr. 1306/2013, care au conținut analog, prin urmare menționarea lor în cuprinsul actului administrativ întocmit nu are nicio influență asupra legalității acestuia. Având în vedere cele reținute, Înalta Curte împărtășește dezlegările primei instanțe vizând efectele, în cazul dedus judecății, ale principiului neretroactivității dispozițiilor de drept administrativ. Prin cea de-a doua critică, circumscrisă aceluiași motiv de recurs, reclamanta a susținut că hotărârea primei instanțe este dată cu aplicarea greșită art. 4 alin. (8) din Regulamentul nr. 65/2011, întrucât, în lipsa unei definiții în cadrul legislației naționale a sintagmei "condiții artificiale", a menținut legalitatea actelor administrative prin care s-a dispus recuperarea întregului ajutor financiar nerambursabil acordat, fără a ține seama de interpretarea dată prin Hotărârea din 12 septembrie 2013, pronunțată în cauza nr. C-434/12 - Slancheva sila EOOD împotriva Izpalnitelen direktor na Darzhaven fond "Zemedelie" Razplashtatelna agentsia de către Curtea de Justiție a Uniunii Europene, potrivit cărora, pentru a se dispune o asemenea măsură, trebuie să fie îndeplinite cumulativ două condiții: - existenta unui element obiectiv, constând în crearea unor condiții artificiale pentru obținerea sprijinului nerambursabil, cu consecința ca finalitatea urmărită de schema de ajutor sa nu poată fi atinsă și, - existenta unui element subiectiv, care constă în intenția de a obține un avantaj care contravine schemei de ajutor. De asemenea, a afirmat că împrejurările de fapt invocat pentru a dovedi existența elementului obiectiv sunt nerelevante, iar existența elementului subiectiv nu putea fi dedus exclusiv din existența elementului subiectiv. Contrar susținerilor recurentei reclamante, Înalta Curte împărtășește opinia exprimată de prima instanță, conform cărora, împrejurările de fapt reținute de pârâtă prin procesul-verbal încheiat puteau fi avute în vedere pentru a conchide că acest grup de societăți au creat în mod artificial condițiile accesării finanțării acordate prin măsura 312. Aceste elemente au fost: în aceeași clădire au sediul mai multe societăți, o parte din acestea având în desfășurare proiecte implementate prin Program FEADR, utilajele achiziționate de o parte din acestea, printre care și reclamanta, sunt complementare celor achiziționate de celelalte societăți, reclamanta prestează servicii preponderent către o parte din aceste societăți controlate de B., veniturile realizate provenind în proporție de 88, 2 % din acestea. Totodată, desfășurarea activității în aceeași locație de mai multe societăți sau achiziționarea de produse, în contextul în care serviciile au fost prestate preponderent către societățile controlate de B., veniturile realizate provenind în proporție de 88,2% din acestea, precedată de asigurarea finanțării proprii de către SC E. SRL, al cărei asociat unic este F., sunt indicatori de natură să contureze și elementul subiectiv - obținerea unui avantaj care contravine obiectivelor schemei menționate. Argumentele invocate de recurenta reclamantă nu sunt concludente pentru a reține aplicarea greșită art. 4 alin. (8) din Regulamentul nr. 65/2011 nici sub aspectul constatărilor primei instanțe, potrivit cărora la acordarea fondurilor nerambursabile, reclamanta a urmărit în exclusivitate să obțină un avantaj care contravine obiectivelor schemei de ajutor de minimis prevăzută în Ordinul MADR nr. 567/2008. Față de apărările recurentei reclamante, în sensul că prima instanță a interpretat în mod greșit și sensul restricțiilor privind acordarea ajutorului de minimis, întrucât acestea se refera la aceeași întreprindere, or societățile comerciale vis-a-vis de care pârâta susține care ar sprijini același beneficiar - și anume "B." - sunt în realitate întreprinderi diferite, Înalta Curte apreciază că sunt neîntemeiate. Această concluzie se impune întrucât, chiar dacă fondurile nerambursabile nu au fost accesate strict formal de aceeași întreprindere, ci de mai multe întreprinderi, care însă nu sunt autonome, aflându-se sub puterea decizională a aceleiași persoane, asociat și administrator al unei terțe societății, care nu era eligibilă pentru accesarea ajutorului, efectul este același și interdicția devine aplicabilă. (...) Așa cum în mod corect a reținut prima instanță, analiza efectuată în lumina interpretării date de Curtea de Justiție a Uniunii Europene, vizând crearea unor condiții artificiale pentru obținerea necuvenită a avantajului financiar, presupune inclusiv analiza unor evenimente și documente ulterioare depunerii și verificării cererii de finanțare ori a cererilor de plată. În context, Înalta Curte subliniază că, chiar dacă anumite aspecte puteau fi cunoscute anterior, la momentul depunerii cererii de finanțare sau în cursul aprobării tranșelor, aceste elemente de fapt, luate în mod singular, nu puteau oferi indiciile privind acțiunile concertate, deliberate ale persoanelor implicate, asociați și administratori în cele cinci societății, care să conducă la concluzii relevante în privința creării unor condiții artificiale, fiind necesară, în acest scop, analiza corelată a acestor indicatori cu cele referitoare la afacerile derulate de acestea în cursul perioadei de monitorizare. Așa fiind, instanța de control judiciar nu poate reține temeinicia criticilor formulate cu privire la interpretarea și aplicarea art. 5 alin. (3) din Regulamentul CE 1975/2006, în sensul că orice neregularitate circumscrisă acestei norme europene putea fi constatată înainte de a fi aprobate plățile aferente acordării finanțării. Prin criticile invocate în susținerea motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenta reclamantă a mai arătat, în esență, că prima instanță, deși invocă jurisprudența CJUE (Hotărârea în cauza Slancheva sila EOOD împotriva Izpalnitelen direktor na Darzhaven fond "Zemedelie" Razplashtatelna agentsia (directorul executiv al Fondului de Stat pentru Agricultură - Agenția de plăți, în continuare DFZ-RA) înregistrata pe rolul Curții sub nr. C 434/12), conform căreia punerea în aplicare a art. 4 din Regulamentul (CE) nr. 65/2011 necesită o analiză amplă pentru a se stabili prezența unui element obiectiv și a unui element subiectiv, nu demonstrează existența acestora. Înalta Curte apreciază că prima instanță a stabilit existența unor circumstanțe care sunt relevante în crearea de către reclamantă a unor condiții artificiale pentru obținerea finanțării, prin aplicarea indicatorilor stabiliți în Nota directoare pentru Auditori nr. 22 emisă de Comisia Europeană - indicatori externi/fizici: locul de realizare a investițiilor este comun mai multor societăți, o parte din acestea fiind implicate în proiecte implementate prin Program FEADR prin care au achiziționat utilaje complementare; indicatori de structură/juridici: cofinanțarea de către SC E. SRL, a celor 5 societăți; indicatori de afaceri/contabili: prestarea de servicii preponderent către societățile controlate de B., veniturile realizate provenind în proporție de 88, 2 % din acestea." În acest context, în mod just prima instanță a achiesat la opinia exprimată de pârâtă, în sensul că societățile beneficiare ale finanțării FEADR deși aparent autonome deservesc interesele unei singure persoane - G., administrator al SC E. SRL, SC H. SRL, SC I. SRL și SC J. SRL. Prin înființarea de societăți autonome aparent și crearea de condiții artificiale în vederea obținerii finanțării nerambursabile, reclamanta - beneficiar al finanțării nerambursabile, nu a îndeplinit obiectivul general al măsurii 312 "Dezvoltarea durabilă a economiei rurale prin încurajarea activității non-agricole, în scopul creșterii locurilor de muncă și a veniturilor adiționale" și nici obiectivele specifice ale Măsurii 312 "Crearea și diversificarea serviciilor pentru populația rurală prestate către microîntreprinderi". Pentru toate aceste considerente, Înalta Curte apreciază că hotărârea atacată este dată cu aplicarea corectă a normelor de drept material, astfel că în temeiul dispozițiilor art. 496 C. proc. civ. și ale art. 20 alin. (1) al Legii nr. 554/2004 va respinge recursul ca nefondat.