ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 6189/2019

Hotărârea pronunțată de instanța de fond 1.1. Cererea de chemare în judecată Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Târgu Mureș, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, la data de 07.01.2019, reclamantele S.C. A. S.R.L., S.C. B. S.R.L., S.C. C. S.R.L. și S.C. D. S.R.L. au solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Transporturilor, suspendarea executării Ordinului Ministrului Transporturilor nr. 1824/2018 pentru modificarea și completarea Normelor metodologice privind aplicarea prevederilor referitoare la organizarea și efectuarea transporturilor rutiere și a activităților conexe acestora stabilite prin O.G. nr. 27/2011 privind transporturile rutiere aprobate prin Ordinul Ministrului Transporturilor și Infrastructurii nr. 980/2011. 1.

Soluția primei instanțe Prin sentința civilă nr. 20 din 4 februarie 2019, Curtea de Apel Târgu Mureș a respins acțiunea, ca neîntemeiată. 2. Cererea de recurs Împotriva acestei sentințe, în condițiile art. 483 C. proc. civ., reclamantele au formulat recurs, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., solicitând casarea hotărârii recurate și, rejudecând, admiterea cererii de suspendare a executării Ordinului MT nr. 1824/2018. 2.1. Au apreciat recurentele-reclamante că, deși au prezentat suficiente elemente de fapt și de drept care să răstoarne prezumția de legalitate a ordinului atacat, prima instanță a analizat doar primul motiv. În opinia lor, Ordinul MT nr. 1824/2018 încalcă un număr însemnat de dispoziții legale incidente în cauză, ale O.G. nr. 27/2011 privind transporturile rutiere, ale Regulamentului European nr. 1073/2009, ale Ordinului MT nr. 980/2011, ale Constituției României și ale Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă. Au susținut recurentele că prima instanță nu a analizat susținerile lor privind insuficienta motivare a actului administrativ normativ, nesolicitând pârâtului Ministerul Transporturilor, în temeiul art. 13 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, să depună la dosarul cauzei toată documentația care a stat la baza emiterii actului, pentru a observa faptul că actul a fost emis fără evaluarea impactului asupra mediului de afaceri și asupra publicului călător în ceea ce privește creșterea previzibilă a tarifelor, ceea ce echivalează cu insuficienta motivare a actului. Pârâtul a depus referatul de aprobare nr. 30904/07.08.2018, însă acesta nu respectă normele de tehnică legislativă (art. 30 și 31 din Legea nr. 24/2000), nefiind inclus conținutul evaluării impactului actului normativ. Toate motivele invocate de pârât în susținerea necesității modificării Ordinului MTI 980/2011 nu sunt susținute de concluziile unor studii, lucrări de cercetare, evaluări statistice. Recurentele-reclamante au expus considerații teoretice referitoare la necesitatea motivării actului normativ, făcând trimitere și la jurisprudența comunitară, care a reținut că motivarea trebuie să fie adecvată actului emis și trebuie să prezinte de o manieră clară și neechivocă algoritmul urmat de instituția care a adoptat măsura atacată (C-367/1995, C-41/1969, C-509/1993), și la jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție, care a apreciat că o motivare insuficientă sau greșită este considerată a fi echivalentă cu lipsa motivării actului și că poate constitui caz bine justificat nemotivarea actului administrativ. Astfel, Ordinul MT nr. 1824/2018, prin nerespectarea normelor de tehnică legislativă, determină apariția unor situații de incoerență și instabilitate în ceea ce privește funcționarea serviciului de transport la nivel național. Au mai susținut recurentele-reclamante că nu a fost luat în considerare de către Ministerul Transporturilor punctul de vedere exprimat de Consiliul Concurenței asupra proiectului actului normativ. Contrar dispozițiilor art. 13 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, emitentul actului nu a depus la dosar punctul de vedere emis de Consiliul Concurenței, deși acesta face parte din documentația care a stat la baza actului atacat, dorind să ascundă faptul că noua modalitate de atribuire a traseelor este considerată ca fiind anticoncurențială. Au concluzionat recurentele că prima instanță nu a analizat toate motivele de fapt și de drept invocate prin acțiune pentru a putea aprecia asupra îndeplinirii în cauză a cazului bine justificat. 2.2. Referitor la prevenirea unei pagube iminente, au susținut recurentele-reclamante, contrar celor reținute de prima instanță, că au dovedit îndeplinirea acestei condiții. Au depus acte privind diminuarea patrimoniului cu valoarea autovehiculelor deținute în parcul auto în luna decembrie 2018, autovehicule cu an de fabricație 2013-2016, ce nu mai pot fi valorificate după organizarea ședinței de atribuire ce va avea loc în luna aprilie 2019. Aceste autovehicule nu vor putea fi folosite în cadrul noului program de transport nici măcar pentru înlocuirea provizorie a unui autobuz titular defect, fiind puse în situația de a face eforturi suplimentare pentru a achiziționa un autobuz cu același an de fabricație. Abia la sfârșitul anului 2018 au aflat despre eliminarea criteriilor de evaluare și de reglementare a criteriului unic de atribuire ce vizează strict anul de fabricație al autobuzelor, respectiv modificarea Anexei nr. 18 și abrogarea Anexei nr. 19 din Ordinul MTI nr. 980/2011. Astfel, operatorii nu puteau anticipa încă din anul 2013 faptul că, în decembrie 2018, Ministerul Transporturilor va modifica atât de drastic criteriile de atribuire a traseelor și într-un timp atât de scurt care să nu le permită să se conformeze noilor modificări. Noul criteriu de atribuire, vechimea parcului auto, l-au aflat abia la data de 14 decembrie 2018, momentul intrării în vigoare a Ordinului MT nr. 1824/2018. Achiziționarea de autovehicule noi presupune angajarea de contracte de leasing și de credite bancare a căror acoperire în viitor depinde de desfășurarea activității de transport, de câștigarea traseelor. Paguba cea mai gravă va fi cu siguranță pierderea traseelor pe care le efectuează în prezent din cauza timpului prea scurt acordat de Ordinul MT nr. 1824/2018 pentru achiziționarea unor autovehicule noi (an fabricație 2017-2019). De asemenea, paguba iminentă nu poate fi rezumată strict la prejudicierea operatorilor de transport, ordinul perturbând grav și funcționarea serviciului public de transport la nivel național, fiind emis fără evaluarea impactului asupra pieței de transport și cu nerespectarea recomandărilor Consiliului Concurenței.

Apărările intimatului-pârât Intimatul-pârât Ministerul Transporturilor a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, apreciind, în esență, că nu erau îndeplinite condițiile legale pentru suspendarea ordinului atacat.

Decizia instanței de recurs 4.1. Examinând sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, cu motivele invocate de recurentele-reclamante, precum și cu dispozițiile legale incidente în cauză, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, apreciind, în acord cu instanța de fond, că analiza sumară a motivelor de nelegalitate invocate cu privire la actul a cărui suspendare s-a solicitat în cauză nu oferă indicii suficiente de răsturnare a prezumției de legalitate de care se bucură respectivul act, în cazul particular supus evaluării. 4.2. Verificând considerentele sentinței recurate, Înalta Curte nu poate reține incidența motivului de casare prevăzut de pct. 6 al art. 488 alin. (1) C. proc. civ., având în vedere că acestea îndeplinesc exigențele dispozițiilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ. și explică în mod convingător soluția pronunțată în dispozitiv, prin argumente de fapt și de drept care demonstrează că judecătorul fondului a analizat în mod adecvat probele dosarului, pe care le-a trecut prin filtrul propriei sale aprecieri și a explicat raționamentul pe baza căruia a reținut, în final, că cererea de suspendare nu îndeplinește condițiile impuse de art. 14 din Legea nr. 554/2004. Motivarea hotărârii recurate permite exercitarea controlului judiciar al instanței superioare asupra sentinței pronunțate de prima instanță, fiind respectate garanțiile procesuale ale imparțialității judecătorului și ale calității actului de justiție, precum și exigențele instituite în cuprinsul art. 21 alin. (3) din Constituția României și cele ale art. 6 alin. (1) din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, referitoare la existența unui proces echitabil. Împrejurarea că instanța de fond nu și-a însușit argumentele reclamantelor nu face incident motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., pentru că acest text legal are în vedere argumentarea hotărârii în baza unor temeiuri străine de natura pricinii, respectiv de motivele invocate de părți prin căile procesuale reglementate de lege, iar nu de cele invocate exclusiv de reclamante. De altfel, alegațiile recurentelor-reclamante, expuse la pct. 2 al prezentei decizii, se circumscriu motivului de casare prevăzut de pct. 8 al art. 488 alin. (1) C. proc. civ., respectiv aspectului că prima instanță a interpretat și aplicat greșit dispozițiile de drept material când a apreciat că nu ar fi îndeplinite condițiile prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, în condițiile în care, în opinia recurentelor, ordinul emis de Ministerul Transporturilor este nelegal, existând indicii temeinice că a fost emis cu aplicarea și interpretarea greșită a normelor de drept substanțial incidente în materie. 4.3. Însă, nici motivul de casare prevăzut de pct. 8 al art. 488 alin. (1) C. proc. civ. nu este fondat. Măsura suspendării actului administrativ se circumscrie noțiunii de protecție provizorie a drepturilor și intereselor particularilor până la momentul la care instanța competentă va cenzura legalitatea actului, consacrată prin mai multe instrumente juridice internaționale, atât în sistemul de protecție instituit în cadrul Consiliului Europei, cât și în ordinea juridică a Uniunii Europene. Legea nr. 554/2004 prevede în art. 14 și 15 atribuția instanței de contencios administrativ de a ordona măsuri vremelnice de suspendare a executării actului administrativ atunci când drepturile sau interesele legitime ale particularilor sunt supuse unui risc iminent de vătămare, în scopul evitării exercitării abuzive a prerogativelor de care dispun autoritățile publice în contextul puterii lor discreționare. Art. 14 din Legea nr. 554/2004 impune, în acest scop, îndeplinirea cumulativă a condiției existenței cazului bine justificat și a iminenței unei pagube, conform definițiilor legale cuprinse în art. 2 alin. (1) lit. ș) și t) din același act normativ. Cazul bine justificat și iminența unei pagube sunt analizate în funcție de circumstanțele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt și de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească și drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate. Din dispozițiile generale ale Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările și completările ulterioare, rezultă că actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate, adoptat pe baza și în limitele legii, fiind executoriu din oficiu. 4.4. Îndeplinirea celor două condiții este verificată, în funcție de circumstanțele cauzei, printr-o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza argumentelor de fapt și de drept prezentate de partea interesată, care trebuie să ofere indicii suficiente pentru răsturnarea prezumției de legalitate de care se bucură actul administrativ și să facă verosimilă iminența producerii unei pagube greu sau imposibil de înlăturat în ipoteza în care actul contestat ar fi, în final, anulat de instanță. Noțiunea de caz bine justificat a fost definită la art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, ca fiind acele împrejurări legate de starea de fapt și de drept care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ. În jurisprudența sa, Înalta Curte a reținut că, pentru conturarea cazului temeinic justificat, care să impună suspendarea unui act administrativ, instanța nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăși cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-și limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt și/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură un act administrativ. Astfel de împrejurări vădite, de fapt sau/și de drept, care sunt de natură să producă o îndoială serioasă cu privire la legalitatea unui act administrativ au fost reținute de Înalta Curte ca fiind, exempli gratia, emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depășirea competenței, actul administrativ emis în temeiul unor dispoziții legale declarate neconstituționale, nemotivarea actului administrativ, modificarea importantă a actului administrativ în calea recursului administrativ (reducerea importantă a cuantumului sumelor reținute ca obligații bugetare) etc. 4.

În prezenta cauză nu se regăsește niciuna din aceste "împrejurări vădite", argumentele recurentelor-reclamante neavând capacitatea de a produce o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură actul administrativ. Înalta Curte reține că nu este suficient ca reclamantele să afirme existența unor motive de nelegalitate, ci trebuie să ofere unele elemente probatorii, evidente, care fără o cercetare aprofundată să permită formarea unui dubiu asupra legalității actului. Aceste indicii de nelegalitate este necesar să fie evidente, pentru a putea fi identificate cu ușurință la nivelul aparențelor. Înalta Curte nu poate reține alegațiile recurentelor, privind insuficienta motivare a actului administrativ atacat, în sensul că pârâtul nu a depus concluziile unor studii, lucrări de cercetare, evaluări statistice (lipsa evaluării impactului ordinului) și că referatul de aprobare nr. 30904/07.08.2018 nu respectă normele de tehnică legislativă. Aceste aspecte vizează însăși procedura de emitere a ordinului și nu pot face obiectul analizei instanței judecătorești în procedura prevăzută pentru suspendarea executării actului administrativ fără a se antama legalitatea acestuia. Referitor la faptul că instanța nu ar fi pus în vedere pârâtului să depună actele ce au stat la baza emiterii ordinului atacat, conform art. 13 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, și că nu ar fi fost avut în vedere punctul de vedere exprimat de Consiliul Concurenței, Înalta Curte reține că pârâtul a depus ordinul contestat și referatul de aprobare al acestuia, instanța de fond apreciind suficiente actele depuse la dosar pentru soluționarea cererii de suspendare. De asemenea, recurentele au fost reprezentate de avocat la judecata pe fond și nu au invocat aceste aspecte în fața primei instanțe. De altfel, prin acțiune nu au făcut referire la punctul de vedere depus de Consiliul Concurenței, ci prin răspunsul la întâmpinare, iar în ședința de judecată, când cauza a fost reținută spre soluționare, au precizat că nu mai au alte cereri sau probe de administrat. Astfel, Înalta Curte constată că o atare critică este dedusă direct instanței de recurs, neconstituind un motiv al acțiunii și, cu atât mai puțin, obiect de analiză al primei instanțe, devenind aplicabile dispozițiile art. 494 raportat la art. 478 alin. (3) C. proc. civ. Restul susținerilor recurentelor-reclamante, privind încălcarea de către ordinul contestat a unor dispoziții legale (art. 1, art. 3 pct. 33, art. 6, art. 23, art. 42, art. 52 alin. (3) lit. a), art. 82 din O.G. nr. 27/2011 privind transporturile rutiere, art. 55 alin. (2), art. 118 alin. (3), art. 134 lit. b), art. 134 lit. s) pct. xxi, art. 136 lit. j) din Ordinul MTI nr. 980/2011), reprezintă veritabile critici de nelegalitate care se analizează în cadrul acțiunii în anulare, ce nu pot fi subsumate condiției cazului bine justificat, întrucât acceptarea unui asemenea raționament ar echivala cu o prejudecare a fondului litigiului care privește examinarea legalității actului administrativ atacat. 4.

Prin urmare, Înalta Curte apreciază că susținerile recurentelor-reclamante excedează analizei instanței și nu sunt capabile să dovedească îndeplinirea condiției cazului bine justificat, verificarea acestor aspecte presupunând administrarea unui probatoriu mai complex. Or, în cadrul procedurii sumare a suspendării executării actului administrativ nu poate fi prejudecat fondul cauzei, de aceea nici probatoriului administrat pentru stabilirea existenței unor indicii de răsturnare a prezumției de legalitate de care se bucură actul administrativ, nici analizei efectuate de instanță nu li se pot pretinde amploarea și profunzimea probelor și raționamentelor pe care se fundamentează o soluție pronunțată cu privire la acțiunea în anularea actului. 4.

Prin urmare, Înalta Curte apreciază că în mod corect prima instanță a apreciat că nu este îndeplinită condiția cazului bine justificat pentru suspendarea actului atacat, nemaimpunându-se analiza motivelor de recurs privind condiția prevenirii pagubei iminente. Cu toate acestea, reține instanța de control judiciar, în raport cu susținerea recurentelor că paguba cea mai gravă va fi pierderea traseelor, că, și în cazul în care ar fi fost menținute vechile criterii, nu există vreo certitudine că și-ar fi adjudecat noile licitații. 4.

Soluția instanței de recurs Toate considerentele expuse, converg către concluzia că soluția pronunțată de instanța de fond este legală, motiv pentru care recursul declarat în cauză va fi respins ca nefondat, în temeiul art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004 și ale art. 496 alin. (1) din C. proc. civ.