Decizia nr. 3806/2017 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs împotriva sentinței nr. 988/2014 a Tribunalului Gorj

Obiectul litigiului dedus judecății Prin cererea înregistrată la data de 7.01.2014 pe rolul Tribunalului Gorj, secția de contencios administrativ și fiscal, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, anularea raportului de evaluare nr. 58461/G/II din 11.12.2013 prin care s-a constatat, în mod nelegal, starea de incompatibilitate între calitatea de primar și cea de reprezentant al Unității Administrativ Teritoriale în adunările generale ale societăților comerciale de interes local S.C. B. S.R.L. și S.C. C. S.R.L. Prin sentința nr. 988 din 9 mai 2014, Tribunalul Gorj, secția de contencios administrativ și fiscal a declinat competența de soluționare a cauzei, în favoarea Curții de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal.

Hotărârea primei instanțe Prin sentința nr. 463 din 18 decembrie 2014, Curtea de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal, a respins acțiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate.

Recursul formulat în cauză și motivele de casare invocate Împotriva sentinței menționate la pct. 2 a declarat recurs reclamantul A., care invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ. a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței și pe fond admiterea acțiunii. Într-o primă critică, reclamantul a arătat că, în mod eronat, instanța de fond și-a însușit argumentele Agenției Naționale de Integritate, în ceea ce privește constatarea incompatibilității între funcția de Primar și cea de administrator în cadrul S.C. C. S.R.L. Târgu Cărbunești. Astfel, concluziile instanței de fond nu sunt susținute de probele aflate la dosarul cauzei, ceea ce înseamnă că motivele sunt străine de natura cauzei. O a doua critică privește aprecierea eronată a instanței referitoare la caracterul local al societății S.C. C. S.R.L., de vreme ce aceasta deservește mai multe localități de pe raza orașului Târgu Cărbunești, Țicleni și a mai multor comune: Scoarța, Bărbătești, Hurezani, Albeni, Licurici, Crușeț, Vladimir, Bustuchin, Logrești, Roșia de Amaradia și Săcelu. Societatea C. are caracter intracomunitar, ceea ce reprezintă o categorie juridică distinctă, în sensul că prestează servicii de interes public și nu se poate reține starea de incompatibilitate a Primarului comunei Scoarța, raportat la situația juridică a societății menționate. O a treia critică privește faptul că reclamantul a fost desemnat ca reprezentant al unității administrativ-teritoriale în cadrul adunării generale a S.C. B. S.R.L., deși în cadrul acestei societăți nu au avut loc adunări generale ale acționarilor, iar administrator al societății respective este o altă persoană, așa cum rezultă din adresa de la Registrul Comerțului.

Derularea procedurii judiciare în fața instanței de recurs și analiza motivelor de casare Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) C. proc. civ., a fost analizat în completul de filtru și a fost comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 7 iunie 2016, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) din același act normativ. Prin încheierea de ședință din data de 7 martie 2017, completul de filtru a constatat, analizând conținutul raportului întocmit, că memoriul de recurs îndeplinește condițiile de admisibilitate și, pe cale de consecință, a admis în principiu recursul, în temeiul prevederilor art. 493 alin. (7) C. proc. civ., și a fixat termen de judecată a fondului recursului, în ședință publică, pentru data de 31 octombrie 2017.

Apărările formulate în cauză de pârâta Agenția Națională de Integritate La data de 22.05.2015, pârâta a depus întâmpinare, solicitând respingerea recursului, ca nefondat. Pârâta a arătat că primul motiv de recurs este nefondat, deoarece instanța de fond a motivat corect hotărârea atacată, prezentând în mod explicit și punctual, atât argumentele, cât și temeiul legal care a condus la soluția adoptată. Pe fond, sunt neîntemeiate susținerile reclamantului privind aplicarea dispozițiilor art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003, deoarece S.C. C. S.R.L. și S.C. B. S.R.L. nu sunt operatori regionali. De asemenea, în speță, nu are relevanță că nu s-ar fi constituit nicio adunare generală și că reclamantul nu a participat personal la nicio astfel de întrunire, deoarece din punct de vedere al efectelor juridice produse, numirea sa în cadrul societăților ca reprezentant al unității-administrativ teritoriale este suficientă pentru starea de incompatibilitate. II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului declarat în cauză Examinând sentința recurată, prin prisma criticilor formulate, în raport de actele și lucrările dosarului și de dispozițiile legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul este fondat, în parte, pentru considerentele ce urmează să fie expuse. Criticile formulate în recurs se subsumează dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., urmând să fie analizate din această perspectivă. Cu privire la calitatea de operator regional a S.C. C. SRL Este fondată critica reclamantului în ceea ce privește interpretarea dată de instanța de fond dispozițiilor legale ce reglementează calitatea de operator local a societății comerciale, S.C. C. S.R.L. Reclamantul A. a contestat în fața instanței de contencios administrativ Raportul de Evaluare al Inspecției de Integritate emis de Agenția Națională de Integritate nr. 58461/G/II din 11.12.2013. Pârâta a reținut în temeiul art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003, privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, cu modificările și completările ulterioare că reclamantul a deținut simultan calitatea de primar și de reprezentant al unității administrativ teritoriale comunei Scoarța, județul Gorj, într-o societate de interes local și anume S.C. C. S.R.L. Pentru a soluționa cauza, Înalta Curte trebuie să lămurească dacă, din perspectiva normelor legale incidente în cauză societatea menționată este de interes local sau de interes regional. Potrivit dispozițiilor art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003, în vigoare la data întocmirii raportului: "Funcția de primar și viceprimar, primar general și viceprimar al municipiului București, președinte și vicepreședinte al consiliului județean este incompatibilă cu: (...) f) funcția de reprezentant al unității administrativ-teritoriale în adunările generale ale societăților comerciale de interes local sau de reprezentant al statului în adunarea generală a unei societăți comerciale de interes național." Este neîndoielnic că funcția de primar este incompatibilă cu funcția de reprezentant al unității administrativ-teritoriale în adunările generale ale societăților comerciale de interes local, aspect care i se impută reclamantului prin raportul de evaluare contestat. Cu toate acestea în jurisprudența Înaltei Curți, s-a reținut că nu există situație de incompatibilitate în sensul art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003, în ipoteza în care primarul/viceprimarul este reprezentantul unității administrativ-teritoriale în adunarea generală a unui operator regional de utilități publice în sensul art. 2 lit. g) din Legea serviciilor comunitare de utilități publice nr. 51/2006, republicată. În ceea ce privește analiza situațiilor de incompatibilitate din perspectiva aplicării dispozițiilor art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003 și a conținutului noțiunii de operator regional, Înalta Curte are o jurisprudență constantă în acest sens, de exemplu: deciziile nr. 163/2015, 431/2015, 432/2015, 473/2015, 1339/2015, 1410/2015 și nr. 1908/2015. Regimul general al autonomiei locale, precum și organizarea și funcționarea administrației publice locale sunt reglementate prin Legea nr. 215/2001, cu modificările și completările ulterioare. Acest act normativ prevede la art. 11 că două sau mai multe unități administrativ-teritoriale au dreptul ca, în limitele competențelor autorităților lor deliberative și executive, să coopereze și să se asocieze în condițiile legii, formând asociații de dezvoltare intercomunitară, constituite în scopul realizării în comun a unor proiecte de dezvoltare de interes zonal sau regional ori al furnizării în comun a unor servicii publice. În speță, prin Hotărârea nr. 31 din 07.12.2010 Consiliul Local al comunei Scoarța s-a decis asocierea comunei Scoarța în cadrul S.C. C. S.R.L., cu alte 12 localități în vederea colectării, precolectării și transportului deșeurilor din zonele respective. Localitățile se află pe raza județului Gorj și sunt: Târgu Cărbunești, Țicleni, comunele Bărbătești, Hurezani, Albeni, Licurici, Crușeț, Bustucheni, Vladimir, Roșia de Amaradia, Logrești și Săcelu. În ceea ce privește S.C. C. S.R.L., instanța de fond a reținut că, potrivit actului constitutiv al societății, aceasta s-a constituit ca urmare a unei asocieri a 13 unități administrativ - teritoriale de pe raza județului Gorj, prin hotărârile de asociere adoptate de către Consiliile Locale ale unităților administrativ-teritoriale asociate, ceea ce îi conferă acestuia calitatea de operator regional, în sensul prevăzut de Legea nr. 51/2006. Însă, contrar susținerilor pârâtei, S.C. C. S.R.L. are calitate de operator regional, ceea ce înseamnă că nu se încadrează în categoria societăților comerciale de interes local, așa cum prevede art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003. Legiuitorul, în clasificarea societăților comerciale a stipulat după criteriul interesului pe care acestea îl reprezintă, local, județean sau statal, interes care se suprapune cu competența lor teritorială de activitate. Competența acestor societăți, cel mult, se suprapune cu competența din punct de vedere teritorial a autorităților publice care le înființează, competență peste care acestea nu pot dispune și care se exercită în limitele teritoriale ale unității administrativ-teritoriale pe care o administrează și o conduc. Astfel, societățile comerciale constituite la nivelul comunelor, orașelor și municipiilor sunt de interes local, societățile comerciale constituite la nivelul județelor sunt de interes județean, iar societățile constituite la nivel statal prin hotărâre de guvern sunt de interes național. Însă, prin Legea nr. 51/2006, legiuitorul operează și cu noțiunea de operator regional, acesta fiind o societate cu capital social integral al unora sau al tuturor unităților administrativ-teritoriale membre ale unei asociații de dezvoltare intercomunitară, având ca obiect de activitate serviciile de utilități publice. Aria de deservire a acestui operator coincide cu limitele teritoriale cumulate ale unităților administrativ-teritoriale membre ale unei asociații de dezvoltare intercomunitară, cu obiect de activitate serviciile de utilități publice și care au contribuit la constituirea capitalului social al acesteia, ceea ce depășește, ca interes, nivelul local al fiecărui membru participant. În speță, aria de deservire și, în mod corelativ, de interes a S.C. C. S.R.L. vizează 13 unități administrativ-teritoriale, astfel că se poate afirma că această societate este de interes regional. Pluralitatea de unități administrativ-teritoriale comunale, municipale și județene, care asigură acționariatul într-o societate comercială ce dobândește statut de operator regional, face ca obiectul serviciilor prestate de respectivul operator să depășească aria în care un primar are puterea de a servi doar un interes local. Or, art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003 reglementează starea de incompatibilitate între funcția de primar și calitatea de reprezentant al unității administrativ-teritoriale în adunarea generală a unei societăți de interes local, nicidecum în privința unui operator regional de utilități publice, cum este cazul în speță. În consecință, ceea ce prezintă relevanță în analiza stării de incompatibilitate, este statutul societății la momentul evaluării efectuate de inspectorii pârâtei, iar S.C. C. S.R.L. poate fi definită ca operator regional în sensul prevederilor art. 2 lit. h) din Legea nr. 51/2006. Societatea menționată nu poate fi calificată ca societate comercială de interes local în sensul normei prevăzută de art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003, ceea ce atrage neîntrunirea elementelor constitutive ale acestei incompatibilități legale și, în consecință, raportul de evaluare nr. 58461/G/II din 11.12.2013 emis de Agenția Națională de Integritate este lovit de nulitate, în ceea ce privește încălcarea de către reclamant a regimului juridic al incompatibilităților în perioada 29.03.2011- 07.10.2013 prin deținerea simultană atât a funcției de primar al comunei Scoarța, județ Gorj, cât și calitatea de reprezentant al Unității Administrativ Teritoriale Scoarța în cadrul Adunării Generale a Asociaților la S.C. C. S.R.L. Așa find, instanța de fond a statuat în mod greșit că reclamantul a încălcat prevederile legale menționate anterior, criticile reclamantului apărând ca întemeiate, sub acest aspect. Cu privire la calitatea reclamantului de reprezentant al comunei Scoarța în cadrul Adunării Generale a Asociaților a S.C. B. SRL. Este nefondată critica reclamantului privind greșita reținere a stării de incompatibilitate stabilită prin Raportul de evaluare nr. x din 11.12.2013, în sensul că în perioada 29.03.2011 - 07.10.2013 reclamantul ar fi deținut simultan, atât funcția de primar, cât și pe cea de reprezentant al UAT Scoarța în Adunarea Generală a Asociaților S.C. B. S.R.L. Astfel, în mod corect a statuat instanța de fond că în ceea ce privește societatea menționată, din probele administrate în cauză rezultă că a fost reprezentantul UAT Scoarța, care era unic asociat în societatea respectivă. Acest aspect reiese adresa nr. x din 7 octombrie 2013 emisă de Oficiul Național al Registrului Comerțului, conform căreia la rubrica "asociați persoane juridice" apare Comuna Scoarța prin Consiliul Local Scoarța, reprezentat de A. Calitatea sa este aceea de reprezentant asociat persoană juridică și primar al comunei Scoarța. Din Hotărârea nr. 12 din 29.03.2011, emisă de Consiliul Local Scoarța, filele 14-16 din dosarul Tribunalului Gorj, rezultă că Adunarea Generală a S.C. B. S.R.L. este reprezentată de Consiliul local al Comunei Scoarța, iar reprezentantul comunei Scoarța este primarul A. În acest context, vor fi înlăturate apărările reclamantului, în sensul că a fost mandatat doar să înființeze societatea respectivă, deoarece din hotărârea menționată rezultă contrariul acestei teze. De asemenea, nu are relevanță că nu s-a întrunit adunarea generală a asociaților, de vreme ce societatea menționată are asociat unic, deci deciziile cu privire la societate se puteau lua de către reprezentatul UAT Scoarța, adică de primar, desemnat prin HCL al comunei Scoarța nr. 12/2011. Nu poate fi reținută nici apărarea în sensul că o altă persoană are calitatea de administrator, deoarece textul invocat pentru reținerea stării de incompatibilitate se referă la calitatea de reprezentant în adunările generale, nu la cea de administrator, aspecte distincte din punct de vedere juridic. Potrivit dispozițiilor art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003, în vigoare la data întocmirii raportului: "Funcția de primar și viceprimar, primar general și viceprimar al municipiului București, președinte și vicepreședinte al consiliului județean este incompatibilă cu: (...) f) funcția de reprezentant al unității administrativ-teritoriale în adunările generale ale societăților comerciale de interes local sau de reprezentant al statului în adunarea generală a unei societăți comerciale de interes național." Din analiza textului de lege rezultă că funcția de primar este incompatibilă cu funcția de reprezentant al unității administrativ-teritoriale în adunările generale ale societăților comerciale de interes local, aspect care i se impută reclamantului prin raportul de evaluare contestat. Or, în speță, reclamantul se află în ipoteza reglementată de art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003, în ceea ce privește S.C. B. S.R.L, ceea ce înseamnă că motivele formulate în recurs sub acest aspect sunt nefondate. Cu privire la incidența dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. Sunt nefondate criticile reclamantului cu privire la nemotivarea hotărârii de către instanța de fond. În cauză, au fost respectate dispozițiile art. 425 C. proc. civ., hotărârea conținând toate elementele prevăzute de lege și expunând cu claritate raționamentul jurisdicțional care a dus la pronunțarea soluției în primă instanță. Instanța a analizat aspectele deduse judecății, raportat la elementele de fapt și la probele administrate în cauză, îndeplinind astfel cerințele unui proces echitabil. Din criticile formulate în cadrul cererii de recurs reiese faptul că reclamantul este nemulțumit de soluția dată pe fondul cauzei și implicit de motivarea ce susține soluția pronunțată. Criticile formulate nu privesc situația de fapt, ci interpretarea unor texte de lege ce permit calificarea unei societăți ca fiind de interes local sau regional, precum și natura obligațiilor juridice ale reclamantului în urma numirii ca reprezentant al comunei Scoarța în cadrul SC . B. S.R.L., aspecte analizate de instanța de recurs. Temeiul de drept al soluției pronunțate de Înalta Curte În raport de considerentele expuse, în temeiul dispozițiilor art. 496, coroborate cu art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din C. proc. civ. și art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va admite recursul, va casa sentința atacată și, rejudecând cauza, va admite acțiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, va anula, în parte, Raportul de evaluare nr. x din 11.12.2013, emis de autoritatea pârâtă, în ceea ce privește încălcarea de către reclamant a regimului juridic al incompatibilităților în perioada 29.03.2011- 07.10.2013 prin deținerea simultană atât a funcției de primar al comunei Scoarța, județ Gorj, cât și calitatea de reprezentant al Unității Administrativ Teritoriale Scoarța în cadrul Adunării Generale a Asociaților la S.C. C. S.R.L. Urmează să mențină restul dispozițiilor sentinței.