ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2927/2020

Ședința publică din data de 29 iunie 2020

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București sub nr. x/2019, urmare a declinării dispuse de Curtea de Apel Cluj prin sentința civilă nr. 138/2019, reclamanta Regia Autonomă Aeroportul Internațional Avram Iancu a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Concurenței, ca prin sentința ce se va pronunța, să se dispună suspendarea executării adresei nr. x/10.04.2018, în baza art. 15 din legea 554/2004, până la soluționarea definitivă a acțiunii în anularea acesteia, care face obiectul dosarului nr. x/2019, aflat pe rolul Curții de Apel Cluj, și, în baza art. 14 din Legea 554/2004, suspendarea executării Ordinului Președintelui Consiliului Concurenței nr. 447/24.06.2016 de declanșare a unei investigații privind posibila încălcare a prevederilor art. 6 alin. (1) din Legea concurenței nr. 21/1996 și ale art. 102 din Tratatul privind Funcționarea Uniunii Europene pe piața serviciilor de acces la infrastructura aeroportuară necesară pentru prestarea serviciilor de handling la sol pe Aeroportul Internațional "Avram Iancu" Cluj, până la pronunțarea instanței de fond asupra acțiunii în anularea acestuia.

Soluția instanței de fond

Prin sentința civilă nr. 382 pronunțată în data de 13 august 2019, Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a respins cererea de suspendare formulată de reclamanta Regia Autonomă Aeroportul Internațional "Avram Iancu", în contradictoriu pârâtul Consiliul Concurenței, ca nefiind întrunite în mod cumulativ condițiile art. 15 rap. și art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Cererea de recurs

Împotriva sentinței nr. 382 din data de 13 august 2019 a Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a formulat recurs reclamanta Regia Autonomă Aeroportul Internațional "Avram Iancu", încadrând în drept criticile sale în dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ.

A solicitat prin cererea de recurs admiterea recursului, casarea sentinței civile recurate, admiterea cererii de suspendare și pe cale de consecință, suspendarea executării Adresei Consiliului Concurenței nr. x10.04.2018, până la soluționarea definitivă și irevocabilă a acțiunii în anulare a acesteia, cerere ce face obiectul dosarului nr. x/2019, aflat pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal precum și suspendarea executării Ordinului Președintelui Consiliului Concurenței nr. 447/24.06.2016 până la soluționarea acțiunii în anulare care va avea ca obiect acest act.

Prin recursul său, recurenta Regia Autonomă Aeroportul Internațional "Avram Iancu" a susținut în esență că, sentința nr. 382/2019 a fost dată cu încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept material, respectiv a dispozițiilor art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004 și a art. 51 alin. 3 din Legea concurenței nr. 21/1996.

Totodată, adresa nr. x - 4740/10.04.2018 este un act administrativ, în cauză fiind îndeplinite condițiile art. 15 din Legea nr. 554/2004.

Adresa nr. x/10.04.2018 în discuție reprezintă manifestarea de voință a Consiliului Concurenței de respingere a angajamentelor propuse de Aeroport și de continuare a investigației.

Prin intermediul ei s-au dispus măsuri cu efecte juridice clare, și anume:

i. Consiliul Concurenței s-a dezînvestit în ceea ce privește analizarea unei proceduri separate (procedura de angajamente face obiectul unui dosar separat de dosarul de investigație) și ii. s-a dispus continuarea procedurii de investigație, înlăturându-se posibilitatea Aeroportului de a obține o închidere a investigației fără impunerea de sancțiuni, care în domeniul concurenței sunt extrem de drastice și sunt asimilate în jurisprudența CEDO sancțiunilor penale.

În consecință, Adresa nr. x/10.04.2018 nu reprezintă și nici nu ar putea reprezenta doar o adresă de informare, ci, prin ea, se stinge un raport juridic născut prin acceptarea inițierii procedurii de angajamente.

Conform punctului 4 din Instrucțiunile Consiliului Concurenței privind angajamentele: "Procedura de angajamente prevăzută la art. 462 din lege se desfășoară în paralel cu procedura de investigație propriu-zisă, iar documentele întocmite sau comunicate în baza acesteia vor constitui obiectul unui dosar distinct de cel de investigație. Desfășurarea discuțiilor privind acceptarea de angajamente propuse de întreprinderi nu suspendă desfășurarea investigației. Cererile efectuate de întreprinderi sau alte documente din dosarul privind angajamentele nu pot fi folosite în cadrul investigației decât cu acordul expres al întreprinderii care a formulat cererea de angajamente".

Rezultă deci din cele de mai sus că procedura de angajamente constituie conform Instrucțiunilor o procedură separată desfășurată de Consiliul Concurenței.

Această procedură distinctă de procedura de investigație trebuie să se finalizeze în mod obligatoriu cu un act de încuviințare a angajamentelor (decizie) sau un act de respingere a acestor angajamente, respingere cu privire la care partea trebuie informată conform legii. În cauza de față, adresa constituie exact actul de respingere a angajamentelor.

Conform art. 49

11

din Legea concurentei nr. 21/1996, în cazul în care a inițiat o astfel de procedură, Consiliul Concurenței trebuie să o ducă la capăt, în sensul că trebuie (i) fie să accepte angajamentele, (ii) fie să le respingă motivat.

În speță, Consiliul Concurenței a considerat că nu ar fi îndeplinite condițiile legale și a respins angajamentele recurentei. Actul prin care s-a comunicat respingerea acestora a creat în sine o vătămare prin faptul că, după inițierea procedurii de investigație, având în vedere că a îndeplinit condițiile legale privind angajamentele, exista un drept de a obține în condițiile legii o anumită soluție din partea autorității de concurență.

Răspunsul negativ al Consiliului Concurenței a generat efecte juridice reale la momentul emiterii Adresei nr. x/10.04.2018, care constituie în sine un act administrativ individual, supus controlului instanței de contencios administrativ.

Prima instanță a considerat în mod eronat că adresa ar constitui un act administrativ asimilat constând în refuzul autorității de a răspunde cererii de angajamente și că fiind vorba de un refuz, executarea adresei nu ar fi susceptibilă de suspendare.

Or, măsura nr. 2 dispusă prin adresă este susceptibilă de suspendare a executării, până când instanța chemată să se pronunțe asupra cererii de anulare a adresei va realiza acest lucru.

Prima instanță a reținut în mod greșit că pentru obținerea suspendării executării Ordinului nr. 447/2018 ar fi necesară parcurgerea procedurii plângerii prealabile.

Conform art. 51 (3) din Legea concurenței nr. 21/1996, anularea Ordinului nr. 447/2018 se poate solicita doar secției de contencios administrativ a Curții de Apel București, fără a se prevedea necesitatea parcurgerii procedurii plângerii prealabile. Aceasta normă având caracter special, derogă de la prevederea generală din art. 7 din Legea nr. 554/2004 care impune obligativitatea îndeplinirii unei proceduri de depunere a unei plângeri prealabile.

O interpretare în sensul celei emise de instanța de fond ar fi contrară întregii jurisprudențe a Curții de Apel București și a Înaltei Curți de Casație și Justiție, de a nu solicita în nicio cauză de anulare a unui ordin de deschidere a unei investigații de către Consiliul Concurenței, parcurgerea vreunei proceduri prealabile în fața autorității de concurență.

Trebuie subliniat că prima instanță și-a reținut competența de soluționare a cererii de suspendare, considerând că Curtea de Apel București este competentă în baza art. 51 (3) din Legea concurenței și art. 10 (3) din Legea nr. 554/2004.

Or, aceasta înseamnă ca instanța s-a considerat competentă conform Legii concurenței pentru analizarea cererii de suspendare privitoare la Ordinul nr. 447 și conform Legii nr. 554/2004 pentru analizarea cererii de suspendare a adresei. Având în vedere distincția realizată, rezultă că prima instanță a considerat că Legea concurenței conferă o competență specială în ceea ce privește atacarea Ordinului 447, ceea ce plasează întreaga analiză în sfera normei speciale, ce derogă de la norma generală reprezentată de Legea nr. 554/2004.

În plus, conform art. 103 C. proc. civ., excepția neîndeplinirii procedurii prealabile nu poate fi ridicată decât de pârât prin întâmpinare, sub sancțiunea decăderii.

Prima instanță a greșit și prin reținerea drept o condiție legală obligatorie adițională pentru aplicarea art. 14 din Legea nr. 554/2004, a posibilității introducerii acțiunii în anularea actului la momentul dispunerii suspendării.

Prima instanță s-a pronunțat cu depășirea limitelor învestirii sale și reținând motive străine de pricină atunci când a reținut că nu se putea introduce acțiunea în anularea Ordinului nr. 447/2018 în termen de 60 de zile de la pronunțarea măsurii suspendării. Ea a inițiat astfel analizarea în fond a condițiilor de admisibilitate a cererii de anulare a ordinului, ceea ce excede limitelor în care poate dispune instanța învestită cu analiza acțiunii în suspendarea actului.

Dacă ar fi să se urmeze raționamentul instanței de fond, având în vedere că această instanță nu poate ști nici situația de fapt viitoare și nici argumentele și temeiurile invocate (așadar nu poate face aplicarea și interpretarea prevederilor art. 51 alin. (3) din Legea nr. 21/1996 și cu atât mai puțin să se pronunțe asupra constituționalității acestora), orice suspendare solicitată în baza art. 14 din Legea nr. 554/2004 ar fi fără folos (și deci neîntemeiată), deoarece în oricare dintre aceste situații suspendarea poate înceta de drept la finalul termenului de 60 de zile.

Apărările formulate în cauză

Împotriva recursului promovat de reclamantă a formulat întâmpinare intimatul - pârât Consiliul Concurenței, solicitând respingerea recursului, ca nefondat și menținerea, ca legală și temeinică, a sentinței de fond, cu consecința respingerii cererii de suspendare a executării Adresei Consiliului Concurenței nr. x10.04.2018 și a Ordinului Președintelui Consiliului Concurenței nr. 447/24.06.2016.

În cadrul întâmpinării, ca și chestiune prealabilă, intimatul a susținut că cererea recurentei de suspendare a executării Adresei Conciliului Concurenței nr. x10.04.2018 și a Ordinului Președintelui Consiliului Concurenței nr. 447/24.06.2016 a rămas fără obiect, apreciindu-se că, la acest moment recurenta are deschisă calea formulării unei cereri de anulare/suspendare a deciziei de sancționare și de anulare a ordinului de declanșare a investigației în temeiul art. 51 din Legea concurenței.

În al doilea rând, a mai susținut intimata că, prin Decizia nr. 1093/25.02.2020 din dosarul nr. x/2019, instanța supremă s-a pronunțat deja asupra neîndeplinirii condițiilor care să justifice suspendarea executării Adresei nr. x/2016 și a Ordinului nr. 447/2016.

Astfel, în dosarul menționat anterior, chiar dacă cererea de suspendare s-a întemeiat pe dispozițiile art. 997 C. proc. civ., instanța era chemată să realizeze o cercetare sumară a împrejurărilor de natură a crea o îndoială serioasă în privința legalității actelor contestate. Or, instanța supremă, a respins acțiunea recurentei reclamante, în cauză nefiind întrunite cerințele care să justifice suspendarea actelor contestate.

În această etapă procesuală s-a depus la dosar și o Cerere de intervenție accesorie formulată de A. S.A., în interesul intimatului Consiliul Concurenței, în temeiul art. 61 alin. (1) și (3) și art. 63 C. proc. civ.

Se solicită prin cererea de intervenție admiterea acesteia și respingerea recursului, ca nefondat, cu consecința menținerii deciziei civile nr. 382/13.08.2019, ca fiind legală și temeinică.

În cadrul cererii de intervenție, s-a susținut că, raportat la faptul că investigația Consiliului Concurenței cu privire la săvârșirea unui abuz de poziție dominantă prin refuzul de a-i permite accesul la infrastructura aeroportuară necesară prestării serviciilor de handling la sol pe Aeroportul Internațional "Avram Iancu" Cluj, în perioada 11.09.2015 - 09.03.2017 a fost finalizată în sensul constatării existenței unor practici anticoncurențiale, demersul recurentei-reclamante a devenit lipsit de interes.

Cererea de intervenție accesorie a fost admisă în principiu la data de 29 iunie 2020.

Procedura de soluționare a recursului

Cu privire la examinarea recursului în completul filtru

În cauză, au fost avute în vedere modificările aduse prin Legea nr. 212/2018 dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal, precum și măsurile luate prin Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018 prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție adoptată la data de 13 septembrie 2018 în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal.

Față de aceste aspecte, în temeiul art. 494, raportat la art. 475 alin. (2) și art. 201 din C. proc. civ., astfel cum au fost completate prin dispozițiile XVII alin. (3), raportat la art. XV din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanțelor judecătorești, precum și pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ. și dispozițiile art. 109 din Regulamentul de ordine interioară al instanțelor judecătorești, prin Rezoluție s-a fixat primul termen de judecată la data de 17 martie 2020, în ședință publică, cu citarea părților, la acel moment constatându-se suspendarea de plin drept a cauzei, în temeiul Decretului Președintelui României nr. 195/16 martie 2020. Ulterior, prin Rezoluția din data de 19 mai 2020, s-a fixat termen pentru redeschiderea judecății la data de 29 iunie 2020, cu citarea părților.

Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului, potrivit prevederilor art. 496-499 din C. proc. civ.

Analizând excepțiile lipsei de obiect și lipsei de interes, în conformitate cu prevederile art. 246 C. proc. civ., Înalta Curte constată că acestea țin de soluționarea intrinsecă a cererii de recurs, motiv pentru care le va califica drept apărări de fond.

Analizând cererea de recurs, motivele invocate, normele legale incidente, Înalta Curte constată că aceasta nu este fondată pentru următoarele considerente:

În ceea ce privește adresa x/10.04.2018 - așa cum a arătat recurenta-reclamantă, prin această adresă a fost informată în legătură cu faptul că nu au fost acceptate angajamentele propuse privind împrejurările concurențiale, Consiliul Concurenței urmând să continue investigația.

În mod corect a arătat instanța de fond că adresa nr. x/2018 nu reprezintă un act administrativ întrucât nu are capacitatea de a da naștere, modifica sau stinge raporturi juridice, fiind emisă cu caracter preparator.

Neavând caracteristicile actului administrativ în accepțiunea art. 2 lit. c) din Legea nr. 554/2004, chiar dacă a fost emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, acesta nu a creat niciun raport juridic prin acceptarea inițierii procedurii de angajamente, cum eronat consideră recurenta, este exclus controlului instanței de contencios, nici pe cale de acțiune, nici pe calea prevăzută de art. 14, 15 din Legea nr. 554/2004.

Această cerere de suspendare, în conformitate cu art. 15 din Legea nr. 554/2004 a fost formulată până la soluționarea definitivă a acțiunii în anulare a adresei care face obiectul dosarului nr. x/2019, acțiune care până la data soluționării cererii de recurs a fost respinsă ca inadmisibilă deoarece adresa nu constituie un act administrativ.

Recurenta spune că respingerea angajamentelor de către autoritate este o manifestare de voință a acesteia care îl vatămă în măsura în care acesta dorea o închidere a investigației fără impunerea de sancțiuni.

Cum însă autoritatea de concurență, după analiza sa discreționară alege în funcție de necesitatea remedierii problemelor de concurență identificate pentru apărarea interesului public ocrotit, o variantă sau alta, acest lucru nu îi conferă recurentului o vocație de a beneficia de acceptarea angajamentelor (art. 49 alin. (1) și (3) din Legea nr. 21/1986).

Referitor la Ordinul nr. 447/24.06.2016 de declanșare a unei investigații

Se reține că în conformitate cu prevederile art. 51 alin. (3) din Legea nr. 21/1996, ordinul privind declanșarea unei investigații se poate ataca numai odată cu decizia prin care se finalizează investigația.

Rezultă din această prevedere legală că Ordinul nr. 447/2016 nu poate fi atacat nici pe cale de acțiune, nici pe calea suspendării separat de Decizia nr. 74/08.10.2019 privind sancționarea reclamantei-recurente în preambulul acestei decizii de sancționare este menționat între altele Ordinul nr. 447/2016 de declanșarea investigației - acesta fiind unul din actele care a stat la baza emiterii deciziei de sancționare și care va putea fi analizat în cadrul acțiunii vizând anularea Deciziei nr. 74/2019 .

În conformitate cu art. 13 alin. (1) din Legea nr. 554/2004:

"La primirea cererii, instanța va dispune citarea părților și poate cere autorității al cărei act este atacat să îi comunice de urgență acel act împreună cu întreaga documentație care a stat la baza emiterii lui".

În conformitate cu art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004:

"Instanța este competentă să se pronunțe și asupra legalității operațiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului suspus judecății".

Recurenta a adus argumente pentru susținerea îndeplinirii celor două condiții vizând cazul bine justificat și paguba iminentă însă instanța de fond nu a trecut la analizarea acestor condiții considerând că nu suntem în prezența unui act administrativ.

Referirea instanței de fond la obligația de a ataca în termen de 60 de zile actul administrativ la care se referă art. 51 din Legea nr. 21/1996 nu are conotația dată de recurentă, ci era un argument exemplificativ privind actele administrative și regimul lor de atacare.

Prin referirea la procedura prealabilă, instanța de fond a analizat condițiile prevăzute de art. 14 în ceea ce privește suspendarea actelor administrative și deci nu era nevoie de invocarea acestei chestiuni pe cale de întâmpinare.

De altfel, nici nu a fost antamată această chestiune decât ca o condiție de admisibilitate a cererii de suspendare, în conformitate cu prevederile art. 14, 15 din Legea nr. 554/2004.

Constată că motivele de recurs invocate sunt nefondate.

Temeiul legal al soluției adoptate în instanța de recurs

În conformitate cu art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul formulat de reclamanta Regia Autonomă Aeroportul Internațional "Avram Iancu" împotriva sentința civile nr. 382/2019 pronunțată de Curtea de Apel București, ca nefondat.

Va fi admisă cererea de intervenție accesorie formulată de intervenienta A. S.A. în interesul intimatului-pârât Consiliul Concurenței.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Califică excepția lipsei obiectului și a lipsei interesului, ca apărări de fond.

Respinge recursul formulat de reclamanta Regia Autonomă Aeroportul Internațional "Avram Iancu" împotriva sentința civile nr. 382 din 13 august 2019 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Admite cererea de intervenție accesorie formulată de intervenienta A. S.A. în interesul intimatului-pârât Consiliul Concurenței.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 29 iunie 2020