ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4728/2019

Ședința publică din data de 15 octombrie 2019

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată la data de 2 aprilie 2019 sub nr. x/2019, pe rolul Curții de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâții Secretarul Comunei Crușet, Instituția Prefectului, Agenția Națională de Integritate, pe calea ordonanței președințiale, în conformitate cu prevederile art. 997 C. proc. civ., suspendarea întocmirii referatului Secretarului Comunei Crușeț, suspendarea procedurii de emitere a Ordinului Prefectului pentru încetarea de drept a mandatului de primar al reclamantului, în calitate de Primar al comunei Crușet, conform raportului de evaluare ANI cu nr. x, până la soluționarea petiției înregistrate la ANI, solicitând constatarea prescripției răspunderii civile sau administrativă, disciplinară a reclamantului, fiind aplicabil art. 25 alin. (5) din Legea 76/2010, nemaiputând fi angajată în condițiile depășirii termenului general de prescripție de 3 ani de la data săvârșirii lor, în conformitate cu art. 2517 din Legea nr. 287/2009 privind C. civ., republicată, cu modificările ulterioare.

La data de 12 aprilie 2019, reclamantul A. a depus cererea înregistrată sub nr. x/12.04.2019, prin care a arătat că înțelege să precizeze temeiul de drept al acțiunii ca fiind art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Prin cererea înregistrată, la data de 10.04.2019, sub nr. x/2019, pe rolul Curții de Apel Craiova, reclamantul A., primarul Comunei Crușeț, a solicitat, în contradictoriu cu pârâții Secretarul Comunei Crușeț, Instituția Prefectului Județului Gorj, Agenția Națională de Integritate, ca pe calea ordonanței președințiale, fără citarea părților, să se dispună suspendarea procedurii de emitere a Ordinul Prefectului pentru încetarea, de drept a mandatului de primar al acestuia, in calitate de Primar al comunei Crușet, conform raportului de evaluare ANI cu nr. x/11.12.2013, până la soluționarea definitivă a dosarului nr. x/2019 ce are ca obiect "constatarea, în temeiul art. 2517 C. civ. și art. 25 (5) din Legea 176/2010, astfel cum, a fost completată prin Legea nr. 54/2019 publicată în MO nr. 222/21.03.2019, in vigoare de la data de 24.03.2019, intervenției prescripției răspunderii civile, administrativă, disciplinară, pentru faptele care determină existenta stării de incompatibilitate stabilită prin raportul de evaluare întocmit de ANI la data de 11.12.2013 pentru perioadele: 20.06.2008-11.05.2010, 20.06.2008-25.07.2013, 23.11.2010-30.09.2013".

Prin încheierea nr. 10 din data de 17 aprilie 2019, constatând îndeplinite condițiile prevăzute de art. 139 C. proc. civ., instanța a admis excepția conexității invocată de pârâte și a dispus conexarea dosarului nr. x/2019 la dosarul nr. x/2019 și a trimis dosarul completului inițial investit cu soluționarea acțiunii, pentru termenul de judecată din data de 19.04.2019.

Prin sentința nr. 180/2019 pronunțată în data de 19 aprilie 2019, Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal a luat act de renunțare la judecarea capătului de cerere privind suspendarea întocmirii referatului Secretarului Comunei Crușeț și a respins cererile precizate, conexate, formulate de către reclamantul A. - Primar al Comunei Crușeț, în contradictoriu cu pârâții Secretarul Comunei Crușeț, Instituția Prefectului - Județul Gorj și Agenția Națională de Integritate.

Împotriva sentinței menționate la pct. 2 a declarat recurs reclamantul A. - Primar al comunei Crușeț, care invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței, iar pe fondul cauzei suspendarea procedurii de emitere a Ordinul Prefectului pentru încetarea, de drept a mandatului de primar al comunei Cruset, conform raportului de evaluare ANI cu nr. x, până la soluționarea definitivă a dosarului nr. x/2019 ce are ca obiect constatarea prescripției, în temeiul art. 2517 C. civ. si art. 25 alin. (5) din Legea 176/2010, astfel cum a fost completată prin Legea nr. 54/2019 publicată în MO nr. 222/21.03.2019, în vigoare de la data de 24.03.2019.

Print-un scurt istoric arată că raportul de evaluare ANI nr. x a rămas definitiv la data comunicării, respectiv la 15.12.2013, întrucât a intervenit perimarea acțiunii promovate împotriva acestui înscris.

Recurentul - reclamant a contestat punerea în executare a raportului, urmare a publicării în Monitorul Oficial nr. 222/21.03.2019 a Legii nr. 54/2019 - care modifică Legea 176/2010, prin introducerea, la art. 25, a alin. (5), având următorul cuprins:

"Răspunderea civilă sau administrativă, disciplinară, pentru faptele care determină existența conflictului de interese sau a stării de incompatibilitate ale persoanelor aflate în exercitarea demnităților publice sau funcțiilor publice este înlăturată, nemaiputând fi angajată în condițiile depășirii termenului general de prescripție de 3 ani de la data săvârșirii lor, în conformitate cu art. 2.517 din Legea nr. 287/2009 privind C. civ., republicată, cu modificările ulterioare."

Consideră că în speță a intervenit prescriptia răspunderii civile sau administrativă, disciplinară, pentru faptele care determină existenta stării de incompatibilitate stabilită prin raportul de evaluare întocmit de ANI la data de 11.12.2013 pentru perioadele: 20.06.2008-11.05.2010, 20.06.2008-25.07.2013, 23.11.2010-30.09.2013, având în vedere prevederile anterior menționate, nemaiputând fi angajată în condițiile depășirii termenului general de prescripție de 3 ani de la data săvârșirii lor, aspecte invocate în dosarul ce vizează fondul cauzei.

Intimații-pârâți au depus întâmpinare și, fără a invoca excepții, au solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea ca legală a soluției instanței de fond.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului

Examinând sentința recurată, prin prisma criticilor și apărărilor formulate, în raport probele administrate și de dispozițiile legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, potrivit considerentelor ce vor fi expuse în continuare:

Motivul prevăzut în art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.: (" când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei ").

Potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., în considerentele hotărârii "se vor arăta obiectul cererii și susținerile pe scurt ale părților, expunerea situației de fapt reținută de instanță pe baza probelor administrate, motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților."

Verificând conținutul sentinței atacate, instanța de control judiciar constată că aceasta îndeplinește exigențele menționate, întrucât judecătorul fondului a expus în mod clar și logic argumentele care au fundamentat soluția adoptată.

Argumentele recurentului privesc ipoteza unei motivări contradictorii a hotărârii primei instanțe.

Instanța de control judiciar nu poate reține criticile recurentului-reclamant potrivit căruia sentința atacată cuprinde motive contradictorii sau motive străine de natura cauzei, aceste afirmații reflectând în realitate dezacordul în privința argumentelor care au stat la baza soluției de respingere a cererii de chemare în judecată, fără a susține însă motivul de casare invocat, întrucât în considerentele sentinței au fost expuse, în mod clar și logic, argumentele care au fundamentat concluziile instanței de fond în privința problemelor de drept în discuție.

O atare concluzie se impune în raport de faptul că prima instanță și-a întemeiat soluția de respingere a cererii de suspendare pe faptul că, în cadrul procedurii administrative a cărei suspendare a fost solicitată de reclamant, nu au fost emise acte administrative pentru a avea la dispoziție procedura reglementată de prevederile art. 14 din Legea 554/2004.

Corectitudinea raționamentului juridic avut în vedere de prima instanță pentru pronunțarea hotărârii recurate constituie un aspect care face obiectul, în continuare, analizei instanței de recurs.

În cauză,reclamantul a solicitat primei instanțe, inițial pe calea procedurală a ordonanței președințiale și ulterior în baza art. 14 din Legea nr. 554/2004, să dispună suspendarea procedurii de emitere a Ordinul Prefectului pentru încetarea, de drept a mandatului de primar al comunei Cruset, conform raportului de evaluare ANI cu nr. x, până la soluționarea definitivă a dosarului nr. x/2019 ce are ca obiect constatarea prescripției, în temeiul art. 2517 C. civ. și art. 25 alin. (5) din Legea 176/2010, astfel cum a fost completată prin Legea nr. 54/2019 publicată în MO nr. 222/21.03.2019, în vigoare de la data de 24.03.2019.

Cu alte cuvinte, reclamantul a solicitat primei instanțe să dispună suspendarea unor operațiuni administrative prealabile adoptării ordinului prefectului.

Înalta Curtea precizează că operațiunile administrative sunt acte premergătoare, manifestări de voință care nu produc efecte juridice prin ele însele, ci pregătesc emiterea unui act administrativ propriu-zis. În această categorie intră și procedura de emitere a unui ordin, procedură care, conform prevederilor legale în vigoare, nu este un act administrativ, ci o operațiune procedurală anterioară emiterii actului. Deosebirea dintre actul administrativ și o operațiune administrativă prezintă importanță practică în special în cazul litigiilor de contencios administrativ, deoarece instanța judecătorească poate controla numai actele administrative atacate în justiție, dar nu poate controla, în cazul acțiunii directe, în mod distinct de actul administrativ, operațiunile administrative pe baza cărora a fost emis acel act.

În temeiul art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, dreptul comun în materia contenciosului administrativ și fiscal, legalitatea operațiunilor administrative poate fi supusă controlului instanței specializate numai odată cu actul administrativ pe care l-au precedat, contestarea lor separată fiind inadmisibilă. Totodată, în acord cu soluția adoptată de judecătorul fondului Curtea reține că nu numai atacarea separată a acestor operațiuni prealabile este inadmisibilă ci, pentru aceleași argumente, este inadmisibilă și cererea de suspendare a acestor operațiuni, indiferent dacă este în discuție procedura ordonanței președințiale sau procedura prevăzută de dispozițiile art. 14 din Legea 554/2004.

Această soluție aleasă de legiuitor nu contravine liberului acces la justiție, pentru că, potrivit principiilor cristalizate în jurisprudența contenciosului constituțional român și a Curții Europene a Drepturilor Omului, stabilirea unor condiționări pentru introducerea acțiunilor în justiție nu aduce atingere substanței acestui drept, statele dispunând de o marjă de apreciere în instituirea condițiilor și limitelor exercitării dreptului la acțiune.

În ceea ce privește dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică într-un drept sau într-un interes legitim de a se adresa instanței de contencios administrativ, art. 52 alin. (2) din Constituția României prevede că limitele și condițiile exercitării acestui drept se stabilesc prin lege organică, actul normativ adoptat în acest sens fiind, în prezent, Legea nr. 554/2004.

Înalta Curte nu poate primi argumentele recurentului care a invocat că este admisibilă cererea de suspendare a operațiunilor administrative în discuție ca urmare a faptului că va fi prejudiciat dacă se va emite Ordinul Prefectului, anterior pronunțării asupra dosarului x/2019 fiind întrunite dispozițiile art. 14 din Legea 554/2004

În aceste condiții, Curtea reține ca fiind corectă soluția primei instanțe în sensul că acțiunea recurentului-reclamant nu poate fi primită, întrucât singurul act care poate fi suspendat este ordinul prefectului, act ce nu a fost emis, iar operațiunile administrative nu au natura juridică a actelor administrative.

Având în vedere aceste considerente, apreciind că, în raport de criticile invocate nu este incident motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., se va respinge recursul declarat de pârâtul Ministerul Fondurilor Europene prin Ministerul Finanțelor ca nefondat, în baza prevederilor art. 496 alin. (1) C. proc. civ. și art. 20 din Legea nr. 554/2004.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamantul A. - Primar al Comunei Crușeț împotriva sentinței nr. 180/2019 din 19 aprilie 2019 a Curții de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 15 octombrie 2019.