Decizia nr. 3631/2016 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — contestație

Circumstanțele cauzei Prin cererea înregistrată la Consiliul Superior al Magistraturii, A., procuror în cadrul Parchetului de pe lângă Curtea de Apel București, a solicitat transferul la Parchetul Militar de pe lângă Tribunalul Militar București. Prin Hotărârea secției pentru procurori a Consiliului Superior al Magistraturii nr. x din 16.12.2015, cererea petentului a fost respinsă, ținându-se seama de vechimea acestuia la unitatea de parchet de la care solicită transferul, de doar 23 de zile, precum și de volumul scăzut de activitate existent la Parchetul Militar de pe lângă Tribunalul Militar București, unitatea de parchet la care se solicită transferul.

Hotărârea supusă controlului judiciar Prin Hotărârea Plenului Consiliului Superior al Magistraturii nr. 366 din 14 aprilie 2016, a fost respinsă contestația formulată împotriva Hotărârii secției pentru procurori a Consiliului Superior al Magistraturii nr. 653 din 16 decembrie 2015. În analizarea contestației formulate, Plenul C.S.M., reținând situația prezentată de secția pentru procurori, a apreciat ca neîntemeiate toate argumentele invocate de către contestator. Plenul a constatat că cererea de transfer a contestatorului a fost respinsă în mod corect având în vedere datele statistice comunicate de direcția de specialitate din cadrul Consiliului Superior al Magistraturii din care reiese că, în aceeași perioadă de referință, respectiv primul semestru al anului 2015, raportat la numărul de procurori cu funcții de execuție care funcționau efectiv în cadrul unităților de parchet implicate în procedura transferului, încărcătura dosarelor/procuror a fost de 40 de dosare la Parchetul de pe lângă Curtea de Apel București, în timp ce la Parchetul Militar de pe lângă Tribunalul Militar București, încărcătura dosarelor/procuror a fost de 25 de dosare. Împrejurarea că volumul de activitate la parchetele militare este în mod permanent situat semnificativ sub media națională din cauza competenței specifice a acestora nu poate constitui un argument în favoarea admiterii cererii de transfer, ci dimpotrivă. Cu privire la avizele favorabile transferului emise de Ministerul Apărării Naționale, Parchetul de pe lângă Curtea de Apel București și de Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, secția parchetelor militare, acordate contestatorului, Plenul a reținut că reprezintă aspecte care sunt avute în vedere la soluționarea cererilor de transfer, dar nu constituie prin ele însele motive determinante pentru admiterea transferului, ci trebuie coroborate și cu alte criterii prevăzute de art. 3 din Regulament. De asemenea, s-a reținut că art. 3 din Regulament nu stabilește ordine de prioritate a criteriilor ce trebuie avute în vedere la soluționarea cererilor de transfer, criteriile analizându-se cumulativ, în condițiile în care normele care reglementează instituția transferului au caracter supletiv și conferă doar o vocație în sensul arătat, fără a crea în mod automat un drept al solicitantului, criteriul privind vechimea la unitatea de parchet de la care se solicită transferul neputând fi ignorat. O interpretare contrară ar conduce în mod inevitabil la o perturbare gravă a bunei funcționări a unităților de parchet, sub aspectul asigurării stabilității procurorilor, și, în consecință, la un dezechilibru în cadrul politicii de resurse umane stabilită de Consiliul Superior al Magistraturii, în virtutea competențelor stabilite de lege.

Contestația judiciară Împotriva hotărârii Plenului Consiliului Superior al Magistraturii, la data de 6 iunie 2016, a formulat contestație A. solicitând anularea acesteia și obligarea CSM să emită o hotărâre în sensul admiterii cererii de transfer de la Parchetul de pe lângă Curtea de Apel București la Parchetul Militar de pe lângă Tribunalul Militar București, cu recunoașterea gradului de parchet de pe lângă curte de apel. Sistematizând criticile contestatorului, Înalta Curte reține că hotărârea atacată este combătută sub următoarele aspecte: • nu au fost respectate prevederile art. 6 alin. (3) cu referire la art. 1 alin. (6) din Regulamentul comun aprobat prin H.G. nr. 176/2014, cererea de transfer fiind analizată cu depășirea termenului prevăzut în acest act normativ; • criteriile au fost analizate eronat; au fost avute în vedere informații inexacte sau incomplete referitoare la încărcătura dosarelor/procuror; i s-a reținut o vechime de 23 zile la Parchetul de pe lângă Curtea de Apel București, fără a se lua în considerare întreaga vechime în Ministerul Public; deși CSM nu este ținut de avizele favorabile ale instituțiilor implicate, totuși hotărârile au un caracter arbitrar prin ignorarea criteriilor obiective constatate chiar în cuprinsul lor. Prin cereri ulterioare, denumite de parte "precizatoare"s-a solicitat ca recunoașterea tuturor drepturilor corespunzătoare funcției de procuror militar cu grad de parchet militar de pe lângă curtea militară de apel să se realizeze începând cu data de 30.06.2015, termenul limită la care ar fi trebuit să fie analizată cererea sa de transfer. Totodată a subliniat că, chiar dacă termenul prevăzut în regulament este un termen de recomandare, încălcarea acestuia determină aplicarea unor sancțiuni de natură civilă, disciplinară, etc., făcând o analogie cu situația în care se aplică sancțiuni disciplinare judecătorilor și procurorilor care au înregistrat întârzieri nejustificate în soluționarea dosarelor. În consecință, a solicitat cu titlu de despăgubire, obligarea intimatului la plata drepturilor salariale, cu dobânzi și penalități, începând cu data anterior arătată.

Apărările Consiliului Superior al Magistraturii Prin întâmpinarea inițială, intimatul a solicitat respingerea contestației, ca neîntemeiată. Intimatul a arătat că prevederea regulamentară potrivit căreia cererea de transfer în funcția de judecător sau procuror militar se analizează semestrial, instituie un termen de recomandare iar nu un termen imperativ a cărui nerespectare să atragă o sancțiune. Explicând durata îndelungată a procedurii, CSM a făcut referire la obligativitatea obținerii prealabile a avizului conform privind îndeplinirea condițiilor legale pentru dobândirea calității de ofițer în activitate, cât și la numeroasele cereri similare, formulate de alți procurori, în privința cărora Ministerul Apărării Naționale a întârziat emiterea avizului menționat. Cât privește criteriile de apreciere a datelor statistice, intimatul a reiterat că volumul de activitate al parchetelor militare este în mod permanent situat semnificativ sub media națională, din cauza competenței specifice a acestora. Răspunzând printr-o completare de întâmpinare la cererea de completare a contestației, intimatul a invocat excepția lipsei calității sale procesual pasive, în raport de dispozițiile art. 131 alin. (1) și alin. (4) din Legea nr. 304/2004, arătând că partea adversă nu se găsește în raporturi de muncă cu emitentul actelor atacate.

Considerentele Înaltei Curți asupra contestației Examinând contestația formulată de A., procuror în cadrul Parchetului de pe lângă Curtea de Apel București, în condițiile art. 29 alin. (7) din Legea nr. 317/2004 privind CSM împotriva Hotărârii Plenului CSM nr. 366 din 14 aprilie 2016 și a Hotărârii secției pentru procurori a CSM nr. 653 din 16 decembrie 2015, Înalta Curte constată caracterul nefondat al acesteia. Controlul de legalitate declanșat de contestator vizează în principal două probleme: soluționarea cererii de transfer cu depășirea termenului prevăzut de regulamentul aplicabil și depășirea limitelor marjei de apreciere de care beneficiază CSM în analiza criteriilor utile de transfer. Critica privind nerespectarea dispozițiilor art. 6 alin. (3) cu referire la art. 1 alin. (6) din Regulamentul comun aprobat prin Hotărârea nr. 176/2014 a Plenului CSM, este neîntemeiată. Conform art. 6 din Regulamentul comun privind numirea, ca judecător sau procuror militar, transferul de la instanțele sau parchetele civile la instanțele ori parchetele militare, precum și acordarea gradelor militare și înaintarea în grad a judecătorilor și procurorilor militari, aprobat prin Hotărârea nr. 176/2006 a Plenului CSM: "(1) Poate fi transferat în funcția de judecător militar, respectiv de procuror militar, judecătorul sau procurorul care are cel puțin grad profesional de tribunal. (2) Transferul nu poate fi aprobat decât la o instanță sau un parchet la care judecătorul sau procurorul are dreptul sa funcționeze. (3) Dispozițiile art. 1 alin. (3)-(10) și ale art. 2-4 se aplică în mod corespunzător. (4) Judecătorul sau procurorul poate participa la ședința secției corespunzătoare, în vederea susținerii cererii. (5) secția corespunzătoare a Consiliului Superior al Magistraturii admite sau respinge cererea de transfer prin hotărâre". Potrivit art. 1 alin. (6) din Regulamentul comun privind numirea ca judecător sau procuror militar, transferul de la instanțele sau parchetele civile la instanțele ori parchetele militare, precum și acordarea gradelor militare și înaintarea în grad a judecătorilor și procurorilor militari, aprobat prin Hotărârea Plenului CSM nr. 176/2014: "Art. 1 - (1) Poate fi numit în funcția de judecător militar, respectiv de procuror militar, judecătorul sau procurorul care are cei puțin grad profesional de tribunal. (2) Numirea nu poate fi aprobată decât la o instanță sau la un parchet la care judecătorul sau procurorul are dreptul să funcționeze. (3) Poate fi numit în funcția de judecător militar sau procuror militar judecătorul sau procurorul care are numai cetățenia română. (4) În scopul informării judecătorilor și procurorilor care intenționează să formuleze cereri de numire, semestrial se publică pe pagina de internet a Consiliului Superior al Magistraturii lista posturilor vacante de execuție de la toate instanțele și parchetele militare, precum și a posturilor care urmează a se vacanta. Posturile vacante de conducere nu se ocupă prin numire, ci potrivit procedurilor speciale stabilite prin lege și Regulamentul privind transferul și detașarea judecătorilor și procurorilor, delegarea judecătorilor, numirea judecătorilor și procurorilor în alte funcții de conducere, precum și numirea judecătorilor în funcția de procuror și a procurorilor în funcția de judecător, aprobat prin Hotărârea Plenului Consiliului Superior al Magistraturii nr. 193/2006, cu modificările și completările ulterioare. (5) Prin posturi ce urmează a se vacanta se înțelege acele posturi cu privire la care s-a decis, anterior publicării listei sau cel târziu la data publicării acesteia, promovarea la Înalta Curte de Casație și justiție, promovarea la instanțele și parchetele superioare, transferul, numirea judecătorilor în funcția de procuror și a procurorilor în funcția de judecător ori eliberarea din funcție. (6) Cererile de numire a judecătorilor în funcția de procuror militar sau a procurorilor în funcția de judecător militar, precum și cererea de numire a judecătorilor militari în funcția de procuror militar sau a procurorilor militari în funcția de judecător militar se analizează semestrial, de către Plenul Consiliului Superior al Magistraturii". Rezultă că potrivit dispozițiilor art. 1 alin. (6) din Regulamentul comun citat cererile se analizează semestrial, de către Plenul Consiliului Superior al Magistraturii, natura juridică a acestui termen fiind evident una de recomandare. Simpla depășire a unui termen legal de recomandare nu poate avea finalitatea scontată de contestator: anularea actului administrativ. În același sens, de altfel, s-a mai pronunțat Înalta Curte într-o cauză similară: Decizia Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, nr. 1100 din 7 aprilie 2016. Pe de altă parte, în acord cu contestatorul, Înalta Curte reține că depășirea unui termen legal de recomandare nu poate rămâne nesancționată în planul dreptului, însă sancțiunile sunt de altă natură, după cum bine se precizează în cererea completatoare având ca obiect acordarea despăgubirilor. Cum de esența oricărei forme de răspundere juridică este "vinovăția" autorului faptului prejudiciabil se impune a se examina, pe baza înscrisurilor administrate în condițiile art. 13 din Legea nr. 554/2004 dacă justificările intimatului sunt rezonabile și îndreptățesc soluționarea cererii de transfer cu depășirea termenului. Cererea inițială de transfer a fost înregistrată la Consiliul Superior al Magistraturii la data de 11.11.2014. Avizul conform pentru dobândirea calității de ofițer a fost obținut la data de 27.04.2015 (avizul nr. A 4384 din 27 aprilie 2015). Pentru aceleași posturi vacante, au formulat cereri de transfer mai mulți procurori, însă în privința acestora Ministerul Apărării Naționale a întârziat emiterea avizului conform, depășind termenul de 60 de zile prevăzut de art. 3 alin. (1) din Regulamentul Comun menționat anterior. În acest context, apare ca fiind justificată soluția administrativă de a analiza concomitent toate cererile de transfer care vin în concurs, neputându-se crea un tratament preferențial candidaților în raport de momentul emiterii avizului de către o altă instituție publică. Ca urmare, nu există temei pentru acordarea despăgubirilor solicitate. În altă ordine de idei, prin prisma celor arătate anterior, referitor la despăgubirile solicitate, care au fost cuantificate pornind de la cuantumul salariilor eventuale din perioada de referință, dar fără a avea natura acestora, Înalta Curte constată că excepția lipsei calității procesuale pasive invocată de CSM nu est fondată. În fine, nici cea de-a doua critică de nelegalitate nu poate fi primită. Conform art. 3 din Regulamentul Comun: "La soluționarea cererilor de transfer ale judecătorilor și procurorilor la alte instanțe sau parchete vor fi avute în vedere următoarele criterii: - volumul de activitate al instanței sau parchetului de la care se solicită transferul și la care se solicită transferul, numărul posturilor vacante și al posturilor temporar vacante la instanțele ori parchetele implicate și dificultățile de ocupare a acestora: - vechimea efectivă în funcția de judecător sau procuror: - vechimea la instanța sau parchetul de la care se solicită transferul: - vechimea în gradul aferent instanței, respectiv parchetului la care se solicită transferul: - specializarea judecătorului/procurorului, specializările complementare, vechimea în cadrul secției/completului corespunzător specializării, precum și disponibilitatea de a activa în alte secții/complete decât cele corespunzătoare specializării ale instanței/parchetului la care solicită transferul. în raport cu cerințele acesteia: - domiciliul solicitantului: - locul de muncă al soțului sau soției: - distanța dintre domiciliul și sediul instanței sau parchetului la care funcționează judecătorul ori procurorul și posibilitățile reale de navetă, inclusiv timpul afectat acesteia; - starea de sănătate și situația familială". În esență, contestatorul acreditează ideea că datele obiective: volum de activitate, schema de personal și vechimea la parchetul de la care se solicită transferul, au fost reținute selectiv sau chiar au fost distorsionate. Contrar acestor susțineri, Înalta Curte observă că din documentația întocmită de direcția de specialitate, care a stat la baza emiterii hotărârilor atacate, rezultă că numărul lucrărilor/procuror la Parchetul de pe lângă Curtea de Apel București este de 299, semnificativ mai mare decât numărul de lucrări/procuror la Parchetul Militar de pe lângă Tribunalul Militar București: 181; schema de personal relevă într-adevăr un deficit important la parchetul militar, însă în contextul volumului de activitate nu se prezintă problematic; în fine, vechimea contestatorului de doar 23 zile la parchetul de la care se solicită transferul este corect redată, fiind distinct reținută de vechimea efectivă în funcția de procuror care reprezintă un criteriu separat. Toate aceste elemente conduc la concluzia că intimatul nu a acționat cu exces de putere, ci, punând în balanță interesul personal al magistratului cu interesul public al menținerii unui echilibru în politica de resurse umane la nivelul parchetelor implicate, a adoptat în mod legal hotărârile contestate.