ÎCCJ, decizie (scj.ro #160930)

Refuzul emiterii unei hotărâri de Guvern. Acțiune în despăgubiri formulată pe calea dreptului comun. Inadmisibilitate Cuprins pe materii: Drept procesual civil. Judecata Index alfabetic: acțiune în despăgubiri raport juridic de drept administrativ excepția necompetenței materiale excepția inadmisibilității O.G. nr. 33/2006, art. 15, art. 16 Legea nr. 554/2004, art. 1 alin. (1), art. 2 alin. (1) lit. c), f), art. 8 alin. (1), art. 18 Legea nr. 90/2001, art. 11 lit. c) Acțiunea în angajarea răspunderii delictuale a unor autorități publice, ca urmare a refuzului acestora de emite o hotărâre de Guvern, reprezintă o latură intrinsecă a procedurii de contencios administrativ.

Astfel, raportul juridic născut în urma refuzului de emitere a unei hotărâri de Guvern se circumscrie contenciosului administrativ, definit în art. 2 alin. 1 lit. f) din Legea nr. 554/2004, ca fiind activitatea de soluționare de către instanțele de contencios administrativ competente potrivit legii organice a litigiilor în care cel puțin una dintre părți este o autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, în sensul prezentei legi, fie din nesoluționarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim. Prin urmare, acțiunea în despăgubiri formulată pe calea dreptului comun este inadmisibilă, de vreme ce despăgubirile pretinse izvorăsc dintr-un raport juridic de drept administrativ.

Secția a II-a civilă, Decizia nr. 2204 din 26 noiembrie 2019 Notă : Legea nr. 90/2001 privind organizarea și funcționarea Guvernului României și a ministerelor a fost abrogată prin Codul administrativ din 3 iulie 2019. Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului București, Secția a VI-a civilă la 9 decembrie 2016, sub nr. x/3/2016, reclamanta Banca A. S.A. a solicitat obligarea pârâților Guvernul României și Ministerul Finanțelor Publice - Direcția Generală de Trezorerie și Datorie Publică la plata sumei de 1.414.605 lei și a dobânzii legale aferente acestei sume, începând cu data introducerii acțiunii. În drept, cererea a fost întemeiată pe dispozițiile art. 1.349 și art. 1.357 C. civ., art. 15 și art. 16 din O.U.G.

nr. 33/2006. Prin sentința civilă nr. 1662/2017 din 9 mai 2017, Tribunalul București, Secția a VI-a civilă a respins excepțiile necompetenței materiale, lipsei capacității juridice civile și lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Guvernul României; a respins ca inadmisibilă acțiunea formulată de reclamanta Banca A. S.A., în contradictoriu cu pârâții Guvernul României și Ministerul Finanțelor Publice - Direcția Generală de Trezorerie și Datorie Publică. Împotriva sentinței primei instanțe, Banca A. S.A. a declarat apel, prin care a solicitat admiterea căii de atac, anularea în parte a sentinței atacate și trimiterea cauzei spre rejudecare la prima instanță. Prin decizia civilă nr. 283/A din 13 februarie 2018, Curtea de Apel București, Secția a VI-a civilă a respins ca nefondat apelul declarat de apelanta-reclamantă Banca A. S.A.

împotriva sentinței primei instanțe. Împotriva deciziei instanței de apel, Banca A. S.A. a declarat recurs, prin care a solicitat casarea deciziei atacate și trimiterea cauzei spre o nouă judecată primei instanțe. În motivarea recursului , recurenta-reclamantă a evocat, în prealabil, istoricul prezentului litigiu, după care a învederat că decizia recurată a fost pronunțată cu greșita aplicare a dispozițiilor art. 15 și art. 16 din O.G. nr. 33/2006 și art. 1 alin. 1, art. 2 alin. 1 lit. f), art. 8 alin. 1 și art. 18 din Legea nr. 554/2004. În concret, recurenta-reclamantă a susținut, în sinteză, că excepția inadmisibilității acțiunii a fost în mod greșit admisă de instanțele de fond, întrucât acțiunile având ca obiect exclusiv obligarea autorităților la plata de despăgubiri reprezintă litigii de drept comun, atât timp cât nu sunt subsidiare sau ulterioare unei acțiuni în anularea unui act administrativ tipic sau asimilat.

În sprijinul susținerii sale, autoarea recursului a evocat decizia nr. 1904 din 23 noiembrie 2017, prin care Secția I civilă a Înaltei Curți a statuat că instanța de contencios administrativ nu are competența de a se pronunța asupra cererilor ce vizează exclusiv obligarea autorităților publice la plata unor despăgubiri, acestea fiind de competența instanțelor de drept comun, conform art. 8 și art. 18 din Legea nr. 554/2004. Astfel, acțiunea în despăgubiri formulată în fața unei instanțe de contencios administrativ este întotdeauna subsidiară acțiunii în contencios, neintrând în sfera de competență a acestei instanțe soluționarea unei acțiuni având un obiect exclusiv patrimonial.

Cu alte cuvinte, atât timp cât acțiunea în despăgubiri îndreptată împotriva unei autorități publice nu este accesorie unei acțiuni în anularea unui act administrativ tipic sau asimilat, ci este formulată pe cale principală, aceasta nu se circumscrie noțiunii de litigiu administrativ, ci reprezintă un litigiu de drept comun. În concret, recurenta-reclamantă a arătat că nu a formulat un alt capăt de cerere având ca obiect anularea unui act administrativ tipic sau asimilat și nici nu a solicitat obligarea autorităților publice la exercitarea vreunei activități din sfera puterii de stat, ci numai obligarea acestor autorități la repararea prejudiciului cauzat prin neîndeplinirea obligațiilor ce le reveneau intimaților-pârâți potrivit legii speciale.

În continuare, autoarea recursului a învederat că, fiind îndeplinite condițiile prevăzute de O.G. nr. 33/2006, are un drept de creanță împotriva statului român în vederea garantării prejudiciilor suferite de aceasta, ca urmare a litigiilor decurgând din activitatea B. și pentru care A. S.A. este ținută să răspundă. Chiar dacă procedura reglementată de art. 15 și art. 16 din O.U.G. nr. 33/2006 este extrajudiciară, aceasta nu exclude posibilitatea formulării unei acțiuni în pretenții în fața instanței de drept comun în vederea valorificării dreptului de creanță al A. S.A. împotriva statului român. Autoarea recursului a mai învederat că nerespectarea de către garantul statul român a procedurii reglementate în legislația specială constituie în sine o faptă ilicită care determină un prejudiciu egal cu valoarea sumei garantate.

Astfel, recurenta-reclamantă a subliniat că încălcarea de către intimații-pârâți a obligației legale de emitere a scrisorii de garanție, respectiv de majorare a plafonului de garantare, reprezintă o faptă ilicită în sensul art. 1349 alin. 1 C. civ., materializată în nerespectarea obligației irevocabile și necondiționate asumate de statul român. În final, autoarea recursului a conchis că aceste motive demonstrează că excepția inadmisibilității a fost în mod greșit admisă de instanțele de fond. În drept, recursul a fost întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. 1 pct. 8 C. proc. civ. Intimatul-pârât Ministerul Finanțelor Publice, în calitate de reprezentant al statutului român, a depus întâmpinare la 5 octombrie 2018, prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

În apărare, intimatul-pârât a susținut, în esență, că autoritățile publice pot fi trase la răspundere pentru vătămarea drepturilor unor persoane, ca urmare a neîndeplinirii atribuțiilor ce le revin conform legii, numai pe calea procedurii reglementate de Legea nr. 554/2004. Recurenta-reclamantă nu a depus răspuns la întâmpinare. În temeiul art. 493 C. proc. civ., a fost întocmit raportul asupra admisibilității în principiu a recursului, iar prin încheierea din 7 mai 2019, Înalta Curte a dispus comunicarea raportului către părți. Părțile nu au depus puncte de vedere la raport. Intimatul-pârât Guvernul României a depus note scrise la 1 octombrie 2019, prin care a invocat autoritatea de lucru judecat provizorie a sentinței civile nr. 1640 din 3 aprilie 2018, pronunțată de Curtea de Apel București, Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal în dosarul nr. x/2/2017.

Prin încheierea din 8 octombrie 2019, Înalta Curte a admis în principiu recursul și a stabilit termen de judecată la 26 noiembrie 2019, în vederea soluționării recursului în ședință publică, cu citarea părților. Examinând decizia atacată, în limitele controlului de legalitate, în raport de criticile formulate și de dispozițiile legale incidente, Înalta Curte a reținut următoarele: Recurenta-reclamantă susține, în esență, că acțiunile având ca obiect exclusiv obligarea autorităților publice la plata de despăgubiri reprezintă litigii de drept comun, atât timp cât nu sunt subsidiare sau ulterioare unei acțiuni în anularea unui act administrativ tipic sau asimilat.

Astfel, autoarea recursului învederează că excepția inadmisibilității a fost în mod greșit admisă, din moment ce acțiunea are ca obiect exclusiv obligarea autorităților publice la plata de despăgubiri pentru neîndeplinirea obligației legale de majorare a plafonului de garantare, fiind greșit aplicate dispozițiile art. 15 și art. 16 din O.G. nr. 33/2006 și art. 1 alin. 1, art. 2 alin. 1 lit. f), art. 8 alin. 1 și art. 18 din Legea nr. 554/2004. Criticile din cererea de recurs se încadrează în motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. 1 pct. 8 C. proc. civ., conform căruia se poate cere casarea hotărârii date cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material.

Referitor la aceste critici, instanța supremă constată că recurenta-reclamantă a formulat acțiunea în angajarea răspunderii delictuale a intimaților-pârâți ca urmare a refuzului implicit al acestora de a emite o hotărâre de Guvern pentru majorarea plafonului de garantare, în baza căreia să fie ulterior emisă o scrisoare de garanție. Astfel, izvorul raportului juridic dedus judecății îl constituie refuzul emiterii unei hotărâri de Guvern. Potrivit art. 11 lit. c) din Legea nr. 90/2001, în vigoare la data începerii procesului, „în realizarea funcțiilor sale Guvernul îndeplinește următoarele atribuții principale: emite hotărâri pentru organizarea executării legilor , ordonanțe în temeiul unei legi speciale de abilitare și ordonanțe de urgență potrivit Constituției”.

Din analiza acestui text de lege rezultă că hotărârile Guvernului sunt emise pentru organizarea executării legilor, în regim de putere publică, indiferent de materia în care au fost emise. Fiind emise pentru organizarea executării legilor, în regim de putere publică, hotărârile Guvernului reprezintă acte administrative, în sensul art. 2 alin. 1 lit. c) din Legea nr. 554/2004, conform căruia actul administrativ reprezintă actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice.

Astfel, raportul juridic născut în urma refuzului de emitere a unei hotărâri de Guvern se circumscrie contenciosului administrativ, definit în art. 2 alin. 1 lit. f) din Legea nr. 554/2004, ca fiind activitatea de soluționare de către instanțele de contencios administrativ competente potrivit legii organice a litigiilor în care cel puțin una dintre părți este o autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, în sensul prezentei legi, fie din nesoluționarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim. Pornind de la aceste texte de lege, instanța supremă reține că una dintre condițiile necesare pentru angajarea răspunderii civile delictuale o reprezintă existența unei fapte ilicite.

În prezenta cauză, pretinsa faptă ilicită constă în refuzul intimaților-pârâți de a emite o hotărâre de Guvern pentru majorarea plafonului de garantare, în baza căreia să fie emisă ulterior o scrisoare de garanție. Ca atare, stabilirea caracterului ilicit al faptei invocate de recurenta-reclamantă ar presupune examinarea legalității acestui refuz. Or, stabilirea caracterul nelegal al refuzului de a emite o hotărâre de Guvern nu poate fi realizată pe calea dreptului comun, ci numai pe calea procedurii speciale a contenciosului administrativ. În aceste condiții, instanța supremă reține că acțiunea în angajarea răspunderii delictuale a unor autorități publice, ca urmare a refuzului acestora de a emite o hotărâre de Guvern, reprezintă o latură intrinsecă a procedurii de contencios administrativ.

Această concluzie este confirmată și de sentința civilă nr. 1640 din 3 aprilie 2018, pronunțată în dosarul nr. x/2/2017, prin care Curtea de Apel București, Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a soluționat pe fond o acțiune formulată între aceleași părți, care cuprinde un capăt de cerere având ca obiect plata despăgubirilor în cuantum de 1.414.605 lei pentru neîndeplinirea aceleiași obligații. Prin urmare, instanța de apel a reținut în mod corect că acțiunea în despăgubiri formulată pe calea dreptului comun este inadmisibilă, de vreme ce despăgubirile pretinse izvorăsc dintr-un raport juridic de drept administrativ. Pentru aceste considerente, constatând că nu este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. 1 pct. 8 C. proc.

civ., în temeiul art. 496 alin. 1 teza a II-a din același act normativ, Înalta Curte a respins ca nefondat recursul declarat de recurenta-reclamantă Banca A. S.A. împotriva deciziei instanței de apel.