ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5812/2019

Cererea de chemare în judecată Prin acțiunea formulată, reclamanta S.C. A. S.R.L. în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, a solicitat anularea, în parte, a H.G. nr. 500/2011 (publicată în M.Of. al României, Partea I, nr. 372/27.05.2011), în speță, a dispozițiilor art. 9 alin. (2) lit. a).

Soluția instanței de fond Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 4118 din 16 decembrie 2016, a admis excepția inadmisibilității, invocată prin întâmpinare și a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta S.C. A. S.R.L., împotriva pârâtului Guvernul României, ca inadmisibilă.

Calea de atac exercitată Împotriva hotărârii instanței de fond reclamanta S.C. A. S.R.L. a declarat recurs. Recursul este întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. După o amplă prezentare a situației de fapt, în motivarea recursului se arată că sentința a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material, fapt pentru care hotărârea pronunțată este nelegală și netemeinică. Normele de drept material încălcate ori aplicate greșit sunt, potrivit aprecierii recurentei, cele prevăzute de art. 1 alin. (6) teza I, art. 7 alin. (5), art. 7 alin. (11) si art. 4 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare. De asemenea, admiterea excepției invocate de către pârât a avut la bază și încălcarea de către prima instanță a principiului ubi lex non distinguit nec nos distinguere debemus, consecința fiind aceea că, prin raționamentul expus și soluția adoptată, aceeași instanță a adăugat la lege, substituindu-se, în acest fel, legiuitorului. Chestiunea de drept pe care instanța de fond a analizat-o a fost aceea dacă, potrivit legii, formularea plângerii prealabile, la organul emitent, este sau nu obligatorie și în cazul unui act administrativ cu caracter normativ (mai înainte, așadar, ca acesta să fie atacat cu acțiune în anulare la instanța de contencios administrativ). Opinia instanței de fond în această privință (în sensul că și în acest caz plângerea prealabilă este obligatorie, la fel ca în cazul actului administrativ cu caracter individual) se bazează, pe de o parte, pe faptul că această cerință ar decurge, în mod subînțeles, din dispozițiile art. 7 alin. (11) din Legea nr. 554/2004 (raportat la cele ale art. 7 alin. (1), iar, pe de altă parte, pe argumentul că, trimiterea expresă la art. 4 din aceeași lege, făcută prin teza finală a dispozițiilor art. 7 alin. (5), ar viza, în realitate, doar "cazul" excepției de nelegalitate a actului administrativ cu caracter individual (caz reglementat de art. 4 alin. (1)-(3), iar nu și "cazul" acțiunii în anularea actului administrativ cu caracter normativ (caz prevăzut, distinct, de art. 4 alin. (4). Astfel, faptul că, deși posibilă, plângerea prealabilă nu este și obligatorie în cazul actului administrativ cu caracter normativ rezultă, în mod expres și explicit, din dispozițiile art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 cu modificările si completările ulterioare. Prin urmare, este mai mult decât evident faptul că, de lege lata (art. 7 alin. (5), teza finală din Legea nr. 554/2004, coroborat cu art. 4 alin. (4) din aceeași lege), cel ce consideră că un act administrativ cu caracter normativ este nelegal, respectiv că actul în cauză îi vatămă un drept sau un interes legitim, este exonerat de obligația formulării plângerii prealabile (mai înainte de a cere instanței anularea acelui act). O interpretare contrară în această privință (precum cea a primei instanțe) nu ar face altceva decât să adauge la lege, cu încălcarea flagrantă a principiului ubi lex non distinguit nec nos distinguere debemus. Pe de altă parte, în ceea ce privește dispozițiile art. 7 alin. (11) din Legea nr. 554/2004, contrar celor susținute de prima instanță, sensul corect al acestora este acela că, atât timp cât, potrivit art. 11 alin. (4) din aceeași lege, actele administrative cu caracter normativ ("care se consideră a fi nelegale") pot fi atacate oricând (cu acțiune în anulare), de bună seamă că și eventuala plângere prealabilă împotriva acestui gen de acte (dacă, în fapt, petentul optează și pentru dresarea unei atare plângeri) poate, la rându-i, să fie formulată oricând. Dispozițiile art. 7 alin. (11) din Legea nr. 554/2004 instituie, așadar, doar posibilitatea formulării unei plângeri prealabile împotriva unui act administrativ cu caracter normativ (fiind, prin urmare, o normă dispozitivă cu caracter permisiv) iar nu și obligativitatea unui atare demers. Interpretarea cum că dispozițiile art. 7 alin. (11) din Legea nr. 554/2004 împrumută, de fapt, în mod subînțeles, de la art. 7 alin. (1), cerința obligativității formulării plângerii prealabile și în cazul actului administrativ cu caracter normativ (la fel ca în cazul actului administrativ cu caracter individual), conduce, fără doar și poate, la o "coliziune" între norma de la art. 7 alin. (11) și cea de la art. 7 alin. (5), în contextul în care, prin trimiterea făcută la art. 4 (în întregul său), această ultimă normă (art. 7 alin. (5) exclude cerința cu pricina. Ori, dacă lucrurile ar sta așa, "concilierea" celor două norme (art. 7 alin. (11) si art. 7 alin. (5) nu s-ar putea realiza, în opinia noastră, decât pe temeiul principiului specialia generallibus derogant, având în vedere că, în domeniul analizat (exonerarea de la obligația formulării plângerii prealabile), dispozițiile art. 7 alin. (5) au un caracter special, în cadrul aceluiași act normativ (Legea nr. 554/2004), față de regula "comună" stipulată la art. 7 alin. (1) [împrumutată, prin ipoteză, și de textul de la art. 7 alin. (11)]. Drept urmare, dând eficiență principiului sus menționat, concluzia nu poate fi alta decât aceea că, potrivit actualei configurații a Legii nr. 554/2004, aplicarea prioritară a normei speciale (art. 7 alin. (5), raportat la art. 4 alin. (4), față de regula "comună" (art. 7 alin. (11), raportat la art. 7 alin. (1), este echivalentă cu lipsa obligativității plângerii prealabile (inclusiv) în cazul atacării, cu acțiune în anulare, a actului administrativ cu caracter normativ.

Apărările formulate în cauză Intimatul Guvernul României a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Soluția instanței de recurs Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatului, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat. Pentru a ajunge la această soluție instanța a avut în vedere considerentele în continuare arătate. Potrivit art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, "înainte de a se adresa instanței de contencios administrativ competente, persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act administrativ individual trebuie să solicite autorității publice emitente sau autorității ierarhic superioare, dacă aceasta există, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia", iar dispozițiile art. 7 alin. (1) 1 din aceeași Lege prevăd că "în cazul actului administrativ normativ, plângerea prealabilă poate fi formulată oricând". Plângerea prealabilă specifică materiei contenciosului administrativ este o instituție distinctă, cu regim și efecte proprii, fiind reglementată ca o condiție de exercitare a dreptului la acțiune în materia contenciosului administrativ, iar neîndeplinirea sa este sancționată cu respingerea acțiunii, ca inadmisibilă. Înalta Curte constată că instanța de fond în mod corect a apreciat că reclamanta nu a formulat plângere prealabilă împotriva H.G. nr. 500/2011 (publicată în M.Of. al României, Partea I, nr. 372/27.05.2011), în conformitate cu prevederile art. 7 din Legea contenciosului administrativ, nefiind depus la dosar vreun înscris din care să rezulte că a solicitat autorității emitente revocarea parțială a actului administrativ, în privința dispozițiilor art. 9 alin. (2) lit. a). Astfel, contrar susținerilor reclamantei-recurente, instanța de fond a apreciat în mod just faptul că potrivit art. 7 alin. (1) și (1) 1 din Legea nr. 554/2004 înainte de a se adresa instanței de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act administrativ individual trebuie să solicite autorității publice emitente sau autorității ierarhic superioare, dacă aceasta există, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia. Numai după parcurgerea acestei etape, care este o condiție de admisibilitate a acțiunii în contencios administrativ, petentul, dacă se consideră în continuare nemulțumit sau dacă autoritatea căreia i s-a adresat în prealabil refuză să răspundă, poate formula acțiune în contencios administrativ. În aceste condiții dreptul la acțiune în contencios administrativ, în sens material, se naște după ce autoritatea emitentă răspunde la reclamația administrativă sau după expirarea termenului legal de soluționare a cererii. Înalta Curte apreciază că instanța de fond a constatat în mod corect faptul că reclamanta nu a dovedit, prin actele depuse la dosar, că ar fi inițiat, în orice mod, o procedură prealabilă administrativă prin care să solicite autorității emitente revocarea parțială a Hotărârii Guvernului nr. 500/2011. De asemenea, Înalta Curte constată că și celelalte critici formulate sunt nefondate, judecătorul fondului apreciind în mod corect și legal starea de fapt dedusă judecății, hotărârea pronunțată nefiind susceptibilă de criticile formulate, dimpotrivă, aceasta a fost dată cu aplicarea corectă a dispozițiilor legale aplicabile cauzei, după cercetarea atentă a fondului și a probatoriilor administrate.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.