Decizia nr. 3574/2016 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs

Cererea de chemare în judecată Prin cererea înregistrată la 25 iunie 2012 pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, reclamantul A. a chemat în judecată pe pârâta Compania Națională de Autostrăzi și Drumuri Naționale din România S.A. (denumită în continuare, în cuprinsul prezentei decizii, "CNADNR"), solicitând anularea actului administrativ emis de CNADNR și Ministerul Transporturilor și Infrastructurii (denumit în continuare, în cuprinsul prezentei decizii, "Ministerul Transporturilor"), act emis sub nr. 19968/DGIRC/12.05.2011, prin care este informat că nu beneficiază de scutirea la plata rovinietei pentru autoutilitara pe care o deține în proprietate. În motivare, reclamantul contestă actele administrative emise de Direcția Generală de Asistență Socială și Protecția Copilului Ialomița (nr. 7609 din 14 iunie 2011), CNADNR (nr. 49426 din 12 septembrie 2011), CNADNR - Direcția Generală de Drumuri și Poduri Constanța (nr. 15229 din 02 iunie 2011) și Ministerul Transporturilor (nr. 19968/DGIRC/12.05.2011), prin care i s-a comunicat faptul că nu beneficiază de scutire de la plata tarifului de utilizare și a tarifului de trecere pe rețeaua de drumuri naționale din România reglementat de O.G. nr. 15/2002, scutire prevăzută de art. 28 din Legea nr. 448/2006 privind protecția și promovarea drepturilor persoanelor cu handicap. În consecință, reclamantul solicită repararea pagubei ce i-a fost cauzată prin actele administrative menționate și prin procesele-verbale de contravenție și obligarea pârâților în solidar la plata de daune.

Hotărârea primei instanțe Prin sentința civilă nr. 6537 din 16 noiembrie 2012, Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal a admis excepția inadmisibilității, față de lipsa plângerii prealabile, și a respins acțiunea în consecință.

Hotărârea instanței de recurs Prin decizia civilă nr. 2740 din 11 iunie 2014, Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal a admis recursul declarat de A., a casat sentința menționată la pct. 2 și a trimis cauza spre rejudecare aceleiași instanțe, reținând că Ministerul Transporturilor nu a fost citat în cauză, deși reclamantul solicitase anularea unui act emis de această autoritate, încălcându-se principiile contradictorialității și dreptului la apărare. S-a mai reținut că instanța de fond avea obligația să aprecieze dacă reclamantul a parcurs procedura prealabilă prevăzută de art. 7 din Legea nr. 554/2004 în funcție de cadrul procesual, de obiectul concret al acțiunii și de corespondența purtată de reclamant.

Derularea procedurii judiciare în faza de rejudecare și hotărârea pronunțată de instanță Cauza a fost reînregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, la data de 25 iulie 2014, sub nr. 5107/2/2012*. Pârâtul Ministerul Transporturilor a formulat întâmpinare, prin care a invocat excepția inadmisibilității și excepția tardivității acțiunii, iar pe fondul cauzei, a solicitat respingerea cererii, ca neîntemeiată. În ceea ce privește excepția inadmisibilității, pârâtul susține că actul contestat nu este un act administrativ în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, deoarece nu dă naștere, nu modifică și nu stinge raporturi juridice. Cu privire la excepția tardivități, se arată că reclamantul a primit răspunsul prin adresa din 12 mai 2011, iar potrivit art. 11 alin. (1) și (5) din Legea nr. 554/2004, putea introduce acțiunea cel târziu în luna decembrie a anului 2011, însă a sesizat instanța în luna mai a anului 2012. Pe fondul cauzei, pârâtul a arătat că, în raport cu dispozițiile art. 28 din Legea nr. 448/2006 și art. 15 din Normele metodologice de aplicare a legii, ministerul nu are atribuția de a acorda derogări de la prevederile Legii nr. 448/2006. La data de 7 aprilie 2015, reclamantul A. a depus o cerere precizatoare, indicând actele administrative a căror anulare o solicită, și anume: adresa din 02 iunie 2011 emisă de CNADNR - Direcția Regională de Drumuri și Poduri Constanța; adresa din 12 septembrie 2011 emisă de CNADNR; adresa nr. x/DGIRC/12.05.2011 emisă de Ministerul Transporturilor. Pârâta CNADNR a formulat concluzii scrise prin care a solicitat respingerea cererii de chemare în judecată, ca neîntemeiată, și admiterea excepției inadmisibilității acțiunii, motivat de faptul că reclamantul nu a formulat plângere prealabilă în termenul prevăzut de art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004. Totodată, pârâta invocă excepția tardivității acțiunii, având în vedere faptul că cererea a fost depusă la data de 25.06.2012, cu depășirea termenului prevăzut de art. 11 din Legea nr. 554/2004, respectiv 6 luni de la data comunicării adresei nr. x/49246 din 12 septembrie 2011. Pe fondul cauzei, pârâta solicită respingerea cererii ca neîntemeiată, în raport cu dispozițiile art. 28 din Legea nr. 448/2006, art. 14 din O.G. nr. 15/2002 și art. 3 din O.G. nr. 27/2011. Prin sentința civilă nr. 1647 din 9 iunie 2015, Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, a hotărât următoarele: - respinge excepțiile inadmisibilității și tardivității acțiunii, invocate de CNADR, ca neîntemeiate; - admite excepția inadmisibilității invocată de pârâtul Ministerul Transporturilor și respinge, ca inadmisibilă, cererea de anulare a adresei nr. x din 12 mai 2011 și, în consecință, și cererile accesorii formulate de reclamant împotriva Ministerului Transporturilor; - respinge acțiunea formulată împotriva CNADNR, ca neîntemeiată. Pentru a pronunța această hotărâre, Curtea de apel a reținut următoarele: La data de 9 mai 2011, reclamantul s-a adresat pârâtului Ministerul Transportului cu solicitarea de a fi informat dacă beneficiază de scutirea de la plata rovinietei pentru autoutilitara adaptată handicapului. Ministerul Transporturilor i-a răspuns prin adresa din 12 mai 2011, în sensul că, față de prevederile art. 28 din Legea nr. 448/2006 coroborate cu dispozițiile Ordinului ministrului transporturilor și infrastructurii nr. 1147/2009, autovehiculul rutier al cărui posesor este nu îndeplinește condițiile pentru obținerea gratuită a rovinietei. Prin adresa din 14 iunie 2011, DGASPC Ialomița i-a comunicat reclamantului răspunsul la cererea prin care solicitase eliberarea gratuită a rovinietei pentru autoutilitara deținută în proprietate și a înaintat reclamantului, în justificarea refuzului de soluționare favorabilă a cererii, răspunsul CNADNR Constanța cuprins în adresa din 02.06.2011, în care se menționează că cererea nu este justificată deoarece privește autovehiculul "autoutilitară", astfel că nu respectă dispozițiile Cap. 3 art. 3.1c)2 din Convenția tripartită nr. 92/60259 din 10 decembrie 10 - 16806 din 23 noiembrie

Ulterior, reclamantul s-a adresat CNADNR, care, prin adresa din 12 septembrie 2011, i-a comunicat faptul că, în raport cu dispozițiile art. 28 din Legea nr. 448/2006, nu beneficiază de eliberarea gratuită a rovinietei pentru autoutilitara pe care o deține, chiar dacă aceasta este adaptată handicapului. Adresa nr. x din 12.05.2011, emisă de Ministerul Transporturilor, reprezintă răspunsul la petiția reclamantului, soluționată în conformitate cu prevederile O.G. nr. 27/2002 privind reglementarea activității de soluționare a petițiilor. Răspunsul Ministerului Transporturilor conține informații privind dispozițiile legale incidente în situația concretă a reclamantului, astfel că nu dă naștere, nu modifică și nu stinge raporturi juridice, nefiind un act administrativ susceptibil a forma obiectul acțiunii în contencios administrativ în sensul art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004. A reținut instanța că, prin adresa respectivă, nu se comunică un refuz de soluționare a cererii sau de a emite un act administrativ, întrucât cererea reclamantului avea ca obiect comunicarea unor informații, iar nu emiterea unui act administrativ. Pentru aceste considerente, Curtea de apel a constatat că este întemeiată excepția inadmisibilității invocată de pârâtul Ministerului Transporturilor cu privire la cererea de anulare a adresei nr. x din 12 mai 2011. Având în vedere soluția pronunțată cu privire la acest capăt de cerere, Curtea de apel a respins și cererile accesorii formulate de reclamant împotriva pârâtului Ministerului Transporturilor referitoare la despăgubiri, cheltuieli de judecată, obligația de a nu mai întocmi procese-verbale de contravenție. În ceea ce privește adresele nr. 15229 din 02 iunie 2011 emisă de CNADNR - Direcția Regională de Drumuri și Poduri Constanța și nr. 49246 din 12 septembrie 2011 emisă de CNADNR, prin care a fost comunicat refuzul de soluționare favorabilă a cererii reclamantului de eliberare gratuită a rovinietei, curtea de apel a reținut că nu este obligatorie procedura prealabilă, în raport cu dispozițiile art. 1 și art. 8 alin. (1) teza a doua raportat la art. 7 alin. (5) și art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, astfel că este neîntemeiată excepția inadmisibilității invocată de CNADNR. Instanța de rejudecare a concluzionat că nu este obligatorie îndeplinirea procedurii prealabile în cazul refuzului nejustificat. În ceea ce privește excepția tardivității acțiunii cu privire la cele două adrese, curtea de apel a reținut că, în lipsa dovezilor privind data comunicării actelor, respectiv data la care reclamantul a luat cunoștință de conținutul acestora, nu se poate reține nerespectarea termenului prevăzut de art. 11 din Legea nr. 554/2004. Pe fondul cauzei, în raport cu dispozițiile art. 28 din Legea nr. 448/2006, lit. d) pct. 1 și 3 din Anexa nr. 1 la Ordinul ministrului transporturilor și infrastructurii nr. 1147/2009 și art. 14 și anexa nr. 1 la O.G. nr. 15/2002, instanța a reținut că nu sunt îndeplinite cerințele legale pentru eliberarea gratuită a rovinietei, întrucât aceasta este solicitată pentru o autoutilitară - autovehicul transport marfă, conform certificatului de înmatriculare. Pentru aceste considerente, având în vedere soluția dată capătului principal de cerere, vor fi respinse și cererile accesorii formulate în contradictoriu cu pârâta CNADNR. 5. Calea de atac exercitată împotriva hotărârii instanței de rejudecare Împotriva sentinței menționate la pct. 4, a declarat recurs reclamantul A., invocând motivele prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 2, 4 și 8 din C. proc. civ. din 2010. Printr-o primă critică, recurentul afirmă că hotărârea atacată a fost pronunțată cu încălcarea principiului nediscriminării în considerarea dispozițiilor art. 1, art. 21 și art. 26 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, art. 10 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene, Convenția Națiunilor Unite privind drepturile persoanelor cu dizabilități, Strategia europeană 2010-2020 pentru persoanele cu handicap, art. 50 și art. 148 alin. (2) și (4) din Constituție, art. 4, art. 6 lit. h) și art. 25 alin. (1) din Legea nr. 448/2006, H.G. nr. 268/2007, Normativul privind adoptarea clădirilor civile și spațiului urban la nevoile individuale ale persoanelor cu handicap și art. 1 din Legea nr. 148/2000. Susține recurentul că dreptul vătămat prin actele deduse judecății ar trebui să îi fie acordat în raport cu dizabilitatea sa, iar nu în raport cu obiectul care îi aparține. Recurentul arată că a formulat o altă cerere de chemare în judecată cu obiect similar, care a format obiectul dosar nr. x/2013, în care Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal a dispus suspendarea judecării cauzei până la soluționarea prezentului dosar. Totodată, cu privire la dosar nr. x/2012*, recurentul evidențiază faptul că, prin încheierea din 11 februarie 2015, a fost admisă cererea de abținere a judecătorului învestit cu soluționarea cauzei și dosarul a fost trimis în vederea repartizării aleatorii, în conformitate cu prevederile art. 98 alin. (3) din Regulamentul de ordine interioară al instanțelor judecătorești, aprobat prin Hotărârea Plenului Consiliului Superior al Magistraturii nr. 387/2005. În acest context, recurentul invocă tergiversarea soluționării celor două litigii și susține că instanța avea obligația de a se adresa Curții de Justiție a Uniunii Europene, întrucât autoritățile publice pârâte, prin actele contestate, i-au creat o situație de inferioritate pe temei de dizabilitate. Printr-o altă critică, recurentul susține că adresa din 12 mai 2011 emisă de Ministerul Transporturilor este un act administrativ care produce efecte juridice, întrucât răspunsul pe care îl conține a fost reluat în cuprinsul adreselor emise de CNADNR. În ceea ce privește dreptul pretins, recurentul-reclamant afirmă că acesta este garantat de art. 1 alin. (1) și (2) din Protocolul nr. 12 la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, art. 12 și art. 13 din Convenția Națiunilor Unite privind drepturile persoanelor cu dizabilități, art. 11 alin. (2) și art. 20 alin. (2) din Constituție. În susținere, recurentul invocă principiul supremației dreptului european și efectul obligatoriu al hotărârilor Curții de Justiție a Uniunii Europene (cauza C-312/11), Decizia Curții Constituționale nr. 681/2014 și hotărâri pronunțate în alte cauze de Judecătoriile Cornetu și Fetești. În continuare, recurentul expune critici cu privire la două procese-verbale de contravenție. 6. Hotărârea instanței de recurs Prin Decizia nr. 1094 din 7 aprilie 2016, Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal a anulat, ca netimbrat, recursul declarat de A. împotriva sentinței nr. 1647 din 9 iunie 2015 a Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal. 7. Contestația în anulare formulată împotriva hotărârii menționate la pct. 6 Prin Decizia nr. 2546 din 12 octombrie 2016, Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal a admis contestația în anulare formulată de A. împotriva Deciziei nr. 1094 din 7 aprilie 2016 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, a anulat decizia respectivă și a fixat termen la data de 14 decembrie 2016, cu citarea părților pentru soluționarea recursului declarat de A. împotriva hotărârii instanței de rejudecare menționată la pct. 4. II. Considerentele Înaltei Curți Analizând recursul declarat de reclamantul A. împotriva hotărârii instanței de rejudecare menționată la pct. 4, Înalta Curte de Casație și Justiție constată, în raport de criticile formulate și dispozițiile legale incidente, că este nefondată calea de atac exercitată, pentru considerentele arătate în continuare. Cu titlu prealabil, Înalta Curte reține că în litigiul de față sunt aplicabile dispozițiile C. proc. civ. din 1865, iar nu cele ale C. proc. civ. din 2010, sub aspectul motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 2, 4 și 8 invocate de recurent. Pe cale de consecință, se apreciază că susținerile din memoriul de recurs se circumscriu și vor fi analizate prin raportare la motivul prevăzut de art. 304 pct. 9 din C. proc. civ. din 1865. În ceea ce privește soluțiile instanței de fond referitoare la excepția inadmisibilității și excepția tardivității acțiunii, invocate de intimata-pârâtă CNADR, se constată că acestea sunt legale și temeinice. Astfel, se reține că în acord cu prevederile Legii nr. 554/2004 și jurisprudența în materie a Înaltei Curți, judecătorul fondului a concluzionat în sensul că, în cazul refuzului nejustificat, nu este necesară îndeplinirea procedurii prealabile. În acest sens, sunt elocvente dispozițiile art. 11 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004, conform cărora "cererile prin care se solicită […] recunoașterea dreptului pretins și repararea pagubei cauzate se pot introduce în termen de 6 luni de la: b) data comunicării refuzului nejustificat de soluționare a cererii". Totodată, se cuvine a fi menționat faptul că în jurisprudența secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție s-a reținut că: în cazul refuzului nejustificat de a răspunde cererii nu este necesară îndeplinirea procedurii prealabile; obligativitatea îndeplinirii procedurii prealabile este impusă de lege numai în cazul acțiunilor în anularea unui act administrativ, nu și în cazul acțiunilor întemeiate pe tăcerea administrației sau pe refuzul nejustificat de rezolvare a cererii, întrucât în astfel de situații recursul prealabil se vădește a fi inutil, iar persoana care se consideră vătămată nu trebuie să fie supusă încă o dată unui refuz din partea administrației (a se vedea, cu titlu de exemplu, deciziile nr. 1265 din 12 aprilie 2006 și nr. 780 din 8 februarie 2007). Cu referire la excepția tardivității acțiunii, cu just temei a apreciat instanța de rejudecare că nu a fost făcută dovada comunicării actelor contestate și a datei la care reclamantul a luat cunoștință de conținutul acestora pentru a fi posibilă analiza respectării termenului de introducere a acțiunii în raport cu prevederile art. 11 din Legea nr. 554/2004. Criticile formulate de recurentul-reclamant în sensul că adresa din 12 mai 2011 emisă de Ministerul Transporturilor este un act administrativ în sensul Legii nr. 554/2004 nu pot fi primite. Se constată că, prin adresa respectivă, Ministerul Transporturilor a comunicat reclamantului, ca răspuns la cererea ce i-a fost adresată, că dispozițiile art. 28 din Legea nr. 448/2006 și ale Ordinului ministrului transporturilor și infrastructurii nr. 1147/2009 se interpretează în sensul că ipoteza expusă de petent nu răspunde cerințelor legale pentru a beneficia de scutire de la plata rovinietei reglementate de O.G. nr. 15/2002. În deplin acord cu raționamentul instanței de fond, instanța de recurs reține că adresa respectivă nu întrunește elementele constitutive ale actului administrativ în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, întrucât nu dă naștere, nu modifică și nu stinge raportul juridic referitor la eliberarea rovinietei, ci conține comunicarea interpretări administrative pe care autoritatea publică emitentă o dă dispozițiilor legale incidente situației de fapt expuse de petent. Totodată, se cuvine a fi menționat faptul că raportul juridic născut în baza petiției pe care reclamantul a adresat-o ministerului s-a stins prin transmiterea răspunsului referitor la interpretarea administrativă a dispozițiilor legale în cazul concret expus de petent, fără ca răspunsul respectiv să reprezinte un refuz nejustificat de eliberare gratuită a rovinietei. Pentru a fi în prezența unui refuz nejustificat, ca act asimilat actului administrativ în sensul art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, este necesar să se constate că există, corelativ, competența legală conferită autorității publice emitente a refuzului de a soluționa cererea cu care a fost învestită referitoare la dreptul pretins. Or, în speță, revine CNADNR competența de a elibera rovinieta în condițiile reglementate de O.G. nr. 15/2002, astfel că Ministerul Transporturilor nu este în măsură să exprime un refuz nejustificat de soluționare a unei cereri care este de competența unei alte autorități. Pe fondul cauzei, se constată că reclamantul a învestit instanța de contencios administrativ cu o acțiune întemeiată pe refuzul nejustificat al pârâtei CNADNR, materializat în cuprinsul adreselor nr. 15229 din 02 iunie 2011 și nr. 49246 din 12 septembrie 2011, de a i se recunoaște beneficiul scutirii de la plata rovinietei pentru autoutilitara pe care o deține în proprietate și care este adaptată handicapului său. Prin cele două adrese, pârâta CNADNR a comunicat reclamantului faptul că nu beneficiază de eliberarea gratuită a rovinietei pentru autoutilitara pe care o deține, chiar dacă aceasta este adaptată handicapului, având în vedere prevederile art. 28 din Legea nr. 554/2004, întrucât vehiculul face parte din categoria autoutilitarelor, iar nu din categoria autoturismelor. În realizarea controlului de legalitate cu care a fost învestită, instanța de fond a reținut cu just temei faptul că actele administrative nu reprezintă un refuz nejustificat în sensul art. 2 alin. (1) lit. i) teza întâi din Legea nr. 554/2004 ("exprimarea explicită, cu exces de putere, a voinței de a nu rezolva cererea unei persoane"), ci au fost emise cu interpretarea și aplicarea corectă a dispozițiilor legale incidente raportului juridic. În cauză, petentul reclamă beneficiul scutirii prevăzute de art. 28 din Legea nr. 448/2006, conform cărora: "Art. 28. - Persoanele cu handicap, deținătoare de autoturisme adaptate handicapului, precum și persoanele care le au în îngrijire beneficiază de scutire de la plata tarifului de utilizare a rețelelor de drumuri naționale, prevăzut în O.G. nr. 15/2002 privind introducerea tarifului de utilizare a rețelei de drumuri naționale din România, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 424/2002, cu modificările și completările ulterioare." Din interpretarea dispozițiilor citate, rezultă că beneficiul scutirii de la plata tarifului de utilizare a rețelelor de drumuri naționale prevăzut în O.G. nr. 15/2002 este recunoscut în favoarea a două categorii de persoane: (i) persoanele cu handicap; (ii) persoanele care au în îngrijire o persoană cu handicap. În cazul persoanelor cu handicap, beneficiul scutirii este condiționat de deținerea unui autoturism adaptat handicapului. În cauză, este necontestat atât faptul că reclamantul face parte din categoria persoanelor cu handicap, cât și faptul că solicită acordarea scutirii în considerarea faptului că deține în proprietate o autoutilitară adaptată handicapului său. Or, prin Reglementările□ aprobate prin Ordinul ministrului transporturilor și infrastructurii nr. 1147/2009 se face distincție între autoturism ("autovehicul […] cu cel puțin 4 roți și o viteză maximă constructivă mai mare de 25 km/h, conceput și construit pentru transportul de pasageri și care are, în afara locului conducătorului, cel mult 8 locuri pe scaune") și autoutilitară ("autovehicul […] cu cel puțin 4 roți și o viteză maximă constructivă mai mare de 25 km/h, conceput și construit pentru transportul de mărfuri și care poate tracta o remorcă"), astfel că CNADNR, prin actele contestate, în mod corect a reținut că dispozițiile art. 28 din Legea nr. 554/2004 se aplică autoturismelor, nu și autoutilitarelor. Împrejurarea că răspunsul autorității publice îl nemulțumește pe petent, precum și susținerile prin care recurentul tinde să demonstreze că beneficiul scutirii respective ar trebui să fie acordat în considerarea calității de persoană cu handicap, iar nu în funcție de tipul de vehicul deținut, nu sunt de natură a atrage nelegalitatea actelor contestate, în condițiile în care s-a reținut că acestea sunt în acord cu dispozițiile cu forță juridică superioară în temeiul și în executarea cărora au fost emise, iar instanței de judecată nu îi revine competența de a cenzura rațiunile avute în vedere de legiuitor la adoptarea textelor de lege aplicabile raportului juridic dedus judecății. Totodată, nu pot fi primite susținerile recurentului referitoare la încălcarea principiului nediscriminării, întrucât nu se constată existența unei situații de tratament diferit decurgând din interpretarea și aplicarea dispozițiilor legale menționate anterior în situații de fapt analoage. Pentru toate considerentele expuse, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea nr. 5542004 și al art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge, ca nefondat, recursul declarat de reclamantul A., nefiind identificate motive de reformare a sentinței în sensul art. 304 sau art. 3041 C. proc. civ.