ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2541/2019

Obiectul acțiunii deduse judecății Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de 6 iunie 2018, sub nr. x/2018, reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale - Direcția Generală de Control, Antifraudă și Inspecții, a solicitat suspendarea executării Notei de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare nr. x/20.04.2018 emise de pârât, până la solutionarea litigiului de fond asupra acestui act administrativ.

Hotărârea primei instanțe Prin sentința civilă nr. 3158 din 2 iulie 2018, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale - Direcția Generală Control, Antifraudă și Inspecții și a dispus suspendarea executării Notei de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare nr. x din 20.04.2018, până la pronunțarea instanței de fond.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței civile nr. 3158 din 2 iulie 2018, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a declarat recurs pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinței atacate și, în rejudecare, respingerea cererii de suspendare, ca neîntemeiată. Referitor la cazul de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., recurentul-pârât a susținut că sentința recurată nu cuprinde motivele în fapt și în drept pe care se sprijină, obligatorii conform art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., ceea ce echivalează cu o necercetare a fondului. Astfel, instanța de fond a analizat doar aspectele sesizate de intimată, admițând acțiunea în baza unor considerente sumare și înlăturând apărările sale fără o motivare evidentă. Referitor la cazul de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurentul-pârât a susținut că sentința a fost pronunțată cu greșita aplicare a dispozițiilor art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în cauză nefiind întrunite condițiile cazului bine justificat și a pagubei iminente. În privința condiției referitoare la "existența unui caz bine justificat", critică recurentul MADR considerentele primei instanțe, în care s-a reținut "că a fost dovedit cazul bine justificat sub aspectul reținerii unei nereguli constând în încălcarea prevederilor privind procedurile de achiziție, în privința căreia nu s-a dovedit că prezintă un impact financiar. (...)", susținând, în esență, că obligația de recuperare a fondurilor UE intervine automat, la constatarea neregulilor sau fraudelor, fără a fi necesară demonstrarea vreunui prejudiciu. Recurentul-pârât a menționat că toate constatările din nota contestată sunt considerate fapte intenționate prin care s-a încercat fraudarea bugetului comunității europene și astfel, în conformitate cu legislația comunitară aplicabilă, s-a aplicat principiul proporționalității în conformitate cu prevederile O.U.G. nr. 66/2011. În accepțiunea contractului de finanțare intervenit între părți, beneficiarul este în mod direct răspunzător de cunoașterea condițiilor de acordare a finanțării nerambursabile și de solicitare a finanțării în concordanță cu aceste condiții, iar MADR are un rol de supraveghere a procesului de implementare a unui proiect, cu toate etapele pe care le presupune, prin diferite niveluri de verificare și proceduri acreditate de Comisia Europeană. Instanța de fond a ignorat faptul că beneficiarul este responsabil de funcționalitatea investiției în concordanță cu condițiile de accesare a finanțării nerambursabile astfel cum acestea sunt prevăzute în contractul de finanțare, Ghidul solicitantului, legislația națională și europeană. Referitor la noțiunea de neregulă, recurentul-pârât a arătat că prejudiciul produs bugetului UE sau bugetelor naționale poate fi real sau potențial, iar producerea însăși a unei nereguli atrage sancțiunea restituirii parțiale sau totale a acestora. Prejudiciul produs se materializează în afectarea intereselor financiare ale Uniunii, iar prin adoptarea diverselor reglementări în materia gestionării fondurilor europene, intenția legiuitorului a fost să se asigure că cheltuielile efectuate de Uniunea Europeană în contextul fondurilor structurale să fie strict limitate la agenții care respectă normele de drept al Uniunii și să nu fie utilizate pentru a finanța activități care sunt contrare acestuia, fiind invocată în acest sens jurisprudență CJUE. Recurentul-pârât a evocat circumstanțele emiterii actului a cărui suspendare s-a solicitat și a susținut că intimata, în cuprinsul cererii de suspendare, nu a invocat nicio împrejurare de natură să creeze o îndoială serioasă asupra legalității actului administrativ atacat. Instanța de fond și-a întemeiat concluzia existenței cazului bine justificat pe aspecte de nelegalitate ale actului administrativ contestat ce nu pot fi examinate decât în cadrul acțiunii în anulare, ceea ce echivalează cu o prejudecare a fondului. Analiza legalității constatărilor echipei de control nu este posibilă în procedura sumară a cererii de suspendare. De asemenea, din actele existente la dosar nu rezultă pericolul care ar duce la producerea unei pagube iminente de natură să justifice suspendarea executării actului administrativ. Executarea unei obligații bugetare, stabilită printr-un act administrativ care se bucură de prezumția de legalitate nu poate constitui prin ea însăși o pagubă în sensul art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004.

Apărările formulate în cauză Intimata-reclamantă A. S.R.L. a depus întâmpinare, prin care a invocat excepția nulității recursului pentru nemotivare, iar în subsidiar, a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, cu consecința menținerii hotărârii primei instanțe, argumentând că aceasta a aplicat corect dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004. Intimata a susținut că principalul aspect care conduce la existența unor indicii de nelegalitate a actului atacat, corect reținut de instanța de fond, este acela al neindicării în cuprinsul actului de control a impactului financiar al pretinselor nereguli, așa cum prevedeau dispozițiile art. 17 și art. 27 din O.U.G. nr. 66/2011. De asemenea, există numeroase alte aspecte din care reiese aparența de nelegalitate a actului atacat, și anume: - actul de control încalcă principiul proporționalității, statuat expres de O.U.G. nr. 66/2011, precum și sensul și scopul acestui act normativ; - aplicarea sancțiunii s-a făcut fără a raporta motivația de fapt la temeiul de drept invocat și fără a formula un raționament juridic complet; - nota atacată nu respectă nici măcar dispozițiile raportului de control al Curții de Conturi, ce constituie temei al controlului. Din perspectiva pagubei iminente, intimata a invocat riscul de a nu mai putea onora contractele existente, de a vinde bunuri sau disponibiliza angajați, în contextul demarării procedurilor de executare silită, dat fiind cuantumul semnificativ al debitului imputat.

Aspecte procedurale Excepția nulității recursului declarat de pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale, invocată prin întâmpinare de intimata-pârâtă A. S.R.L., a fost respinsă pentru argumentele arătate în partea introductivă a prezentei hotărâri.

Procedura de soluționare a recursului Prin rezoluția completului învestit cu soluționarea dosarului din data de 22 octombrie 2018, a fost fixat termen de judecată pe fond a recursului la data de 17 aprilie 2019, constatându-se că nu mai subzistă motivele care au determinat fixarea termenului de judecată pentru examinarea recursului, prin prisma exigențelor dispozițiilor art. 493 alin. (5) - (7) din C. proc. civ., față de Hotărârea Colegiului de Conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de Hotărârea Plenului Judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție, adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispozițiile art. 493 din C. proc. civ. este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal. II. Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, sentința recurată prin prisma criticilor formulate, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârât este fondat. 1. Argumente de fapt și de drept relevante Motivul de recurs prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. nu este fondat. Acest motiv se referă la cazul în care hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când aceasta cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei. În speța de față, instanța de control judiciar apreciază că hotărârea recurată îndeplinește cerințele impuse de art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., întrucât, raportat la obiectul cauzei și limitele stabilite de dispozițiile art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, instanța de fond a expus în mod corespunzător argumentele care au condus la formarea convingerii sale. Instanța de control judiciar reține că hotărârea judecătorească nu trebuie să cuprindă un răspuns exhaustiv dat fiecărei susțineri formulate de părțile în proces, fiind suficient a se răspunde argumentelor fundamentale, de natură a susține soluția pronunțată în cauză. Pentru aceste motive, Înalta Curte va respinge, ca nefondată, critica recurentului-pârât privitoare la lipsa motivării sentinței atacate. Din perspectiva motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., recursul este, însă, fondat. Criticile invocate de recurent, conform cărora soluția instanței de fond a fost pronunțată cu interpretarea și aplicarea greșită a normelor de drept material specifice condițiilor de admisibilitate prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, sunt întemeiate. Intimata-reclamantă A. S.R.L. a învestit instanța de contencios administrativ, în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004, cu o cerere de suspendare a executării Notei de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare nr. x/20.04.2018 emise de Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale, până la solutionarea litigiului de fond asupra acestui act administrativ. Suspendarea executării actului administrativ la cererea persoanei vătămate, reglementată în art. 14 din Legea nr. 554/2004 pentru etapa procedurii prealabile administrative și în art. 15 din aceeași lege pentru etapa judiciară de contestare a actului administrativ, constituie un instrument procedural menit să asigure protecția juridică provizorie a subiectelor de drept în privința cărora actul administrativ produce anumite efecte juridice, până la evaluarea acestuia de către instanța de contencios administrativ în cadrul acțiunii în anulare. Această măsură de protecție, care înlătură temporar efectul executoriu al actului administrativ, poate fi dispusă numai dacă sunt îndeplinite cele două condiții prevăzute cumulativ de lege, anume cazul bine justificat, definit în art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004 ca fiind împrejurările legate de starea de fapt și de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ, și paguba iminentă, definită de art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004 ca fiind prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public. Cazul bine justificat și iminența unei pagube sunt analizate în funcție de circumstanțele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt și de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească și drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate. În cauză, contrar opiniei primei instanțe, Înalta Curte apreciază că nu au fost relevate elemente care să contureze îndeplinirea condiției cazului bine justificat, în ceea ce privește actul administrativ a cărui suspendare s-a solicitat. Astfel, argumentele invocate de intimata-reclamantă, privind obligația organelor de control de a demonstra impactul financiar al pretinsei nereguli pentru aplicarea unei corecții financiare pentru procedura de achiziție, nu au caracterul unor indicii aparente care să răstoarne prezumția de legalitate a actului administrativ fiscal și să justifice suspendarea provizorie a executării acestuia. Aceasta întrucât nota de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare nr. x/20.04.2018 constată o neregulă săvârșită în procedura de achiziție urmată de intimata-reclamantă (și anume: atribuirea unui contract de achiziție fără lansarea adecvată a unei proceduri competitive) și o încadrează ca încălcarea principiului transparenței și tratamentului egal, în temeiul pct. 4 lit. a) Partea a 2-a din Anexa la H.G. nr. 519/2015 privind stabilirea ratelor aferente reducerilor procentuale/corecțiilor financiare aplicabile pentru abaterile prevăzute în anexa la O.U.G. nr. 66/2011. Rezultă astfel, la o cercetare sumară, că este indicată norma juridică încălcată, care poate fi coroborată cu neregulile reținute, iar în privința prejudiciului, indicarea în concret a acestuia nu este o condiție pentru constatarea neregulii în conformitate cu prevederile art. 2 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011. Astfel, neregula reprezintă, potrivit art. 2 din O.U.G. nr. 66/2011, orice abatere de la legalitate, regularitate și conformitate care are sau ar putea avea ca efect un prejudiciu la adresa bugetului general al Uniunii Europene, prin imputarea unei cheltuieli necorespunzătoare bugetului general. Această definire a neregulii, care se raportează și la prejudiciul potențial, rezultă și din cadrul normativ european. În conformitate cu jurisprudența consolidată a ÎCCJ-SCAF (după adoptarea soluției de principiu din 24.11.2014), în reglementarea O.U.G. nr. 66/2011, aplicarea corecției financiare pentru recuperarea fondurilor europene și/sau a fondurilor publice naționale aferente acestora nu este condiționată de existența unui prejudiciu asupra bugetului Uniunii Europene/fondurilor publice naționale (cu excepția situațiilor expres și limitativ prevăzute în anexa la ordonanța de urgență în care aplicarea corecției financiare este condiționată de existența prejudiciului). De asemenea, nici rezultatul controlului anterior al AM asupra procedurii de achiziție nu poate constitui un motiv de nelegalitate evidentă a notei de constatare a neregulilor întrucât această verificare este nerelevantă în cadrul activității de constatare a neregulilor și de aplicare a corecțiilor financiare reglementată de O.U.G. nr. 66/2011. Or, pe durata de valabilitate a contractului de finanțare, autoritatea de management este îndreptățită să monitorizeze și să evalueze proiectul și nu este ținută de rezultatele controalelor anterioare prin care s-au verificat elementele referitoare la respectarea clauzelor contractului de finanțare. De altfel, chestiunea neobservării sau a aprecierii diferite anterioare de către autoritatea de monitorizare a încălcării, a fost tratată de CJUE în cauzele C-465/10 și C-94/05. Conform acestei jurisprudențe, împrejurarea că autoritatea competentă ar fi fost informată de beneficiarul finanțării cu privire la o anume situație nu influențează, ca atare, calificarea faptelor drept neregulă. În cauza C-94/05, Curtea a reținut totodată că principiul protecției încrederii/asteptării legitime nu poate fi invocat împotriva unei dispozitii clare a dreptului european. Nici comportamentul unei autoritati naționale însărcinate cu aplicarea dreptului Uniunii și care este contrar acestuia din urmă, nu poate crea, pentru un operator economic, o încredere legitimă privind posibilitatea de a beneficia de un tratament contrar dreptului Uniunii. În egală măsură, reclamanta a invocat în susținerea existenței cazului bine justificat nerespectarea principiului proporționalității, însă din elementele prezentate și verificările sumare pe care instanța este ținută a le efectua nu rezultă că s-ar fi produs o astfel de încălcare prin emiterea notei de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare nr. x/20.04.2018. În acest sens, în sarcina reclamantei s-au reținut nereguli/abateri identificate în derularea procedurii de achiziție a lucrărilor pentru proiectul pentru care a primit finanțare nerambursabilă, iar față de această constatare aplicarea unei corecții financiare de 20% la valoarea finanțării acordate nu relevă, la o analiză sumară, specifică demersului judiciar întemeiat pe art. 14 din Legea nr. 554/2004, nicio aparentă încălcare a principiului proporționalității. Așadar, nici acest motiv nu este de natură a demonstra îndeplinirea condiției cazului bine justificat. În raport de aceste considerente, Înalta Curte constată că în cauză nu sunt reliefate, de către intimata-reclamantă, împrejurări care să constituie un caz bine justificat, în accepțiunea dată de legiuitor acestei cerințe, conform definiției din cuprinsul dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004. Referitor la condiția pagubei iminente, Înalta Curte reține că nici această condiție nu este îndeplinită în cauză, dat fiind faptul că aceasta presupune producerea unui prejudiciu material viitor și previzibil, greu sau imposibil de reparat. Deși reclamanta relevă o serie de consecințe ale actului administrativ a cărui suspendare o solicită, se constată că acestea sunt pur ipotetice și speculative, cu atât mai mult cu cât în justificarea îndeplinirii condiției pagubei iminente nu pot fi pur și simplu invocate efectele actului. De asemenea, din interpretarea logico-gramaticală a prevederilor art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, prin raportare la alineatele următoare și la definiția dată de art. 2 lit. ș) din lege, rezultă că măsura suspendării, astfel cum a fost avută în vedere de legiuitor, reclamă un caracter urgent în ceea ce privește prejudicierea persoanei fizice/juridice, însă, din această perspectivă, reclamanta nu a făcut dovada că riscul invocat este unul actual sau iminent, ci doar eventual. 2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele arătate, în aplicarea dispozițiilor art. 496 C. proc. civ., raportat la dispozițiile art. 488 pct. 8 C. proc. civ. și la art. 14 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va admite recursul declarat de pârâtul MADR împotriva sentinței civile nr. 3158 din 2 iulie 2018, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, sentință pe care o va casa și, în rejudecare, va respinge cererea de suspendare a Notei de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare nr. x/20.04.2018, formulată de reclamanta A. S.R.L., ca neîntemeiată.