Decizia nr. 304/2018 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs împotriva sentinței nr. 200/2015 a Curții de Apel Cluj

Obiectul acțiunii deduse judecății Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel Cluj, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, la data de 16 ianuarie 2015, sub nr. x/33/2015, reclamanta A. SRL, în contradictoriu cu pârâții Guvernul României și Statul Român, reprezentat de Departamentul pentru Proiecte de Infrastructură, Investiții Străine, Parteneriat Public - Privat și Promovarea Exporturilor, prin Compania Națională de Autostrăzi și Drumuri Naționale din România SA, a solicitat: anularea, în parte, a Hotărârii Guvernului nr. 399 din 13 mai 2014 privind declanșarea procedurilor de expropriere a imobilelor proprietate privată care constituie coridorul de expropriere al obiectivului de investiții "Autostrada Sebeș - Turda", în ceea ce privește imobilele în suprafață totală de 42.844,93 m.p., evidențiate în Anexa nr. 2 - pozițiile nr. 4153, 4154, 4155 și 4161; anularea, în parte, a Deciziei de expropriere nr. 782 din 31 iulie 2014, în ceea ce privește imobilele în suprafață totală de 42.844,93 m.p., evidențiate în Anexa nr. 2 la H.G. nr. 399/2014 - pozițiile nr. 4153, 4154, 4155 și 4161; obligarea pârâților în solidar la plata cheltuielilor de judecată.

Hotărârea primei instanțe Prin Sentința civilă nr. 200 din 14 aprilie 2015, Curtea de Apel Cluj, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a hotărât următoarele: - a respins excepția necompetenței materiale a instanței, invocată de pârâtul Guvernul României, ca neîntemeiată; - a respins excepțiile lipsei calității procesuale active și a lipsei de interes a reclamantei, în privința cererii de anulare, în parte, a H.G. nr. 399/2014, invocate de pârâtul Guvernul României, ca neîntemeiate; - a respins excepția lipsei calității procesuale pasive, invocată de pârâtul Guvernul României în ceea ce privește petitul de anulare, în parte, a Deciziei de expropriere nr. 782 din 31 iulie 2014, ca lipsită de obiect; - a admis, în parte, excepția inadmisibilității acțiunii în contencios administrativ, invocată de pârâtul Guvernul României în raport de dispozițiile art. 5 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, în ceea ce privește petitul de anulare, în parte, a Deciziei de expropriere nr. 782 din 31 iulie 2014, și a respins excepția în ceea ce privește celălalt petit; - a admis excepția inadmisibilității acțiunii în contencios administrativ, invocată de pârâtul Guvernul României în raport de dispozițiile art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în ceea ce privește petitul de anulare, în parte, a H.G. nr. 399/2014; - a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A. SRL, în contradictoriu cu pârâții Guvernul României și Statul Român, prin Departamentul pentru Proiecte de Infrastructură, Investiții Străine, Parteneriat Public - Privat și Promovarea Exporturilor, prin Compania Națională de Autostrăzi și Drumuri Naționale din România SA, ca inadmisibilă.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva Sentinței civile nr. 200 din 14 aprilie 2015, pronunțată de Curtea de Apel Cluj, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs reclamanta A. SRL, invocând motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6, pct. 8 și pct. 5 C. proc. civ., republicat, solicitând casarea, în parte, a sentinței recurate, cu privire la: soluția de admitere, în parte, a excepției inadmisibilității acțiunii, în raport de dispozițiile art. 5 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, în ceea ce privește petitul de anulare, în parte, a Deciziei de expropriere nr. 782 din 31 iulie 2014; soluția de admitere a excepției inadmisibilității acțiunii, în raport de dispozițiile art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în ceea ce privește petitul de anulare, în parte, a H.G. nr. 399/2014; soluția de respingere a cererii de chemare în judecată, ca inadmisibilă. Printr-o primă critică, circumscrisă motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și pct. 8 C. proc. civ., republicat, recurenta-reclamantă a susținut că instanța de fond a interpretat eronat dispozițiile Legii nr. 255/2010, în ceea ce privește natura juridică a deciziei de expropriere. Totodată, recurenta susține că sunt contradictorii aspectele reținute de prima instanță referitoare la nerecunoașterea caracterului autonom al deciziei de expropriere, pe care o reduce la o simplă operațiune administrativă, precum și la aplicarea dispozițiilor art. 5 alin. (2) din Legea nr. 554/2004. În susținerea motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., republicat, recurenta-reclamantă a criticat hotărârea primei instanțe pentru aplicarea eronată a dispozițiilor art. 5 alin. (2) din Legea nr. 554/2004. Cu referire la soluția de respingere, ca inadmisibil, a petitului privind anularea, în parte, a H.G. nr. 399/2014, recurenta-reclamantă a afirmat că instanța de fond a aplicat eronat dispozițiile art. 108 alin. (2) și (4) din Constituție, ale art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 și ale art. 8 alin. (1) din Legea nr. 255/2010, susținând că, în cazul actului administrativ cu caracter individual, termenul pentru formularea plângerii prealabile curge de la data comunicării actului. Sub acest aspect, recurenta-reclamantă arată că H.G. nr. 399/2004 este un act administrativ cu caracter normativ, în privința căruia plângerea prealabilă poate fi formulată oricând.

Apărările formulate în cauză 4.1. Prin întâmpinarea depusă la dosar, intimatul-pârât Statul Român, reprezentat de Ministerul Transporturilor, prin C.N.A.D.N.R. S.A. - Direcția Regională Drumuri și Poduri Cluj, a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, reiterând susținerile formulate pe parcursul soluționării litigiului în primă instanță. 4.2. Intimatul-pârât Guvernul României nu a formulat întâmpinare în cauză.

Procedura de soluționare a recursului 5.1. Cu privire la examinarea recursului în completul de filtru Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) C. proc. civ., republicat, a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 22 martie 2017, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) C. proc. civ., republicat. Prin încheierea din data de 18 octombrie 2017, completul de filtru a constatat, în raport de conținutul raportului, că cererea de recurs îndeplinește condițiile de admisibilitate și pe cale de consecință, a declarat recursul formulat ca fiind admisibil în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) C. proc. civ., republicat, și a fixat termen de judecată pe fond a recursului. II. Soluția instanței de recurs Înalta Curte, examinând actele dosarului și sentința recurată în raport de motivele de casare invocate, constată că recursul declarat de reclamantă este fondat, în limitele și pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare. 1. Argumente de fapt și de drept relevante În ceea ce privește soluția primei instanțe, de respingere, ca inadmisibil, a capătului de cerere având ca obiect anularea, în parte, a Deciziei de expropriere nr. 782 din 31 iulie 2014, criticile formulate de reclamantă, subsumate motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., republicat, sunt neîntemeiate. Hotărârea pronunțată de instanța de fond satisface cerințele prevăzute de dispozițiile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., republicat, în considerentele sentinței regăsindu-se motivele de fapt și de drept care au determinat formarea convingerii instanței cu privire la soluția pronunțată, fiind examinate, efectiv, problemele esențiale ridicate de părți. De asemenea, din perspectiva soluției criticate, sentința recurată nu cuprinde motive contradictorii, judecătorul fondului prezentând argumentele care l-au determinat să respingă, ca inadmisibil, capătul de cerere în discuție, aceste argumente raportându-se în mod necesar, pe de o parte, la susținerile părților și la mijloacele de probă administrate în litigiu, iar pe de altă parte, la prevederile legale aplicabile raportului juridic dedus judecății. În aceste condiții, împrejurarea că recurenta-reclamantă nu împărtășește raționamentul logico-juridic care a fundamentat soluția primei instanțe, nu conduce la incidența motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., republicat. În ceea ce privește motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 și pct. 5 C. proc. civ., republicat, instanța de control judiciar le va analiza în mod unitar, având în vedere criticile similare care se circumscriu acestor motive de nelegalitate. Înalta Curte reține că soluția primei instanțe, de respingere, ca inadmisibil, a petitului privind anularea, în parte, a Deciziei de expropriere nr. 782 din 31 iulie 2014, reflectă interpretarea și aplicarea corectă a normelor de drept material incidente la circumstanțele de fapt ale cauzei. Din preambulul H.G. nr. 399/2014, rezultă că acest act administrativ a fost adoptat în temeiul art. 5 alin. (1) din Legea nr. 255/2010 privind exproprierea pentru cauză de utilitate publică, necesară realizării unor obiective de interes național, județean și local, cu modificările și completările ulterioare, și având în vedere dispozițiile H.G. nr. 234/2008 pentru aprobarea indicatorilor tehnico-economici ai obiectivului de investiții "Autostrada Sebeș - Turda", cu modificările ulterioare. Rezultă astfel că raporturile juridice născut prin actele contestate, sunt guvernate de legea specială în temeiul căreia acestea au fost emise, și anume, Legea nr. 255/2010, iar drepturile recurentei-reclamante sunt protejate, exclusiv, prin acțiunea reglementată de această normă specială, distinctă de dreptul comun, reprezentat de dispozițiile Legii nr. 554/2004. Legea nr. 255/2010 instituie o procedură specială de soluționare a acțiunilor în justiție privitoare la drepturile persoanelor expropriate pentru lucrări de utilitate publică și totodată, stabilește legitimitatea procesuală pasivă a autorităților sau instituțiilor publice care au atribuții și competente speciale în domeniul respectiv. În acest sens, în conținutul Legii nr. 255/2010 au fost prevăzute în mod expres părțile și obiectul acțiunilor introduse în temeiul prevederilor acestei legi speciale și au fost instituite, prin reglementări imperative, anumite proceduri și termene de respectat, motiv pentru care, susținerile recurentei-reclamante privind admisibilitatea petitului privind anularea deciziei de expropriere pe calea unei acțiuni în contencios administrativ, sunt neîntemeiate. În condițiile arătate, în ceea ce privește capătul de cerere în discuție, în cauză sunt incidente dispozițiile art. 5 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, în mod judicios reținându-se că decizia de expropriere este emisă în etapa a treia a procedurii de expropriere, ce vizează transferul dreptului de proprietate, și că aferent acestei etape, a fost instituită o cale specială de introducere a unei acțiuni în justiție, cu un obiect limitat la cuantumul despăgubirii cuvenite persoanei expropriate. Aprecierile primei instanțe referitoare la hotărârea de stabilire a despăgubirilor și implicit, la procedura de contestare a cuantumului acestor despăgubiri, au fost făcute în contextul analizării coroborate a prevederilor legale incidente în materie, cuprinse în H.G. nr. 399 din 13 mai 2014 și în Legea nr. 255/2010, și nu denotă soluționarea cauzei cu încălcarea principiului disponibilității, în raport de solicitarea de anulare a deciziei de expropriere, ce face obiectul petitului dedus judecății. Pentru argumentele prezentate anterior, instanța de control judiciar apreciază că sunt neîntemeiate și criticile reclamantei, formulate în susținerea motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., republicat. În ceea ce privește soluția primei instanțe de respingere, ca inadmisibil, a petitului privind anularea, în parte, a H.G. nr. 399 din 13 mai 2014, cu titlu preliminar, se constată că, deși recurenta-reclamantă a invocat motivul de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., republicat, criticile expuse se încadrează în ipoteza reglementată de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. Analizând criticile formulate de reclamantă din perspectiva acestui motiv de casare, instanța de control judiciar reține că în mod greșit au fost aplicate dispozițiile art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în raport cu natura juridică a actului administrativ contestat și cu specificul formalităților procedurale de aducere la cunoștința publică a acestuia. Obiectul petitului în discuție îl reprezintă anularea, în parte, a H.G. nr. 399 din 13 mai 2014 privind declanșarea procedurilor de expropriere a imobilelor proprietate privată care constituie coridorul de expropriere al obiectivului de investiții "Autostrada Sebeș - Turda", în ceea ce privește imobilele în suprafață totală de 42.844,93 mp, evidențiate în Anexa nr. 2 - pozițiile nr. 4153, 4154, 4155 și 4161. Procedând la calificarea naturii juridice a actului administrativ contestat, în mod corect prima instanță a reținut că H.G. nr. 399 din 13 mai 2014 este un act administrativ individual, întrucât nu conține reglementări cu caracter general, impersonal și obligatoriu, care să producă efecte erga omnes, ci reguli specifice referitoare la declanșarea procedurilor de expropriere a imobilelor proprietate privată care constituie coridorul de expropriere al obiectivului de investiții "Autostrada Sebeș - Turda", destinatarii acestui act administrativ fiind un număr determinat de subiecți, expres individualizați în Anexa nr. 2 a hotărârii de guvern. Prin urmare, având în vedere caracterul de act individual al H.G. nr. 399 din 13 mai 2014, în cauză sunt incidente dispozițiile art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, care prevăd obligativitatea parcurgerii procedurii prealabile la autoritatea emitentă a actului administrativ, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului. Cum în speță, H.G. nr. 399 din 13 mai 2014 este un act administrativ individual și nu unul normativ, nefiind comunicat recurentei-reclamante, termenul de 30 de zile prevăzut pentru formularea plângerii prealabile, curge de la momentul luării la cunoștință de către această parte a hotărârii de guvern. În dezacord cu opinia exprimată de judecătorul fondului, se reține că momentul publicării hotărârii de guvern în M. Of. , nu este cel al comunicării acestui act administrativ destinatarilor săi, deoarece prevederile art. 108 alin. (4) din Constituție instituie publicarea hotărârilor de guvern în M. Of. drept o condiție de existență a actului iar nu ca o condiție de opozabilitate față de particulari, sancțiunea nepublicării fiind inexistența actului. Mai mult, în raport de faptul că H.G. nr. 399 din 13 mai 2014 a fost emisă, ca act administrativ de sine stătător, în etapa I a procedurii reglementate de Legea nr. 255/2010, act normativ care prevede două modalități prin care exproprierea aprobată devine opozabilă, și anume, publicarea listei imobilelor pentru aducerea la cunoștința publicului interesat (art. 7) și notificarea intenției de expropriere pentru informarea expresă a proprietarilor (art. 8), rezultă, în mod evident, că persoanele vizate direct de expropriere trebuie să fie încunoștințate cu privire la demararea procedurii, acest moment fiind, în consecință, și momentul de început al calculului termenelor procedurale prevăzute de Legea nr. 554/2004. Această interpretare este impusă de respectarea principiului accesului liber la justiție și a dreptului la un proces echitabil, consacrate de art. 21 din Constituție și art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului. În condițiile arătate, soluția dată excepției inadmisibilității acțiunii, reflectă aplicarea greșită a dispozițiilor art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, reținându-se că termenul prevăzut pentru formularea plângerii prealabile curge de la momentul luării la cunoștință a hotărârii de guvern contestate. În speță, recurenta-reclamantă a susținut că a luat cunoștință de H.G. nr. 399 din 13 mai 2014, la momentul notificării intenției de expropriere, respectiv, prin Adresa nr. 92/39863 din data de 11 iulie 2014, prin intermediul căreia fost notificată cu privire la intenția de expropriere a suprafeței de 42.844,93 m.p. Instanța de control judiciar constată că la dosarul cauzei nu se regăsesc înscrisuri care să ateste susținerile recurentei-reclamante în privința datei la care a luat cunoștință de hotărârea de guvern, moment ce se impune a se stabili cu certitudine pentru soluționarea, cu prioritate, a excepției inadmisibilității acțiunii, potrivit dispozițiilor art. 248 alin. (1) C. proc. civ., republicat. În raport de argumentele reținute anterior, care justifică incidența în cauză a motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., republicat, în vederea respectării principiului dublului grad de jurisdicție și pentru asigurarea tuturor garanțiilor procesuale pe care judecata în primă instanță le conferă părților, se impune casarea, în parte, a sentinței atacate și trimiterea spre rejudecare la aceeași instanță, a capătului de cerere având ca obiect anularea, în parte, a H.G. nr. 399 din 13 mai 2014. Cu ocazia rejudecării, instanța de fond urmează să analizeze excepția inadmisibilității acțiunii în ceea ce privește petitul în discuție, în raport de momentul luării la cunoștință de către recurenta-reclamantă a hotărârii de guvern contestate, sens în care, urmează să administreze probe pentru stabilirea acestui moment, reținându-se că în funcție de soluția care va fi dată acestei excepții, se va proceda, în continuare, la cercetarea pe fond a capătului de cerere dedus judecății. 2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, republicat, în temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 și art. 497 teza I C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va dispune admiterea recursului declarat de reclamantă, casarea, în parte, a sentinței civile atacate și trimiterea spre rejudecare aceleiași instanțe, a capătului de cerere având ca obiect anularea, în parte, a H.G. nr. 399 din 13 mai 2014, urmând a fi menținute celelalte dispoziții ale hotărârii recurate.