ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4748/2019

Ședința publică din data de 15 octombrie 2019

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată la data de 6 iunie 2017 sub nr. x/2017 pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâții Consiliul Superior al Magistraturii și B., în temeiul art. 18 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, obligarea Consiliului Superior al Magistraturii, prin Președintele CSM, doamna Judecător B., să sesizeze Curtea Constituțională a României, în temeiul art. 24 alin. (3) lit. f) din Legea nr. 317/2004, cu privire la existența unui conflict juridic de natură constituțională generat de refuzul Parlamentului României de a pune în acord Constituția României cu rezultatul referendumului din noiembrie 2009, așa cum reiese la punctul 18.

Prin sentința civilă nr. 3587 pronunțată în data de 10 octombrie 2017, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins acțiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâții Consiliul Superior al Magistraturii și B., ca inadmisibilă.

Împotriva sentinței menționate la pct. 2 a declarat recurs reclamantul A., care invocând prevederile art. 488 C. proc. civ., respectiv lipsa motivării și încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material, a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței și trimiterea cauzei spre rejudecare la aceeași instanță.

În subsidiar a solicitat ca în temeiul art. 18 alin. (1) al Legii 554/2004 să se admită recursul și să fie obligată autoritatea publică: Consiliul Superior al Magistraturii ca, prin Președinte să efectueze operațiunea administrativă de sesizare a Curții Constituționale a României, în temeiul art. 24 alin. (3) lit. f) din Legea nr. 317/2004, cu privire la existența unui conflict juridic de natură constituțională generat de refuzul Parlamentului României de a pune în acord Constituția României cu rezultatul referendumului din noiembrie 2009.

Susține că, în cuprinsul motivării hotărâri civile nr. 3587/2017, nu se face nici o referire la prevederile art. 8 alin. (1) din Legea 554/2004, articol a invocat expres în răspunsul la întâmpinare depus la instanța de fond.

În acest sens subliniază că este o derogare de la dispozițiile prin care apărarea unui interes legitim public se poate face numai în subsidiar, fiind obligatoriu ca instanța de fond să motiveze de ce nu se poate aplica această prevedere legală.

Menționează că persoanele fizice pot introduce acțiune în contencios administrativ pentru apărarea unui interes legitim public, aspect ce reiese foarte clar din Decizia nr. 256 din 14 martie 2006 a Curții Constituționale a României publicată în Monitorul Oficial nr. 341 din 17.04.2006

Mai mult, prin Decizia nr. 2145/2014 din 9 mai 2014, Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal a statuat că "reclamant, în sens de persoană vătămată, poate fi și un terț în raport cu autoritatea emitentă și cu beneficiarul actului administrativ unilateral cu caracter individual."

În dreptul administrativ interesul public este prioritar, acest lucru reiese foarte clar din Decizia nr. 3800 din 2 noiembrie 2006, nepublicata, a Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal citată de doamna C. în lucrarea "Legea contenciosului administrativ".

Intimatul-pârât Consiliul Superior al Magistraturii a depus întâmpinare și, fără a invoca excepții, a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea ca legală a soluției instanței de fond.

Recurentul-reclamant a depus la dosar răspuns la întâmpinare.

La data de 20 mai 2019 D. a depus cerere de intervenție accesorie în interesul recurentului-reclamant, solicitând admiterea ei în baza art. 61 alin. (1) și art. 63 alin. (2) din C. proc. civ., admiterea recursului și sesizarea Completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept al Înaltei Curți de Casație și Justiție pentru interpretatea și aplicarea dispozițiilor art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, respectiv dacă refuzul de a sesiza Curtea Constituțională cu privire la soluționarea unui conflict juridic de natură constituțională dintre autoritățile publice poate fi asimilat unui act administrativ și dacă, pe cale judecătorească, poate fi obligat oricare dintre acești subiecți de drept să își exercite dreptul de sesizare a instanței constituționale.

La data de 5 august 2019 intimatul-pârât Consiliul Superior al Magistraturii a solicitat în principal, respingerea ca inadmisibilă a cererii de intervenție accesorie și în subsidiar, respingerea cererii ca neîntemeiată

Prin cererea formulată la data de 13 august 2019 recurentul reclamant a depus o cerere de sesizare a Completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept al Înaltei Curți de Casație și Justiție pentru interpretatea și aplicarea dispozițiilor art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, respectiv dacă refuzul de a sesiza Curtea Constituțională cu privire la soluționarea unui conflict juridic de natură constituțională dintre autoritățile publice poate fi asimilat unui act administrativ și dacă, pe cale judecătorească, poate fi obligat oricare dintre acești subiecți de drept să își exercite dreptul de sesizare a instanței constituționale.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului

Asupra cererii de sesizare a Înaltei Curți de Casație și Justiție în procedura dezlegării unor chestiuni de drept, constată următoarele:

La termenul din data de 13 august 2019 recurentul-reclamant A. și intervenienta D. au depus o cerere de sesizare a Înaltei Curți de Casație și Justiție pentru dezlegarea unor chestiuni de drept.

În motivarea cererii de sesizare, au susținut necesitatea sesizării Completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept al Înaltei Curți de Casație și Justiție pentru interpretatea și aplicarea dispozițiilor art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, respectiv dacă refuzul de a sesiza Curtea Constituțională cu privire la soluționarea unui conflict juridic de natură constituțională dintre autoritățile publice poate fi asimilat unui act administrativ și dacă, pe cale judecătorească, poate fi obligat oricare dintre acești subiecți de drept să își exercite dreptul de sesizare a instanței constituționale.

Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra cererii de sesizare a Completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept

Analizând cererea de sesizare a Completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, prin raportare la dispozițiile art. 519 din C. proc. civ., republicat, instanța constată că nu sunt îndeplinite condițiile cumulative prevăzute de textul procedural menționat, urmând a o respinge, pentru argumentele expuse în continuare.

Procedura sesizării Înaltei Curți de Casație și Justiție cu pronunțarea unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea unor chestiuni de drept are o natură juridică sui generis, care se circumscrie unui incident procedural ivit în cursul procesului al cărui obiect îl constituie chestiunea de drept de care depinde soluționarea pe fond a cauzei.

Potrivit dispozițiilor art. 519 din C. proc. civ., "Dacă, în cursul judecății, un complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului, învestit cu soluționarea cauzei în ultimă instanță, constatând că o chestiune de drept, de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei respective, este nouă și asupra acesteia Înalta Curte de Casație și Justiție nu a statuat și nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare, va putea solicita Înaltei Curți de Casație și Justiție să pronunțe o hotărâre prin care să dea rezolvare de principiu chestiunii de drept cu care a fost sesizată".

Prin această reglementare, legiuitorul a instituit o serie de condiții de admisibilitate pentru declanșarea procedurii de sesizare în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, condiții care trebuie să fie întrunite în mod cumulativ, după cum urmează:

a) existența unei cauze aflate în curs de judecată;

b) instanța care sesizează Înalta Curte de Casație și Justiție să judece cauza în ultimă instanță;

c) cauza care face obiectul judecății să se afle în competența legală a unui complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului învestit să soluționeze cauza;

d) soluționarea pe fond a cauzei în curs de judecată să depindă de chestiunea de drept a cărei lămurire se cere;

e) chestiunea de drept a cărei lămurire se cere să fie nouă;

f) chestiunea de drept să nu fi făcut obiectul statuării Înaltei Curți de Casație și Justiție și nici obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare.

Cu privire la condițiile de admisibilitate, instanța reține că în jurisprudența Înaltei Curți s-a arătat constant că procedura reglementată de art. 519 C. proc. civ. are în vedere o chestiune de drept care să privească interpretarea diferită sau contradictorie a unui text de lege, a unei reguli cutumiare neclare, incomplete sau, după caz, incerte ori incidența unor principii generale ale dreptului al căror conținut sau a căror sferă de acțiune sunt discutabile, cu finalitatea împiedicării apariției unei jurisprudențe neunitare în materie (ex. Decizia nr. 16/2016 Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, publicată în Monitorul Oficial nr. 779/5 oct. 2016).

Așadar, chestiunea de drept ce ar urma să fie supusă analizei Completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, în raport de prevederile art. 519 C. proc. civ., trebuie să decurgă din interpretarea unei anumite dispoziții legale, iar nu din aplicarea acesteia în condițiile particulare ale speței, operațiune ce rămâne în atribuțiile instanței învestite cu soluționarea cauzei.

Astfel, în ceea ce privește întrebarea referitoare la interpretarea dispozițiilor art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte apreciază că excede condiției de noutate a chestiunii de drept ce se cere a fi dezlegată, existând o vastă jurisprudență a Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția contencios administrativ și fiscal în materie de interpretare și aplicare a prevederilor textului de lege indicat mai sus. Totodată, instanța reține că nu s-au identificat tendințe de practică judiciară divergentă.

Înalta Curte reține că modul în care a fost motivată cererea de sesizare cu dezlegarea unei chestiuni de drept prezintă în fapt elemente ce țin de apărarea recurentului-reclamant pe fondul recursului.

Din această perspectivă, instanța constată că prin cererea de sesizare a Completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, se dorește obținerea unei validări a propriei interpretări și a argumentelor pe care le-a dezvoltat în susținerea nelegalității și netemeiniciei respingerii solicitării reclamantului A. de obligare a Consiliului Superior al Magistraturii, prin Președintele C.S.M., doamna judecător B., să sesizeze Curtea Constituțională a României, în temeiul art. 24 alin. (3) lit. f) din Legea nr. 317/2004, cu privire la existența unui conflict juridic de natură constituțională generat de refuzul Parlamentului României de a pune în acord Constituția României cu rezultatul referendumului din noiembrie 2009, așa cum reiese la punctul 18. Această opțiune procedurală, în contextul argumentelor invocate de recurentul-reclamant nu se încadrează exigențelor art. 519 din C. proc. civ., republicat.

Pe de altă parte, speța oferă suficiente elemente de fapt și de drept, rezultate din probatoriul administrat în cauză, pentru ca instanța să întreprindă o analiză corectă, în ceea ce privește înțelesul dispozițiilor legale aplicabile speței și să fie în măsură să dea o dezlegare corectă problemei de drept dedusă judecății în prezentul litigiu.

În concluzie, prin sesizarea formulată, nu se urmărește stabilirea înțelesului sau conținutului normei, ci, pornindu-se de la un anumit rezultat al interpretării sistematice a dispozițiilor legale, se are în vedere doar aplicarea normei cu scopul de a se identifica soluția ce trebuie adoptată în cauză, astfel încât, nu se poate vorbi despre o chestiune de drept în înțelesul art. 519 C. proc. civ.

Pentru considerentele arătate, Înalta Curte constată că, în cauza pendinte, nu sunt îndeplinite cumulativ condițiile de admisibilitate prevăzute în dispozițiile art. 519 C. proc. civ., republicat, motiv pentru care va respinge cererea de sesizare a Completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept.

Examinând legalitatea sentinței recurate prin prisma criticilor formulate, a apărărilor din întâmpinare și dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele ce vor fi arătate în continuare.

Reclamantul A. a solicitat pe calea contenciosului administrativ, în conformitate cu dispozițiile art. 24 alin. (3) lit. "f" din Legea 317/2004, obligarea Președintelui Consiliului Superior al Magistraturii la sesizarea Curții Constituționale cu privire la existența unui conflict juridic de natură constituțională generat de refuzul Parlamentului României de a pune în acord Constituția României cu rezultatul Referendumului din luna noiembrie 2009, atribuție care revine Președintelui Consiliului Superior al Magistraturii.

Prima instanță a respins ca inadmisibilă cererea, apreciind că nu îndeplinește cerințele de admisibilitate prevăzute de Legea contenciosului administrativ.

Prin recursul formulat reclamantul a solicitat verificarea soluției de respingere ca inadmisibilă a acțiunii, întrucât instanța nu a răspuns solicitărilor sale, în drept invocând prevederile art. 488 C. proc. civ., respectiv lipsa motivării și încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material.

În cauză s-a formulat și cerere de intervenție accesorie în interesul recurentului-reclamant de către D., admisă în principiu în ședința din data de 15 octombrie 2019. În cuprinsul cererii s-a susținut că potrivit dispozițiilor art. 61 alin. (1) și 63 alin. (2) C. proc. civ.

Motivul de recurs prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., invocat de recurentul-reclamant se referă la situația în care hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei.

În concret motivarea unei hotărâri este necesară pentru ca părțile să cunoască temeiurile, fundamentele soluției adoptate de judecător, iar instanța de control judiciar să poată aprecia asupra legalității și temeiniciei acesteia.

Potrivit art. 425 alin. (1) lit. b), hotărârea va cuprinde considerentele, în care se vor arăta obiectul cererii și susținerile pe scurt ale părților, expunerea situației de fapt reținute de instanță pe baza probelor administrate, motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților.

S-a susținut, în doctrină, că hotărârea ar putea fi casată pentru acest motiv dacă există contradicție între considerente și dispozitiv, sau între considerente, lipsește total motivarea dezlegării date de instanță unei anumite chestiuni de fapt sau de drept sau motivarea este superficială, precum și atunci când judecătorul a motivat confuz, sumar situația de fapt astfel încât instanța de recurs nu poate să determine în ce măsură o anumită normă juridică a fost sau nu corect aplicată.

Este însă de reținut că judecătorul este obligat să motiveze soluția dată fiecărui capăt de cerere, iar nu să răspundă tuturor argumentelor invocate de părți în susținerea acestor capete de cerere, pentru a se considera că hotărârea este motivată.

Analizând hotărârea pronunțată de prima instanță, Înalta Curte constată că soluția adoptată a fost amplu motivată și nu există o contradicție între considerente sau între considerente și dispozitiv, considerentele reținute în fundamentarea soluției pronunțate fiind dezvoltate, clar explicate, nelăsând loc de confuzii cu privire la silogismul logico-juridic reținut.

Mai mult decât atât, prin recursul formulat, deși se invocă acest motiv de casare, nu se aduc critici concrete care să poată fi subsumate acestui motiv de recurs, situație în care această susținere apare ca nefondată.

Prin cel de-al doilea motiv de casare, prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., se poate cere casarea hotărârii când a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greșită a legii materiale, nu și a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii atunci când instanța a recurs la textele de lege aplicabile speței dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit.

În cauza de față aceste motive nu sunt incidente, soluția primei instanțe este expresia interpretării și aplicării corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate în procedura administrativă și în cea judiciară.

Se constată că în cauză dispoziții legale aplicabile în speță sunt Legea nr. 554/2004 și Legea nr. 317/2004.

Legea nr. 554/2004 prevede la - art. 1 alin. (1) că "orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanței de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim și repararea pagubei ce i-a fost cauzată. Interesul legitim poate fi atât privat, cât și public."

- art. 2 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 "persoană vătămată - orice persoană titulară a unui drept ori a unui interes legitim, vătămată de o autoritate publică printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri; în sensul prezentei legi, sunt asimilate persoanei vătămate și grupul de persoane fizice, fără personalitate juridică, titular al unor drepturi subiective sau interese legitime private, precum și organismele sociale care invocă vătămarea prin actul administrativ atacat fie a unui interes legitim public, fie a drepturilor și intereselor legitime ale unor persoane fizice determinate";

- art. 8 alin. (1

1

) " Persoanele fizice și persoanele juridice de drept privat pot formula capete de cerere prin care invocă apărarea unui interes legitim public numai în subsidiar, în măsura în care vătămarea interesului legitim public decurge logic din încălcarea dreptului subiectiv sau a interesului legitim privat."

Conform art. 24 alin. (3) lit. f) din Legea nr. 317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii, republicată, cu modificările și completările ulterioare, Președintele Consiliului Superior al Magistraturii are, între altele, și atribuția de a sesiza Curtea Constituțională în vederea soluționării conflictelor juridice de natură constituțională dintre autoritățile publice.

Înalta Curte constată că prima instanță a făcut aplicarea corectă a dispozițiilor legale anterior menționate, apreciind că cererea reclamantului este inadmisibilă, întrucât vizează doar un interes legitim public, și nu încălcarea dreptului subiectiv sau a interesului legitim privat și că refuzul Președintelui Consiliului Superior al Magistraturii nu este un act administrativ, care să facă obiectul controlului instanței de contencios administrativ.

În esență, prin normele cuprinse la art. 1 alin. (1), art. 2 și art. 8 alin. (1), Legea nr. 554/2004 oferă subiecților de drept privat un mecanism de contencios administrativ subiectiv, în cadrul căruia sancțiunea juridică a anulării unui act administrativ nelegal poate fi aplicată numai dacă actul respectiv are efecte vătămătoare asupra dreptului subiectiv sau interesului legitim afirmat de reclamant.

Art. 8 alin. (1

1

) din lege nuanțează însă această reglementare, în sensul că "persoanele fizice și persoanele juridice de drept privat pot formula capete de cerere prin care invocă apărarea unui interes legitim public numai în subsidiar, în măsura în care vătămarea interesului legitim public decurge logic din încălcarea dreptului subiectiv sau a interesului legitim privat."

Interesul legitim privat este definit la art. 2 alin. (1) lit. p) din lege ca fiind "posibilitatea de a pretinde o anumită conduită, în considerarea realizării unui drept subiectiv viitor și previzibil, prefigurat", iar noțiunea de interes legitim public este definită la art. 2 alin. (1) lit. r) din lege "interesul care vizează ordinea de drept și democrația constituțională, garantarea drepturilor, libertăților și îndatoririlor fundamentale ale cetățenilor, satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea competenței autorităților publice;"

Recurentul-reclamant susține că judecătorul fondului nu a răspuns cererilor sale și, mai mult nu se face nici o referire la prevederile art. 8 alin. (1) din Legea 554/2004, articol a invocat expres în răspunsul la întâmpinare depus la instanța de fond.

Înalta Curte nu poate reține această critică, întrucât judecătorul fondului acordă atenție și dezvoltă amplu, indicând la fila x paragraf 8 incidența prevederilor art. 8 alin. (1

1

) din Legea 554/2004.

Totodată, trebuie precizat că, partea care reclamă apărarea unui interes legitim este obligat să justifice un interes privat propriu, până a se ajunge la interesul public, subsidiar, ceea ce nu s-a dovedit în prezenta cauză, cum în mod corect a reținut prima instanță.

Recurentul reclamant și Asociația intervenientă au invocat în sprijinul apărărilor pe care le-au realizat în cadrul recursului, faptul că reclamantul este direct vătămat prin faptul că legea fundamentală, Constituția României nu este revizuită conform referendumului din 2009, aspect susținut și în cuprinsul altor dosar aflate pe rolul instanțelor de judecată.

În mod corect, Președintele Consiliului Superior al Magistraturii, potrivit art. 24 alin. (3) este "singurul în măsură să aprecieze asupra oportunității, necesității și posibilității concrete de a sesiza Curtea Constituțională cu privire la existența unui conflict juridic de natură constituțională între autoritățile publice", context în care în mod corect judecătorul fondului a apreciat că este "o prerogativă exclusivă (...), iar instanța judecătorească nu se poate substitui acestuia, întrucât aceasta ar presupune o depășire a atribuțiilor puterii judecătorești și o încălcare a principiului separației puterilor în stat consacrat de art. 1 alin. (4) din Constituția României".

Pentru toate aceste considerente, întrucât nu se poate reține incidența motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., în temeiul dispozițiilor legale evocate, potrivit art. 496 C. proc. civ., Curtea va respinge recursul de față ca nefondat.

Cu aceleași motive, în temeiul art. 67 C. proc. civ., se va respinge și cererea de intervenție accesorie formulată de intervenientul D. în sprijinul recurentului-reclamant A..

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge cererea formulată de reclamantul A. privind sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept.

Respinge recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinței civile nr. 3587 din 10 octombrie 2017 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Respinge cererea de intervenție accesorie formulată de D., ca nefondată.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 15 octombrie 2019.