ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2751/2016

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Cererea de chemare în judecată

Prin cererea formulată, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate:

- anularea raportului de evaluare nr. 58827/G/II din 1.12.2013, întocmit de Agenția Națională de Integritate în lucrarea nr. 36929/A/II din 05 septembrie 2013 și comunicat prin înscrisul nr. 58828/G/II din 1.12.2013, ca netemeinic și nelegal, prin care s-a constatat de către instituția pârâtă că a încălcat regimul juridic al incompatibilităților, prin nerespectarea dispoziției art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003, întrucât a exercitat funcția de Primar al Comunei Orașu Nou, județul Satu Mare, concomitent cu deținerea calității de reprezentant al unității administrativ-teritoriale în Adunarea Generală a Acționarilor a S.C. B. S.A. și prin nerespectarea art. 87 alin. (1) lit. d) și g) din Legea nr. 161/2003, întrucât a exercitat funcția de Primar al Comunei Orașu Nou, județul Satu Mare, concomitent cu deținerea calității de administrator la S.C. C. S.R.L., respectiv a deținut calitatea de persoană fizică autorizată în cadrul A. Persoană Fizică Autorizată.

Soluția instanței de fond

Prin sentința civilă nr. 181/CA/2014 - PI din 13.10.2014, Curtea de Apel Oradea, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, a respins ca nefondată acțiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate.

Calea de atac exercitată

Împotriva hotărârii instanței de fond a declarat recurs reclamantul A.

În motivarea căii de atac, încadrată în drept în dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurentul a susținut faptul că hotărârea judecătorească contestată a fost dată cu aplicarea greșită a normelor de drept material.

Recurentul arată că instanța de fond a interpretat în mod eronat noțiunea de societate de interes regional, considerând că pe teritoriul României nu ar exista astfel de întreprinderi.

În realitate societatea S.C. B. S.A., este o societate de interes zonal, așa cum este precizată în cuprinsul art. 2 alin. (2) din Actul Constitutiv al societății.

Din acest punct de vedere, textul actului constitutiv și aria de deservire a operatorului de apă și canalizare nu se suprapune cu sfera de aplicabilitate a textului de lege arătat de inspectorul de integritate, fapt ce atrage în mod evident neîntrunirea elementelor constitutive ale acestei incompatibilități. Textul de lege neputând fi extins prin voința unui inspector de integritate.

În aceste condiții interpretarea folosită de instanța de fond contravine în mod expres prevederilor art. 10 din C. civ., deoarece se folosește o interpretare extensivă pentru a include în norma sancționatoare, prevederile art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003 și societățile de interes regional.

Reprezentarea unității administrativ teritoriale, în speță comuna Orașu Nou, s-a realizat cu titlu gratuit.

În aceeași măsură prevederile Legii nr. 161/2003 contravin în mod flagrant prevederilor art. 121 alin. (3) din Constituția României deoarece legea fundamentală stabilește că autoritățile publice locale acționează în baza legii speciale și rezolvă problemele de interes local.

Furnizarea apei și a canalizării este un obiectiv de interes local, datorită faptului că această activitate nu putea fi finanțată de comuna Săcășeni, s-a procedat la predarea acestui serviciu public la societatea S.C. B. S.A., persoană juridică în cadrul căreia sunt reprezentate toate comunele și orașele din județul Satu Mare.

Apărările formulate în cauză

Intimata Agenția Națională de Integritate a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Procedura derulată în recurs

În cauză a fost întocmit raportul asupra admisibilității în principiu a recursului, iar prin încheierea de ședință din data de 6 aprilie 2016, recursul a fost admis în principiu.

Soluția instanței de recurs

Examinând cauza și sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, Înalta Curte apreciază că recursul este fondat în ceea ce privește criticile formulate în legătură cu cazul de incompatibilitate prevăzut de art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 1618/2003.

Pentru a ajunge la această soluție instanța a avut în vedere considerentele în continuare arătate.

Prin Raportul de evaluare nr. x din 11.12.2013, inspectorul de integritate, in urma analizării informațiilor primite de la Primăria Comunei Orașu Nou, județul Satu Mare, Oficiul Național al Registrului Comerțului, S.C. B. S.A. și de la persoana evaluată, a formulat următoarea concluzie: urmare activității de evaluare efectuată s-a constatat că A. s-a aflat in stare de incompatibilitate, întrucât a deținut simultan atât funcția de Primar al comunei Orașu Nou, județul Satu Mare, cât și calitatea de reprezentant al comunei în cadrul Adunării Generale a Acționarilor S.C. B. S.A., de administrator în cadrul S.C. C. S.R.L. și de persoană fizică autorizată în cadrul A. p.f.a., încălcând astfel dispozițiile art. 87 alin. (1) lit. d), f) și g) din Legea nr. 161/2003.

Din cuprinsul raportului a rezultat că recurentul-reclamant a deținut simultan atât funcția de Primar al Comunei Orașul Nou, județul Satu Mare, cât și calitatea de reprezentant al comunei în cadrul Adunării Generale a Acționarilor S.C. B. S.A., încălcând astfel dispozițiile art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003.

Din actele dosarului rezultă că S.C. B. S.A. a dobândit, conform actului constitutiv, statutul de operator regional, în înțelesul dat acestei noțiuni de Legea nr. 51/2006 a serviciilor comunitare de utilități publice, fiind înființată în baza hotărârilor adoptate de autoritățile deliberative ale unităților administrativ-teritoriale asociate ca societate cu obiect de activitate serviciile de utilități publice pe raza de competență a acționarilor.

Rezultă din cuprinsul actului constitutiv că S.C. B. S.A. are ca acționari mai multe persoane juridice printre care și Comuna Orașul Nou.

De menționat că regimul general al autonomiei locale, precum și organizarea și funcționarea administrației publice locale sunt reglementate de Legea nr. 215/2001, care prevede la art. 11 că două sau mai multe unități administrativ teritoriale au dreptul, în limitele competențelor autorităților lor deliberative și executive, de a coopera și a se asocia în condițiile legii, formând asociații de dezvoltare intercomunitară, constituite în scopul realizării în comun a unor proiecte de dezvoltare de interes zonal sau regional ori al furnizării în comun a unor servicii publice.

Legea nr. 51/2006 cuprinde cadrul juridic și instituțional al înființării, organizării și funcționării serviciilor comunitare de utilități publice, definind și noțiunile "asociație de dezvoltare intercomunitară cu obiect de activitate serviciile de utilități publice" și respectiv "operator regional".

În înțelesul legii, asociația de dezvoltare intercomunitară are ca obiect înființarea, organizarea, finanțarea, exploatarea, monitorizarea și gestionarea în comun a unităților administrativ-teritoriale membre, precum și realizarea în comun a unor proiecte de investiții publice de interes zonal ori regional, destinate înființării, modernizării și/sau dezvoltării, după caz, a sistemelor de utilități publice.

Același act normativ definește termenul de "operator regional" ca fiind operatorul societate reglementată de Legea nr. 31/1990, cu capital social integral al unora sau al tuturor unităților administrativ-teritoriale membre ale unei asociații de dezvoltare intercomunitară cu obiect de activitate serviciile de utilități publice, care asigură furnizarea/prestarea acestora pe raza de competență a unităților administrativ-teritoriale asociate, administrarea, funcționarea și exploatarea sistemelor de utilități publice aferente acestora, precum și implementarea programelor de investiții publice de interes zonal sau regional, destinate înființării, modernizării și/sau, după caz, dezvoltării infrastructurii tehnico-edilitare aferente acestor servicii realizate în comun în cadrul asociației.

Potrivit cadrului legislativ actual, reprezentat de Legea nr. 51/2006, S.C. B. S.A., ca operator regional activează într-un teritoriu ce excede interesului local al fiecărei unități administrativ-teritoriale ce are calitatea de acționar, neputându-se pune semnul egalității între un operator subordonat autorității administrației publice locale și operatorii regionali, aflați sub coordonarea unei asociații de dezvoltare intracomunitară.

Astfel, se constată că au fost interpretate și aplicate eronat prevederile art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003, potrivit cărora funcția de primar este incompatibilă cu calitatea de reprezentant al unității administrativ teritoriale în adunările generale ale societăților comerciale de interes local.

În condițiile în care teritorialitatea societății S.C. B. S.A. face ca mandatul primarului ca reprezentant al unei localități, să depășească sfera interesului local și să se subordoneze interesului regional, nu sunt aplicabile dispozițiile textului de lege susmenționat, care sunt de strictă interpretare și nu prevăd starea de incompatibilitate pentru calitatea de reprezentant într-o societate comercială de interes regional.

Funcția de reprezentant al unității administrativ teritoriale în Adunările generale ale societăților comerciale de interes local este incompatibilă cu funcția de primar, în accepțiunea legii, numai în situația în care există posibilitatea utilizării votului de acționar într-un scop personal sau luarea de către primar a unor hotărâri în detrimentul intereselor societății, situație exclusă având în vedere caracterul acestei societăți de entitate cu caracter regional în care sunt reprezentate interesele fiecărui asociat din cadrul entității care a participat la capitalul entității respective și care participă în egală măsură în organele de conducere ale acesteia, exercitând un control analog celui pe care îl exercită asupra propriilor servicii.

Starea de incompatibilitate a fost reglementată de legiuitor pentru prevenirea conflictului de interese definit prin art. 70 din Legea nr. 161/2003 ca fiind:

"situația în care persoana ce exercită o demnitate publică sau o funcție publică are un interes personal de natură patrimonială, care ar putea influența îndeplinirea cu obiectivitate a atribuțiilor care îi revin potrivit Constituției și altor acte normative".

Prin urmare, incompatibilitatea reprezintă interdicția de a cumula două sau mai multe funcții/atribuții care prin exercitarea lor simultană ar putea altera obiectivitatea cu care oficialul public are obligația să își îndeplinească sarcinile de serviciu.

Pornind de la această definiție și având în vedere caracteristicile operatorului regional a serviciilor de apă și de canalizare, așa cum sunt definite prin Legea nr. 51/2006 și 241/2006, dar și în celelalte documente care atestă reorganizarea societății, se poate concluziona că în cauză, nu sunt întrunite elementele constitutive ale stării de incompatibilitate reglementată de art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003, - în calitate de primar și reprezentant al unității administrativ teritoriale în AGA a S.C. B. S.A. a acționat pentru un interes social și nu unul personal și pentru realizarea unui obiectiv regional, ce corespunde scopului urmărit prin reorganizarea societății și care depășește sfera de interes local a unității administrativ teritoriale pe care o reprezintă.

Pentru considerentele expuse mai sus, se va dispune admiterea acțiunii formulată de reclamant, dispunându-se anularea Raportului de evaluare emis de Agenția Națională de Integritate.

De altfel, în acest sens este și jurisprudența constantă a Înaltei Curți, secția de contencios administrativ și fiscal, în materie.

În temeiul art. 126 alin. (3) din Constituția României, Înalta Curte de Casație și Justiție are atribuția de a asigura interpretarea și aplicarea unitară a legii de către celelalte instanțe judecătorești, potrivit competenței sale.

Așa fiind, față de practica anterioară a instanțelor judecătorești, o altă soluție decât cea de admitere a acțiunii ar echivala cu acceptarea unor divergențe de jurisprudență (practică contradictorie) ceea ce ar reprezenta o încălcare a dreptului la un proces echitabil, consacrat de art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, cu privire la care în practica CEDO s-a reținut că existența unor divergențe de jurisprudență în cadrul autorităților judiciare ale țării, este în sine contrară principiului securității juridice, care rezidă implicit din toate articolele Convenției și care constituie unul din elementele fundamentale ale statului de drept.

Prin urmare, menținerea acelorași soluții în cauze similare este de natură a asigura o interpretare și aplicare unitară a legii în scopul de a evita apariția unor divergențe jurisprudențiale, ceea ce ar avea ca efect crearea unui climat de incertitudine și insecuritate juridică (mutatis mutandis, Sovtransavto Holding împotriva Ucrainei, nr. 48553/99, §96; Păduraru împotriva României, nr. 63252/00, § 98; Beian împotriva României, nr. 30658/05, §37-39);

Pe de altă parte, Înalta Curte are în vedere și dispozițiile art. 20 alin. (2) și art. 21 din Constituția României precum și prevederile art. 6 parag. (1) din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și libertăților fundamentale, potrivit cărora legea trebuie să aibă dubla calitate de accesibilitate și previzibilitate.

De aceea, atunci când textul unei legi nu este clar sau este susceptibil de interpretări diferite se impune ca previzibilitatea acesteia să fie asigurată de practica judiciară care să-i asigure justițiabilului posibilitatea de a-și regla conduita.

Potrivit jurisprudenței Convenției Europene a Drepturilor Omului, revine jurisdicțiilor rolul de a clarifica sensul și limitele de aplicare a legii, pentru eliminarea disfuncționalităților, rolul unei jurisdicții supreme fiind tocmai acela de a găsi mecanisme eficiente pentru a elimina divergențele de jurisprudență.

Astfel fiind, Înalta Curte constată că susținerile și criticile recurentului sunt întemeiate, iar instanța de fond a pronunțat o hotărâre nelegală, în ceea ce privește cazul de incompatibilitate prevăzut de art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003.

În ceea ce privește cazul de incompatibilitate prevăzut de art. 87 alin. (1) lit. d) și g) din Legea nr. 161/2003.

Înalta Curte constată că recurentul a fost administrator în cadrul S.C. C. S.R.L., în perioada 07.01.2005 - 27.09.2013.

De asemenea, persoană fizică autorizată în cadrul A. Persoană Fizică Autorizată, în perioada 19.08.2009 - 27.09.2013.

Prin urmare, instanța de fond, în mod corect a constatat încălcarea prevederilor art. 87 alin. (1) lit. d) și g) din Legea nr. 161/2003, ca urmare a faptului că în perioada în care a exercitat funcția de primar a deținut și calitățile de administrator al S.C. C. S.R.L. și persoană fizică autorizată, conform informațiilor transmise de către O.R.C.

De altfel, Înalta Curte constată că recurentul-reclamant, prin cererea de recurs formulată, nu aduce critici cu privire la hotărârea instanței de fond privind aceste două situații de incompatibilitate, recursul formulat și dezvoltarea motivelor acestuia referindu-se strict la incompatibilitatea de reprezentant al Unității Administrativ-Teritoriale Orașu Nou în Adunarea Generală a Acționarilor a S.C. B. S.A., în perioada 19.06.2012.

În consecință, pentru considerentele arătate instanța de control judiciar va menține raportul de evaluare în ceea ce privește incompatibilitățile prevăzute de art. 87 alin. (1) lit. d) și g) din Legea nr. 161/2003.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs

Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa sentința atacată și, rejudecând, va admite, în parte, acțiunea formulată de reclamantul A., va anula raportul de evaluare nr. 58827/G/II din 1.12.2013 întocmit de pârâta Agenția Națională de Integritate numai în ceea ce privește cazul de incompatibilitate prevăzut de art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003 și va menține raportul de evaluare în privința incompatibilităților prevăzute de art. 87 alin. (1) lit. d) și g) din același act normativ.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinței civile nr. 181/CA/2014 - PI din 13.10.2014, pronunțată de Curtea de Apel Oradea, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința atacată și, rejudecând, admite în parte acțiunea formulată de reclamantul A..

Anulează raportul de evaluare nr. 58827/G/II din 1.12.2013 întocmit de pârâta Agenția Națională de Integritate numai în ceea ce privește cazul de incompatibilitate prevăzut de art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003.

Menține raportul de evaluare în privința incompatibilităților prevăzute de art. 87 alin. (1) lit. d) și g) din același act normativ.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 21 octombrie 2016.