ÎCCJ, decizie (scj.ro #128549)

Acțiune în despăgubiri formulată împotriva Guvernului pentru pretinse prejudicii cauzate ca urmare a neadoptării unor acte normative. Lipsa condițiilor pentru antrenarea răspunderii civile delictuale a autorității executive.

Cuprins pe materii :

Drept civil. Obligații. Răspundere civilă delictuală.

Index alfabetic :

răspundere juridică

-faptă ilicită

-hotărâre de guvern

C.civ. din 1864, art. 998 – 999

Neadoptarea unei legislații într-o anumită materie în care Guvernul ar putea avea obligația adoptării acesteia, nu poate fi apreciată pe tărâmul răspunderii civile delictuale pentru fapta proprie, ci pe terenul obligațiilor pozitive pe care un stat le are pentru respectarea drepturilor fundamentale ale omului, protejate de tratatele internaționale la care România este parte, sau a celor reglementate pe terenul legislației comunitare.

Pentru a putea invoca însă o astfel de nerespectare a obligațiilor pozitive ce ar incumba statelor, este necesar ca cel care pretinde despăgubiri pentru că a suportat un prejudiciu, să fie victima directă a nerespectării unor astfel de obligații, deci să aibă un drept recunoscut fie în virtutea legii, fie prin alte mijloace prevăzute de lege, care, fiind încălcat, să dea naștere la despăgubiri.

În absența unei obligații legale determinate, atât din perspectiva titularului dreptului de despăgubire, corespunzător acestei obligații, cât și din perspectiva conținutului acesteia, nu se poate decela existența unei obligații concrete, a cărei neexecutare să poată fi calificată ca o faptă ilicită omisivă ce ar fi decurs ex lege.

Secția I civilă, decizia nr. 2680 din 25 noiembrie 2015

Prin cererea formulată la data de 01.10.2008, pe rolul Tribunalului București, reclamanta Asociația X. a solicitat, în contradictoriu cu pârâții Guvernul României, reprezentat prin Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale și Ministerul Economiei și Finanțelor, obligarea pârâților, în solidar, la plata sumei de 700.000 lei, reprezentând valoarea prejudiciului produs în patrimoniul său, în perioada sezonului de vânătoare 2005-2006, urmare intrării în vigoare și aplicării O.U.G. nr. 140/2005, prin care s-a interzis vânătoarea, pârâtele nesolicitând și neaprobând alocarea de fonduri pentru despăgubirea persoanelor prejudiciate.

În drept, acțiunea a fost întemeiată pe dispozițiile art. 5 din O.U.G. nr. 140/2005 (OUG nr. 11/22.02.2006) raportate la dispozițiile art. 999, 1000 și 1073 Cod civil.

În ședința publică din data de 20.02.2009, instanța a pus din oficiu în discuție excepția necompetenței funcționale a secției civile, în raport de obiectul pricinii.

Prin încheierea din 27.02.2009, Tribunalul București, Secția a IV-a civilă a admis excepția necompetenței funcționale a secției civile și a înaintat cauza, prin transpunere, la Tribunalul București, Secția a IX-a contencios administrativ.

Prin sentința civilă nr. 1550 din 22.04.2009, Tribunalul București, Secția a IX-a de contencios administrativ și fiscal a admis excepția de necompetență materială și a declinat competența de soluționare a cauzei, în favoarea Curții de Apel București, Secția de contencios administrativ și fiscal.

În fond, după declinare, Curtea de Apel București, Secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, prin decizia nr. 1021 din 22.04.2010, a admis recursul formulat de reclamantă și a dispus casarea sentinței și trimiterea cauzei spre rejudecare Secției civile a Tribunalului București, întrucât obiectul cererii îl constituie o acțiune în pretenții, iar nu contestarea unui act administrativ, în sensul Legii nr. 554/2004.

Prin sentința civilă nr. 722 din 28.03.2012 a Tribunalului București, Secția a V-a civilă, s-a admis acțiunea reclamantei și s-a dispus obligarea pârâților Guvernul României, prin Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale, Ministerul Finanțelor Publice, reprezentat de Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice București și Ministerul Mediului și Schimbării Climatice, prin Departamentul pentru Ape, Păduri și Piscicultură la plata către reclamantă a sumei de 700.000 lei cu titlu de daune materiale și la 5.000 lei cheltuieli de judecată.

În pronunțarea acestei soluții, s-a reținut că, prin măsurile adoptate de Guvernul României pentru combaterea gripei aviare, pârâta a suferit unele prejudicii, recunoscute generic de Guvernul României prin O.U.G. nr. 140/2005.

S-au respins excepțiile invocate de pârâții Ministerul Finanțelor Publice și Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale privind lipsa calității procesuale pasive, motivat de procedurile OUG nr. 140/2005.

Prin încheierea de îndreptare a erorii materiale a acestei sentințe, pronunțate la data de 7.01.2014, care face parte integrantă din aceasta, s-a dispus admiterea acțiunii reclamantei, în contradictoriu cu pârâții Guvernul României, reprezentat prin Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale, Ministerul Finanțelor Publice și Ministerul Mediului și Pădurilor și obligarea acestora, în solidar, la plata către reclamantă a sumei de 700.000 lei cu titlu de daune materiale și la 5.000 lei cheltuieli de judecată.

Împotriva sentinței nr. 722/2012 a Tribunalului București, au declarat apel pârâții.

În apelul pârâtului Ministerul Mediului și Schimbărilor Climatice, s-a arătat că acesta nu are calitate procesuală pasivă pentru că nu are atribuții în aplicarea OUG nr. 140/2005 și că nu este incidentă răspunderea delictuală, întrucât nu există fapta ilicită.

Pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale a reiterat, în apelul său, excepția lipsei calității procesuale pasive, prin înființarea Ministerul Mediului, și a susținut că nu există răspundere delictuală, în absența unei fapte ilicite.

Pârâtul Ministerul Finanțelor Publice a reiterat excepția lipsei calității sale procesuale pasive, faptul că nu există temei al despăgubirii reclamantei, prin raportare la art. 9

1

din OUG nr. 11/2006, și că, în mod greșit, a fost obligată la cheltuieli de judecată, neavând o culpă procesuală.

Prin decizia nr. 125/A din 24.03.2014 a Curții de Apel București, Secția a IV-a civilă, pronunțată în complet de divergență, s-au respins apelurile, ca nefondate.

Prin decizia nr. 284 din 23.10.2014, Înalta Curte de Casație și Justiție, Secția I civilă a admis recursurile declarate de pârâții Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale și Ministerul Finanțelor Publice, reprezentat de Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice București, împotriva deciziei nr. 125/A/2014 a Curții de Apel București, a casat decizia recurată și a trimis cauza spre rejudecare la aceeași instanță, reținând că au fost încălcate dispozițiile art. 257 alin. (5) C.proc.civ. și art. 54 alin. (2) din Legea nr. 304/2004.

În rejudecare, prin decizia civilă nr. 322/A din 18.06.2015, Curtea de Apel București, Secția IV-a civilă, în majoritate, a respins apelurile declarate de Guvernul României, prin Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale și Ministerul Mediului și Schimbării Climatice, prin Departamentul pentru Ape, Păduri și Piscicultură, împotriva sentinței civile nr. 722/2012, pronunțată de Tribunalul București. A admis apelul Ministerului Finanțelor Publice împotriva aceleiași sentințe și a schimbat, în parte, sentința, în sensul că a înlăturat mențiunea din dispozitiv privind obligarea Ministerului Finanțelor Publice la plata cheltuielilor de judecată. S-au menținut celelalte dispoziții ale sentinței.

Curtea, în majoritate, a constatat că apelurile sunt nefondate, pentru următoarele considerente:

Prin OUG nr. 140/2005, au fost instituite  unele restricții și interdicții de vânare a unor specii de păsări și mamifere sălbatice, motivat de imperativul combaterii gripei aviare.

Prin același act normativ, s-au stabilit, în art. 5, 6, măsuri de despăgubire a celor afectați, despăgubiri asigurate printr-un fond la dispoziția Guvernului și aprobate prin hotărâre a Guvernului.

Acest act normativ a fost abrogat prin OUG nr. 11/2006 care a menținut, totuși, majoritatea prevederilor actului abrogat și a adăugat altele noi, printre acestea și pe aceea că despăgubirile acordate din fondul de intervenție se solicită, fundamentat, de fiecare minister implicat.

În acest context, reclamanta a solicitat Ministerului Agriculturii să întreprindă demersuri pentru constatarea pagubei cauzate de interzicerea totală a vânătorii în județul Tulcea, solicitarea nefiind soluționată decât prin emiterea unor criterii generale, contestate de reclamantă.

În cauză, s-a dispus efectuarea unei expertize tehnice care să evalueze, pe baza înscrisurilor depuse la dosar, paguba produsă prin măsura de interzicere a vânătorii în sezonul mai 2005 – iunie 2006.

Expertul a concluzionat că paguba produsă prin aplicarea actului normativ de interdicție  este în cuantum de 700.000 lei.

În baza OUG nr. 140/2005 și OUG nr. 11/2006, pârâții Ministerul Agriculturii, inițial și, ulterior, Ministerul Mediului, după înființarea acestuia, aveau obligația întocmirii unor note de fundamentare prin care să evalueze prejudiciile aduse reclamantei prin aplicarea normelor legale de interdicție a vânătorii în sezonul 2005 – 2006 și să întocmească un proiect de hotărâre de guvern pe care să-l propună aprobării guvernului. Pârâții nu și-au îndeplinit  aceste obligații, motiv pentru care criticile lor, atât din perspectiva calității procesuale pasive, cât și pe fondul cauzei, au fost respinse.

În legătură cu pârâtul Ministerul Finanțelor Publice, s-a constatat că acesta, în calitate de responsabil unic al gestionării bugetului public, și, implicit, și al Fondului de intervenție, are calitate procesuală pasivă în cauză.

Apelul acestui pârât a fost admis însă, în privința obligării sale greșite la cheltuieli de judecată. Actele normative de interdicție au prevăzut implicarea Ministerului Finanțelor Publice, respectiv operarea Fondului de intervenție, doar în urma întocmirii de către ministerele implicate a unor note de fundamentare.

În speță, astfel de note de fundamentare  nu au existat, așa încât nu se poate reține o culpă a Ministerului Finanțelor Publice în neacordarea de despăgubiri către reclamantă până la această dată.

A fost menținută obligarea tuturor pârâților la plata de despăgubiri, în considerarea faptului că fiecare dintre aceștia este responsabil, prin lege, în procesul de evaluare/acordare de daune, în ipotezele reglementate prin OUG nr. 140/2005 și OUG nr. 11/2006.

Au fost respinse criticile privind impedimentul alocării de anumite sume doar de către anumiți ordonatori de credite, în considerarea faptului că plata despăgubirilor stabilite prin prezenta hotărâre este suportată doar din acel fond de intervenție aflat la dispoziția Guvernului României.

Judecătorul opiniei separate a considerat că se impune admiterea apelurilor, schimbarea în parte a sentinței apelate, în sensul respingerii acțiunii reclamantei, în contradictoriu cu toți pârâții, ca neîntemeiată și păstrării celorlalte dispoziții ale sentinței apelate.

Împotriva acestei decizii, au declarat recurs pârâții Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale și Ministerul Finanțelor Publice, reprezentat de Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice București.

Recurentul-pârât Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale, acronim MADR, a solicitat admiterea recursului, modificarea în tot a deciziei recurate, admiterea excepției lipsei calității procesuale pasive a acestui minister, cu consecința scoaterii sale din cauză și, pe fond, respingerea acțiunii ca nefondată, pentru următoarele motive:

Calitatea procesuală pasivă presupune existența unei identități între persoana pârâtului și cel despre care se pretinde că este obligat în raportul juridic dedus judecații, reclamantul fiind cel obligat a face dovada acestei calități, prin indicarea obiectului cererii și a motivelor de fapt și de drept pe care se întemeiază pretenția sa. Or, astfel cum a fost formulată cererea de chemare în judecată și urmare modificărilor legislative, reclamanta nu a făcut dovada existenței identității dintre minister și cel care ar putea fi obligat în raportul juridic dedus judecății.

Pentru o apreciere judicioasă a cauzei, este de reținut faptul că justificarea chemării în judecată a M.A.D.R. a fost dată de faptul că, până la data intrării în vigoare a OUG nr. 11/2009, acesta era autoritatea publică centrală care administra managementul silvic și cinegetic.

Însă, odată cu publicarea OUG nr. 115/2009 și HG. nr. 1635/2009 privind organizarea și funcționarea Ministerului Mediului și Pădurilor, activitățile privind pădurile și activitățile structurilor specializate în acest domeniu au fost preluate de Ministerul Mediului și Pădurilor, astfel cum reiese din dispozițiile art. 1 alin. (2) și art. 3 din hotărâre.

Prin urmare, se impune constatarea transmisiunii calității procesuale pasive către Ministerului Mediului și Pădurilor în prezenta cauză și constatarea lipsei calității procesuale pasive a Ministerului Agriculturii și Dezvoltării Rurale, în temeiul dispozițiilor art. 7 din OUG nr. 115/2009 și a art. 1 alin. (2) și 3 și art. 5 din H.G. nr. 1635/2009, inclusiv anexa la această hotărâre.

Recurentul a apreciat că soluția instanței de apel este nelegală și pentru că, deși s-a dispus introducerea în cauză a Ministerului Mediului și Pădurilor, a fost menținut în cauză fără temei legal.

Mai mult, ministerul nu avea atribuții de primire a documentației, de verificare, de aprobare a acesteia ori de plată a deconturilor beneficiarilor, iar sumele pentru despăgubiri „se asigură din fondul de intervenție la dispoziția Guvernului”.

Pe fondul cauzei, s-a învederat că, prin aplicarea prevederilor art. 3 din OUG nr. 140/2005, activitatea de vânătoare a fost interzisă, în scopul diminuării riscului contactului direct al omului cu sursele de infecție a influenței aviare, ceea ce a produs pagube gestionarilor de fonduri de vânătoare.

Conform prevederilor art. 5 din OUG nr. 140/2005, sumele necesare pentru acordarea de despăgubiri se asigură din fondul de intervenție la dispoziția Guvernului și se aprobă prin hotărâre a Guvernului, prevederi ce au fost preluate și în dispozițiile art. 10 din OUG nr. 11/2006  privind măsurile ce se aplică pentru monitorizarea, combaterea și eradicarea gripei aviare pe teritoriul României, care au abrogat prevederile OUG nr. 140/2005.

Reclamanta a solicitat instanței obligarea sa la plata de despăgubiri, ca urmare a intrării în vigoare a OUG nr. 140/2005, prin care s-a interzis activitatea de vânătoare, în scopul diminuării riscului contactului direct al omului cu sursele de infecție a influenței aviare.

Pentru acordarea despăgubirilor aferente reprezentând contravaloarea prejudiciului pretins de asociație, ca urmare a aplicării prevederilor ordonanței, nu există cadru legal, întrucât hotărârea de guvern privind sumele necesare pentru acordarea de despăgubiri din Fondul de intervenție la dispoziția Guvernului nu a fost adoptată.

Raportat la temeiul de drept invocat de reclamantă (art. 999 și 1000 C.civ.), recurentul a susținut că nu sunt întrunite condițiile răspunderii civile delictuale, întrucât nu a fost precizată existența unei răspunderi civile cauzată de fapta altor persoane.

Teoria și jurisprudența au statuat că, pentru a exista răspundere civila delictuală, trebuie îndeplinite condițiile generale ale răspunderii, adică existența unei fapte ilicite, existența unui prejudiciu, raportul de cauzalitate între fapta ilicită și prejudiciu și vinovăția autorului.

Fapta ilicită constituie orice faptă prin care, încălcându-se o normă juridică, sunt cauzate prejudicii dreptului subiectiv al unei persoane sau se aduce atingere intereselor sale legitime.

Prejudiciul constituie o condiție esențială a răspunderii civile delictuale și reprezintă o consecință negativă suferită de o anumită persoană din cauza faptei ilicite a unei alte persoane.

Pentru antrenarea răspunderii civile este necesar ca între fapta ilicită și prejudiciu să existe un raport de cauzalitate care se determină potrivit sistemului cauzei proxime, cauzei adecvate, cauzalității necesare și cauzei necesare.

Având în vedere aceste considerente, se constată că cel puțin două dintre condițiile cumulative prevăzute nu sunt îndeplinite în cauză, astfel încât să poată fi reținută culpa recurentului.

Interzicerea activității de vânătoare, în scopul diminuării riscului contactului direct al omului cu sursele de infecție a influenței aviare, s-a dispus în temeiul OUG nr. 140/2005, astfel încât nu poate fi calificată ca fiind o faptă ilicită, scopul fiind acela de a diminua riscul răspândirii gripei aviare.

În plus, răspunderea civilă delictuală presupune culpa imputabilă autorului. Nici această condiție nu se poate reține în sarcina ministerului, având în vedere că s-a urmărit prevenirea unei situații care ar fi putut produce prejudicii mult mai mari, raportat la scopul urmărit prin elaborarea ordonanței de urgență, respectiv „diminuarea riscului contactului direct al omului cu sursele de infecție ale influenței aviare".

Acest act a fost emis cu respectarea prevederilor legale, fiind astfel exclusă prezumția unei încălcări a normelor de drept obiectiv și, ca atare, nu este întrunită condiția existenței unei fapte ilicite sau a culpei ministerului în speță.

În cauză, nu sunt îndeplinite nici condițiile existenței raportului de cauzalitate dintre faptă și prejudiciu și a vinovăției.

În ceea ce privește cuantumul cheltuielilor de judecată, recurentul a învederat că acesta este vădit exagerat, raportat la obiectul cererii de chemare în judecată, solicitând fie aplicarea art. 274 alin. (3) C.proc.civ., fie respingerea acestora.

Recurentul-pârât Ministerul Finanțelor Publice, reprezentat de Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice București, a solicitat admiterea recursului, modificarea în parte a deciziei civile recurate, cu consecința admiterii în totalitate a apelurilor și schimbării sentinței de fond, în sensul respingerii acțiunii ca neîntemeiată.

În dezvoltarea motivelor de recurs, a fost criticată soluția pronunțată, pentru următoarele considerente:

Hotărârea instanței de apel este, în parte, netemeinică și nelegală, fiind dată cu aplicarea greșită a legii, fiind incident art. 304 pct. 9 C.proc.civ.

În acest sens, s-a arătat că, în mod greșit, instanța a menținut obligația de plată a despăgubirilor în sarcina Ministerului Finanțelor Publice, alături de ceilalți pârâți din cauză.

Astfel, s-a apreciat, în ciclul procesual anterior, că răspunderea instituită de normele speciale ale OUG nr. 140/2005 constituie un caz particular de răspundere civilă delictuală, al cărei temei general se regăsește în prevederile art. 998, 999 C.civ.

Însă, pentru a fi admisibilă o cerere fundamentată pe dispozițiile art. 998-999 C.civ., trebuie îndeplinite condițiile răspunderii civile delictuale pentru fapta proprie, respectiv: fapta să aibă un caracter ilicit, existența prejudiciului, vinovăția autorului și legătura de cauzalitate între fapta ilicită și prejudiciu.

Or, în cauză, nu se poate constata existența unei fapte ilicite din partea pârâtelor și nu se poate reține existența unei legături de cauzalitate între adoptarea O.U.G. nr. 140/2005 și prejudiciul suferit de către reclamantă.

Astfel, emiterea și promulgarea unui act juridic nu poate constitui o faptă ilicită, scopul urmărit prin promulgarea OUG. nr. 140/2005 fiind acela de a diminua riscul răspândirii gripei aviare.

Veritabilă legătură de cauzalitate este aceea între epidemia de gripă aviară și prejudiciu. Fiind o împrejurare de fapt, imprevizibilă și de neînlăturat, cu caracter de calamitate naturală, gripa aviară îndeplinește toate condițiile pentru o situație de forță majoră, caz în care nu se poate reține culpa guvernului sau a unei instituții de stat pentru măsurile luate în vederea combaterii acesteia.

De altfel, prin măsurile luate în baza O.U.G. nr. 140/2005, reclamantei i s-au creat în primul rând beneficii, fiind evident că o eventuală continuare a activității acesteia, în respectiva perioadă, ar fi putut duce la prejudicii incomparabil mai mari, atât materiale, cât și de imagine, acestea din urmă cu consecințe pecuniare.

Așadar, O.U.G. nr. 140/2005 și O.U.G. nr. 11/2006 reprezintă acte normative adoptate pentru un caz de forța majoră, destinate să înlăture riscurile de răspândire a gripei aviare.

În acord cu opinia separată, s-a susținut că aceste texte sunt generale, întrucât nu definesc nici noțiunea de prejudiciu, nici categoriile de persoane care vor beneficia de despăgubiri, necircumstanțiind în niciun fel de natură a da naștere în beneficiul vreunei persoane a unui drept efectiv la despăgubiri. Au fost reiterate în acest sens argumentele opiniei separate.

Un alt argument în favoarea respingerii acțiunii ca neîntemeiată îl constituie faptul că nici unul dintre cele două acte normative incidente în cauză (O.U.G. nr. 140/2005 și O.U.G. nr. 11/2006) nu prevede acordarea de despăgubiri pentru eventuale prejudicii aduse prin interzicerea vânării speciilor de pasări sălbatice.

Din lectura dispozițiilor ordonanței de urgență, în special a art. 91 din OUG nr. 11/2006 („

Toate păsările existente în afara gospodăriei se consideră că nu au stăpân, se confiscă și se euthanasiază, fără a se acorda despăgubiri.

”), rezultă faptul că nu se prevede acordarea de despăgubiri pentru eventuale prejudicii aduse prin aplicarea actului normativ invocat, motiv pentru care, nici din acest punct de vedere, nu sunt îndeplinite condițiile răspunderii civile delictuale.

Mai mult, fondul din care se asigură despăgubirile, ca urmare a aplicării măsurilor pentru prevenirea și combaterea gripei aviare se află la dispoziția Guvernului, situație în care Ministerul Finanțelor Publice nu are atribuții în acordarea de despăgubiri, potrivit prevederilor OUG nr. 140/2005. Totodată, Ministerul Finanțelor Publice nu are atribuții nici în elaborarea hotărârilor de Guvern pentru aprobarea unor astfel de despăgubiri.

Prin urmare, rezultă faptul că Ministerul Finanțelor Publice nu poate fi obligat la despăgubiri, întrucât nu are competențe legale, nici referitor la plata despăgubirilor prevăzute în O.U.G. nr. 140/2005, nici cu privire la elaborarea hotărârilor de guvern pentru aprobarea unor astfel de despăgubiri.

Recursurile sunt fondate, pentru următoarele argumente:

Sub un prim aspect, trebuie constatat că acțiunea formulată în cauză și recursurile declarate aduc în dezbatere problematica posibilității antrenării răspunderii civile delictuale a Guvernului, prin ministerele de resort, în ipoteza neadoptării unei legislații specifice, despre care un particular, în speță, reclamanta intimată Asociația X., pretinde că ar fi trebuit adoptată într-un anumit domeniu – cel al vânătorii, pentru despăgubirea sa, în contextul interzicerii vânătorii din cauza suspiciunii influenței (gripei) aviare.

Acestea fiind coordonatele obiective ale cauzei, fixate prin efectul general al introducerii cererii de chemare în judecată, va fi supus cenzurii de legalitate, intrinsecă recursului, modul în care instanțele de fond au interpretat și aplicat, în cauza particulară dedusă judecății, dispozițiile legale relevante în această materie, urmând a se verifica dacă Guvernul, prin ministerele de resort, poate răspunde, din unghiul răspunderii civile delictuale reglementate de art. 998 - 999 C.civ., pentru fapta care i se impută.

Sub un al doilea aspect, trebuie subliniat faptul că, în acord cu considerentele opiniei separate formulate de judecătorul apelului, problematica calității procesuale pasive a pârâților chemați în judecată reprezintă, în prezentul litigiu, o chestiune de fond, strict legată de săvârșirea faptei prejudiciabile imputate și pretinsa vinovăție cu care aceasta a fost săvârșită, și va fi tratată în această modalitate, fără a fi necesar să primească o dezlegare din perspectiva art. 137 alin. (1) C.proc.civ.

În drept, dispozițiile legale reclamate ca fiind încălcate sunt:

Art. 3 alin. (1) și (2) din OUG nr. 140/2005 privind măsurile ce se aplică ca urmare a suspiciunii influenței aviare prevede că:

(1)

În scopul diminuării riscului contactului direct al omului cu sursele de infecție ale influenței aviare, se interzice:

a) vânarea exemplarelor din speciile prevăzute de Legea fondului cinegetic și a protecției vânatului nr. 103/1996, republicată, pe teritoriul Rezervației Biosferei "Delta Dunării", precum și pe raza administrativ-teritorială a județului Tulcea, până în momentul stingerii bolii;

b) vânarea exemplarelor din speciile de păsări prevăzute în Legea nr. 103/1996, republicată, pe întregul teritoriu al țării, până în momentul stingerii bolii.

(2) în condițiile apariției suspiciunii influenței aviare pe raza administrativ-teritorială a unui județ, președintele Comandamentului antiepizootic central interzice vânătoarea exemplarelor din speciile de mamifere prevăzute de Legea nr. 103/1996, republicată, prin decizie, pe teritoriul județului respectiv.

Conform prevederilor art. 5 din O.U.G. nr. 140/2005,

sumele necesare asigurării derulării acțiunilor de prevenire și combatere a bolii, precum și cele necesare pentru acordarea de despăgubiri se asigură din Fondul de intervenție la dispoziția Guvernului și se aprobă prin hotărâre a Guvernului.

Potrivit dispozițiilor art. 10 din OUG nr. 11/2006 privind măsurile ce se aplică pentru monitorizarea, combaterea și eradicarea gripei aviare pe teritoriul României, care au abrogat prevederile OUG nr. 140/2005,

sumele necesare asigurării derulării acțiunilor de monitorizare, prevenire și combatere a bolii, precum și cele pentru acordarea de despăgubiri se asigură din Fondul de intervenție la dispoziția Guvernului, la solicitarea fundamentată a fiecărui minister implicat, și se aprobă prin hotărâre a Guvernului.

Pentru controlul influenței aviare în România, legislația de bază este reprezentată de Ordinul Președintelui A.N.S.V.S.A. nr. 54/2007, cu modificările și completările ulterioare, ce transpune în legislația românească Directiva Consiliului 2005/94/CE privind măsurile comunitare pentru controlul influenței aviare. Pe lângă acesta, cadrul legal de aplicare al măsurilor de control este completat de legislația relevantă în domeniu.

Conform planului de contingent al României pentru influența aviară (gripa aviară), uciderea păsărilor infectate, precum și a păsărilor și a animalelor ce pot reprezenta sursă de infecție și plata compensațiilor sunt cuprinse în Hotărârea de Guvern nr. 1214/2009 privind metodologia pentru stabilirea și plata despăgubirilor ce se cuvin proprietarilor de animale tăiate, ucise sau altfel afectate în vederea lichidării rapide a focarelor de boli transmisibile ale animalelor.

Potrivit art. 4 din H.G. nr. 1214/2009: (1)

beneficiază de despăgubiri, potrivit legii, persoanele juridice și persoanele fizice proprietare de animale, în cazul în care animalele sunt deținute cu respectarea normelor sanitar-veterinare în vigoare, cu referire la declararea și înregistrarea obligatorie în registrul agricol și în sistemul național de identificare și înregistrare a animalelor, în conformitate cu reglementările legale în vigoare, dacă au suferit pagube la suspicionarea sau confirmarea bolii prin aplicarea măsurilor de control specifice ce se întreprind pentru lichidarea rapidă a focarelor de boli transmisibile prevăzute în lista cuprinsă în anexa nr. 1.

(2)Beneficiază de despăgubiri persoanele juridice și persoanele fizice proprietare de animale, dacă animalele suspicionate de boală au fost predate către unitățile de abatorizare, autorizate sanitar-veterinar, direct de către proprietarii acestora ori prin intermediari, persoane fizice sau juridice, în cadrul programelor naționale de eradicare a epizootiilor, de la data aprobării acestor programe, în vederea sacrificării în scop de diagnostic.

(3) Beneficiază de despăgubiri proprietarii de animale din exploatațiile în care se aplică măsurile de control al bolilor, inclusiv din exploatațiile aflate în zona de protecție a focarului, precum și alte persoane fizice și juridice care au suferit pagube colaterale prin aplicarea măsurilor de eradicare și combatere a bolilor.

(4) Despăgubirile prevăzute la alin. (1)-(3) nu vor fi acordate persoanelor fizice sau juridice sancționate contravențional în baza art. 9.

(5) Despăgubirile se acordă în baza evaluărilor făcute de comisia de evaluare prevăzută la art. 7 alin. (1) și a documentației prevăzute la art. 11.

(6) În cazul lichidării rapide a focarelor de boli transmisibile, despăgubirile se acordă indiferent dacă animalele sunt asigurate sau nu.

Potrivit dispozițiilor art. 998 – 999 C.civ.:

Orice faptă a omului care cauzează altuia un prejudiciu obligă pe acela din a cărui greșeală s-a ocazionat a-l repara. Omul este responsabil nu numai de prejudiciul ce a cauzat prin fapta sa, dar și de acela ce a cauzat prin neglijența sau prin imprudența sa.

Procedând în continuare la analiza deciziei recurate din perspectiva interpretării și aplicării dispozițiilor legale relevante, instanța de recurs reține următoarele:

În exercitarea atribuțiilor sale, Guvernul, ca autoritate publică a puterii executive, care asigură realizarea politicii interne și externe a țării și exercită conducerea generală a administrației publice, adoptă hotărâri și ordonanțe, conform art. 108 din Constituția României. Hotărârile se emit pentru organizarea executării legilor. Ordonanțele se emit în temeiul unei legi speciale de abilitare, în limitele și în condițiile prevăzute de aceasta, sau, în cazuri excepționale, a căror reglementare nu poate fi amânată, se pot adopta, ordonanțe de urgență, potrivit art. 114 alin. (4) din Constituție, cu obligația de a se justifica urgența în cadrul acestora.

Ministerele sunt organe de specialitate ale administrației publice centrale care realizează politica guvernamentală în domeniile de activitate ale acestora. Ministerele se organizează și funcționează numai în subordinea Guvernului, potrivit prevederilor Constituției și Legii nr. 90/2001.

În literatura juridică de specialitate, răspunderea juridică este considerată ca fiind acea categorie generală a dreptului ce constă în suportarea de către persoana care a săvârșit o faptă ilicită a unei sancțiuni juridice. Răspunderea juridică constituie cadrul juridic de realizare și întruchipare a sancțiunii juridice. Elementul comun al formelor răspunderii juridice este incompatibilitatea dintre conduita subiectului de drept și dispoziția normei juridice.

Principiul legalității răspunderii juridice presupune că, la baza acțiunii de tragere la răspundere juridică, trebuie să stea legea ca unic temei. Principiul angajării răspunderii juridice doar în temeiul legii este valabil pentru toate formele răspunderii juridice. În acest sens, dispune și Constituția României la art. 23 alin. 12: „

nici o pedeapsă nu poate fi stabilită sau aplicată decât în condițiile și în temeiul legii

.”

Pentru antrenarea răspunderii civile delictuale pentru fapta proprie este necesară îndeplinirea cumulativă a mai multor condiții: existența unei fapte ilicite, existența unui prejudiciu material sau moral, legătura de cauzalitate între fapta ilicită și prejudiciu și existența culpei.

În cauză, din perspectiva intimatei reclamante, fapta ilicită a recurentelor pârâte chemate în judecată constă, pe de o parte, în faptul interzicerii vânătorii și, pe de altă parte, în împrejurarea că hotărârea de guvern privind sumele necesare pentru acordarea de despăgubiri din fondul de intervenție la dispoziția guvernului nu a fost adoptată, întrucât ministerele de resort nu au întocmit notele de fundamentare prin care să evalueze prejudiciile aduse reclamantei, prin aplicarea normelor legale de interdicție a vânătorii, în sezonul 2005 – 2006, și nu au întocmit un proiect de hotărâre de guvern pe care să-l propună aprobării guvernului, pentru acordarea acestor despăgubiri, din fondul de intervenție menționat.

Caracterul ilicit al faptei se apreciază în raport cu ordinea de drept și cu raportul juridic concret. Modalitățile de săvârșire a conduitei ilicite sunt: acțiunea și inacțiunea (omisiunea). Inacțiunea constă în abținerea de la acțiune a persoanei care este obligată să săvârșească anumite fapte pozitive, adică să acționeze în felul stabilit de lege. Ea reprezintă atitudinea de pasivitate a persoanei față de norma juridică care îi impune o anumită activitate. Inacțiunea are un caracter conștient și voluntar, fiind o conduită dirijată pentru atingerea anumitor scopuri. Ca modalitate a conduitei ilicite, omisiunea nu este o simplă stare de pasivitate, ea este o acțiune prin omisiune, ce constă în nesăvârșirea unui act concret ce constituie obligația subiectului.

Sub aspectul interzicerii vânătorii (prima faptă imputată), este corectă susținerea recurenților, conform căreia activitatea de vânătoare a fost interzisă în scopul diminuării riscului contactului direct al omului cu sursele de infecție ale gripei aviare, în temeiul OUG nr. 140/2005, astfel încât aceasta nu poate fi calificată ca o faptă ilicită. În același sens, temeiurile care au condus la emiterea acestui act normative sunt de interes general, iar emiterea acestui act normativ nu poate constitui o faptă ilicită.

În plus, din analiza legislației expuse în această materie, rezultă că obligația Guvernului, prin organismele de resort, era aceea de a combate influența aviară și de a asigura sănătatea publică, în contextul existenței focarelor de gripă aviară, iar beneficiarii despăgubirilor erau, conform H.G. nr. 1214/2009, cu modificările ulterioare, proprietarii de animale tăiate, ucise sau altfel afectate, în vederea lichidării rapide a focarelor de boli transmisibile ale animalelor.

Astfel, din perspectiva destinatarilor legii, actul normativ menționat specifică în mod expres, în art. 4-8, cine sunt beneficiarii plăților compensatorii, modul în care se compensează valoarea animalelor sacrificate din cauza influenței aviare, sursele alocării fondurilor pentru combaterea bolilor la animale și descrie baza de calcul a acestei evaluări. Anexa 1 a H.G. nr. 1214/2009 cu modificările ulterioare prezintă lista bolilor pentru a căror eradicare se acorda plăți compensatorii.

Compensarea se acorda proprietarului, la prețul pieței, pentru păsările suspecte de boală, ucise în scop de diagnostic și pentru combaterea bolii, cât și pentru produsele de origine animală și materialele care au fost confiscate și distruse prin incinerare sau îngropare, în conformitate cu prevederile Ordinului nr. 54/2007 pentru aprobarea Normei Sanitare Veterinare privitoare la măsurile de control împotriva influenței aviare, cu modificările și completările ulterioare, ce constituie transpunerea Directivei Consiliului 2005/94/EC în legislația românească.

În consecință, din examinarea ansamblului dispozițiilor legale relevante în această materie, nu rezultă că asociațiile de vânătoare sunt destinatarii sau beneficiarii unui astfel de drept la despăgubiri.

Mai mult, în opinia instanței de recurs, neadoptarea unei legislații într-o anumită materie în care guvernul ar putea avea obligația adoptării acesteia nu poate fi apreciată pe tărâmul răspunderii civile delictuale pentru fapta proprie, invocată de intimata reclamantă, ci pe terenul

obligațiilor pozitive

pe care un stat le are pentru respectarea drepturilor fundamentale ale omului, protejate de tratatele internaționale la care România este parte, sau a celor reglementate pe terenul legislației comunitare.

Pentru a putea invoca însă o astfel de nerespectare a obligațiilor pozitive ce ar incumba statelor, este necesar ca cel care pretinde despăgubiri pentru că a suportat un prejudiciu să fie victima directă a nerespectării unor astfel de obligații, deci să aibă un drept recunoscut fie în virtutea legii, fie prin alte mijloace prevăzute de lege, care, fiind încălcat, să dea naștere la despăgubiri.

Or, în contextul procesual analizat, intimata reclamantă nu demonstrează că este beneficiara unor despăgubiri având ca izvor legea și al căror cuantum sau întindere nu au putut fi stabilite, întrucât nu s-ar fi adoptat o legislație specifică (fapta omisivă imputată).

Astfel, cele două ordonanțe de urgență, invocate ca temei juridic în cauză, nu au stabilit în sarcina entităților pârâte obligația de adoptare a unor măsuri legislative în beneficiul categoriilor de persoane în care se încadrează intimata reclamantă și nici obligația de despăgubire a acestora pentru prejudiciul de natura celui invocat de aceasta, pentru a se determina că a existat o obligație concretă a  recurentelor pârâte pe care acestea nu și-au respectat-o.

În absența unei obligații legale determinate, atât din perspectiva titularului dreptului de despăgubire, corespunzător acestei obligații, cât și din perspectiva conținutului acesteia, nu se poate decela existența unei obligații concrete, a cărei neexecutare să poată fi calificată ca o faptă ilicită omisivă ce ar fi decurs

ex lege

.

În consecință, neefectuarea de către recurenții pârâți a anumitor demersuri legislative, pretinse de intimata reclamantă, în vederea despăgubirii sale pentru prejudiciul invocat în prezenta cauză, nu poate fi considerată o faptă ilicită, pentru că nu a existat stabilită în sarcina acestora o asemenea obligație, determinată sub dublu aspect - al categoriilor de persoane în care să fi fost inclusă intimata reclamantă și al categoriilor de prejudicii de tipul celor alegate și care să se fi impus a fi reparate.

În acest context, se va reține, contrar susținerilor recurentei-reclamante și argumentelor enunțate de instanțele de fond, că, în speță, nu sunt îndeplinite cerințele art. 998 - 999 C.civ. pentru antrenarea răspunderii civile delictuale, criticile formulate de recurenții-pârâți fiind fondate sub acest aspect. Astfel, pentru angajarea acestui tip de răspundere, nu este suficientă existența unei fapte prejudiciabile, ci aceasta trebuie să aibă un caracter ilicit, pentru că, în caz contrar, răspunderea civilă delictuală nu poate exista.

Or, potrivit art. 1 din H.G. nr. 1415/2004, măsurile dispuse de autoritățile statului pentru lichidarea focarelor de gripă aviară au fost luate pentru protejarea unui interes public, respectiv apărarea  sănătății animalelor, siguranța alimentelor, protecția mediului, etc., în contextul unei obligații impuse de legislația comunitară în acest domeniu, fac parte din politica guvernamentală a unui stat și intră în marja de apreciere a acestuia.

În consecință, săvârșirea faptei pretins prejudiciabile, din perspectiva intimatei reclamante, în îndeplinirea unor obligații legale și pentru protejarea unui interes general, public, constituie o cauză care înlătură caracterul ilicit al faptei, fiind o cauză exoneratoare de răspundere, cu excepția abuzului de drept, ce nu este dovedit în cauză. Prin urmare, în ipoteza dedusă judecății, este exclusă antrenarea răspunderii civile delictuale a pârâților.

Pentru considerentele expuse, apreciind că instanța de apel a pronunțat o hotărâre nelegală din perspectiva interpretării și aplicării dispozițiilor legale incidente în cauza dedusă judecății, fiind operant motivul de recurs reglementat de art. 304 pct. 9 C.proc.civ., Înalta Curte, în temeiul art. 312 alin. (1) C.proc.civ., a admis recursurile declarate de pârâții Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale și Ministerul Finanțelor Publice, reprezentat de Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice București, împotriva deciziei nr. 322/A/2015 a Curții de Apel București; a modificat decizia recurată, în sensul că: a admis apelurile intimaților Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale și Ministerul Mediului și Schimbărilor Climatice, prin Departamentul pentru Ape Păduri și Piscicultură împotriva sentinței civile nr. 722/2012 a Tribunalului București ; a schimbat în parte sentința apelată, cu consecința respingerii cererii de chemare în judecată formulată de reclamantă; păstrând celelalte dispoziții ale sentinței privitoare la respingerea excepției lipsei calității procesuale pasive invocate de Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale și Ministerul Finanțelor Publice; soluția respingerii cererii de chemare în judecată în contradictoriu cu toți pârâții chemați în judecată impunându-se în raport de dispozițiile art. 47 și 48 C.proc.civ., întrucât efectele admiterii recursului exercitat de către recurenții pârâți Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale și Ministerul Finanțelor Publice, reprezentat de Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice București, se extind și asupra pârâtului Ministerul Mediului și Pădurilor, care se afla împreună cu ceilalți pârâți în raport de solidaritate pasivă, fiind obligat, în solidar cu aceștia, la plata sumei de 700.000 lei daune materiale și 5000 lei cheltuieli de judecată, conform sentinței civile nr. 722/2013, pronunțată de Tribunalul București și încheierii de îndreptare eroare materială a acestei sentințe, pronunțată la data de 7.01.2014, ce face parte integrantă din aceasta.