ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4752/2013

Asupra recursului de față, Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: I. Circumstanțele cauzei 1. Cadrul procesual Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamantul G.Ș.B., în contradictoriu cu pârâții M.A.I., U.M.(...), I.S.U. al județului Teleorman și Inspectorul Șef al I.S.U.al județului Teleorman, a solicitat suspendarea executării actului administrativ, denumit Ordinul M.A.I. nr. 2403 din 11 din 02 martie 2012 și repunerea în situația anterioară trecerii în rezervă, până la pronunțarea unei hotărâri judecătorești definitive și irevocabile în Dosarul nr. 4850/2/2012 aflat pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII de contencios administrative și fiscal.

În motivarea acțiunii, reclamantul a arătat că prin ordinul menționat a fost sancționat disciplinar cu "trecerea în rezervă", fiind reținută în sarcina sa, urmare a unei presupuse cercetări disciplinare, săvârșirea unor abateri disciplinare, de natura celor reținute de art. 42 alin. (1) lit. d), e) și h) și alin. (2) lit. 1) din Ordinul M.26/2009 pentru aprobarea Regulamentului disciplinei militare, mai precis pentru "lipsă de sinceritate", "prezentarea de rapoarte și cereri individuale neconforme cu realitatea", "lipsă de respect manifestată față de comandanți și superiori în grad" și "încălcarea normelor de conduită militară în unitate", abateri ce par a fi săvârșite în formă continuată timp de mai mult de 3 (trei) luni și jumătate, în perioada 04. iulie -27 octombrie 2011. A arătat că, în realitate, în această perioadă, a efectuat 33 zile de concediu de odihnă, după cum arată și Ordinele de serviciu , emise de șeful I.S.U.

județean Teleorman. A precizat că împotriva Ordinului nr. 2403 din 11 din 02 martie 2012 a formulat plângere prealabilă în termenele și condițiile reținute de art. 7 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, după care a acționat în instanță, pentru că actul administrativ atacat este lovit de mai multe motive de nulitate pe care le-a descris pe larg în cererea de chemare în judecată. Cu privire la caracterul iminent al pagubei, a susținut că lipsa drepturilor salariale ce i se cuvin i-a afectat securitatea financiară a familiei și implicit resursele necesare asigurării existenței zilnice, existând chiar posibilitatea iminentă de pierdere a locuinței, iar stresul provocat a determinat deteriorarea gravă a sănătății, precum și deteriorarea relațiilor de familie.

Prin întâmpinare, pârâtul I.S.U. a județului Teleorman a invocat excepția lipsei calității procesuale pasive, întrucât nu are calitate de emitent al actului ce se cere a fi suspendat, iar pe fond, respingerea cererii ca neîntemeiată. 2. Hotărârea instanței de fond Prin Sentința civilă nr. 4590 din data de 25 iulie 2012, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins ca neîntemeiată cererea precizată formulată de reclamantul G.Ș.B. Pentru a pronunța această soluție, instanța de fond a reținut situația de fapt potrivit căreia prin Ordinul nr. 2/2403 emis la data de 02 martie 2012 de M.A.I., reclamantul G.Ș.B., având gradul de căpitan în cadrul I.S.U.

a Județului Teleorman a fost sancționat disciplinat cu „trecerea în rezervă”, pentru „lipsa de sinceritate”, „prezentarea de rapoarte și cereri individuale neconforme cu realitatea”, „lipsa de respect manifestată față de comandanți și superiori în grad”, „încălcarea normelor de conduită militară în unitate”, abateri disciplinare prevăzute la art. 42 alin. (1) lit. d), e) și h) și alin. (2) lit. l) din Ordinul nr. M26/2009 pentru aprobarea Regulamentului disciplinei militare, săvârșite în perioada 04.iulie - 27 octombrie 2011, iar plângerea prealabilă formulată de reclamant împotriva ordinului menționat, a fost respinsă, aspect rezultând din adresa nr. 7155 din 17 mai 2012 emisă de M.A.I., Direcția Generală Juridică.

Instanța de fond a apreciat ca neîntemeiată excepția lipsei calității procesuale pasive invocate de pârâtul I.S.U. a județului Teleorman, având în vedere faptul că, deși acesta din urmă nu are calitatea de emitent al ordinului prin care s-a dispus măsura trecerii în rezervă, totuși, aspectele invocate de reclamant ca fiind de natură a înlătura prezumția de legalitate a ordinului de trecere în rezervă se referă în cvasimajoritatea lor la actele întocmite de pârâtul I.S.U. a județului Teleorman în cursul cercetării disciplinare efectuate prin Consiliul de judecată format la nivelul acestei unități, acestea constituind temeiul emiterii ordinului de trecere în rezervă.

Pe fondul cauzei, prima instanță a constatat că, potrivit dispozițiilor art. 15 din Legea nr. 554/2004, invocate de reclamant ca temei de drept al cererii de suspendare, pentru a se dispune suspendarea executării unui act administrativ, pe lângă cerința de a dovedi formularea acțiunii în anularea actului și efectuarea procedurii prealabile, este necesară întrunirea cumulativă a condițiilor la care face referire art. 14 din același act normativ, respectiv existența unui caz bine justificat și iminența producerii unei pagube care astfel poate fi prevenită. În ceea ce privește îndeplinirea primei condiții, Curtea a observat că reclamantul a invocat drept aspecte de natură a dovedi existența cazului bine justificat o serie de neregularități de natură formală și de procedură, dar și aspecte care țin de legalitatea măsurii aplicate prin raportare la prevederile legale în temeiul căreia a fost dispusă.

Astfel, din perspectiva primei categorii de nereguli invocate, instanța de fond a constatat că reclamantul a invocat prescripția dreptului de a constata faptele apreciate drept abateri disciplinare și de a aplica sancțiunea, tardivitatea comunicării ordinului, forma eronată a actul prin care s-a aplicat sancțiunea (ordin, iar nu decizie astfel cum se prevedeau dispozițiile legale aplicabile), lipsa semnăturii și a ștampilei din cuprinsul ordinului de trecere în rezervă, omisiunea comunicării către reclamant a hotărârii consiliului de judecată, componența nelegală a consiliului de judecată. Referitor la aceste susțineri, Curtea a apreciat că o parte dintre aspectele invocate nu pot face obiectul cercetării în acest cadru procesual, în care nu pot fi analizate decât acele aspecte de fapt și de drept de natură a pune la îndoială legalitatea actului administrativ, care nu vizează în mod direct și substanțial fondul cauzei.

În ceea ce privește prescripția dreptului de a constata și sancționa fapta considerată abatere disciplinară, instanța de fond, luând în considerare pe de o parte susținerile reclamantului, iar pe de altă parte dispozițiile art. 50 alin. (3) din Regulamentul disciplinei militare aprobat prin Ordinul nr. M26/2009, la care acesta se raportează, a constatat că analizarea acestui aspect intră în competența instanței sesizate cu fondul cauzei. Cu toate acestea, judecătorul fondului a observat că, aparent, textul de lege a fost respectat, câtă vreme acesta leagă termenul de șase luni (de la săvârșire) de data luării la cunoștință (de către cel care are competența constatării și sancționării) și nu de emiterea actului de sancționare.

Privitor la tardivitatea comunicării ordinului ori de forma actului prin care s-a aplicat sancțiunea, prima instanță a reținut că aceste aspecte nu sunt de natură a înlătura prezumția de legalitate a acestuia. Astfel, nerespectarea termenului de comunicare nu ar putea produce efecte decât asupra termenului în care destinatarul actului îl poate contesta și în nici un caz asupra validității acestuia, în lipsa vreunei prevederi legale exprese ori eventual asupra executării sancțiunii (potrivit dispozițiilor art. 59 alin. (1) din Regulamentul disciplinei militare). Referitor la lipsa semnăturii și a ștampilei din cuprinsul ordinului de trecere în rezervă, Curtea de apel a constatat că nu poate fi reținută ca determinând înlăturarea prezumției de legalitate, câtă vreme copia comunicată reclamantului poartă mențiunea că este conformă cu originalul ce se păstrează la Direcția Generală Management Resurse Umane, purtând semnătura șefului serviciului.

Pentru aceleași motive, instanța de fond a reținut că, în ceea ce privește susținerile referitoare la omisiunea comunicării hotărârii consiliului de judecată și la alcătuirea nelegală a acestuia, omisiunea comunicării nu poate înlătura prezumția de legalitate, iar cât privește alcătuirea nelegală a consiliului de judecată, reclamantul nu a probat această susținere în nici un mod, iar din înscrisurile depuse de părți la dosar nu rezultă indicii pe baza cărora să poate fi reținută teza reclamantului. Mai mult, pârâtul I.S.U. a județului Teleorman a afirmat în cuprinsul întâmpinării că persoana indicată de reclamant, respectiv U.C., este cadru militar al unității în care și-a desfășurat activitatea și reclamantul.

De asemenea, judecătorul fondului a apreciat că și susținerile reclamantului referitoare la încadrarea abaterilor pe fapte inexistente, individualizarea faptelor, neprecizarea motivelor pentru care au fost înlăturate apărările, la gradualitatea aplicării sancțiunilor, „nulitatea temeiului juridic al emiterii ordinului”, nelegalitatea și netemeinicia trimiterii în fața consiliului de judecată în fața consiliului de judecată, clasificarea nelegală și necomunicarea unor informații ce îl vizau pe reclamant, reprezintă, fără nici un dubiu, aspecte ce țin de dezlegarea fondului pricinii și a căror analiză echivalează cu cercetarea a însuși fondului cauzei.

Nici împrejurarea legată de calitatea de avertizor public, pe care reclamantul susține că o are conform Legii nr. 571/2004 privind protecția personalului din autoritățile publice, instituțiile publice și din alte unități care semnalează încălcări ale legii, nu poate face obiectul analizei în cadrul soluționării cererii de suspendare a ordinului de sancționare, întrucât efectul dispozițiilor legale invocate de reclamant, precum și constatarea nerespectării de către autoritate a prezumției la care acesta face referire, presupun analizarea modului în care s-a desfășurat cercetarea prealabilă finalizată cu concluzia că reclamantul a încălcat anumite dispoziții din legi ori regulamente, săvârșind astfel una sau mai multe abateri disciplinare, analiză ce nu se poate face decât o dată cu cercetarea fondului pricinii.

Având în vedere că nici unul dintre aspectele învederate de reclamant, nu se poate încadra în categoria acelor circumstanțe de fapt ori de drept care circumscriu noțiunea de caz bine justificat, precum și faptul că analiza acestor aspecte echivalează cu soluționarea pe fond a cauzei, Curtea a apreciat că cerința prevăzută de art. 14 din Legea nr. 554/2004, vizând existența unui caz bine justificat nu este îndeplinită în cauză.

În ceea ce privește cea de-a doua condiție impusă de art. 14 din Legea 554/2004, referitoare la paguba iminentă pe care ar suferi-o reclamantul prin executarea actului considerat nelegal, instanța de fond a reținut că aceasta este îndeplinită, întrucât prin raportare la dovezile administrate în cauză, se poate aprecia că prin punerea în executare a ordinului de trecere în rezervă, reclamantul ar suferi o pagubă iminentă, în sensul unui prejudiciu material viitor previzibil, determinată nu doar de lipsa veniturilor salariale, ci de consecințele importante și suficient de grave, rezultând din imposibilitatea achitării ratelor datorate de reclamant în temeiul contractului de credit ipotecar încheiat cu C.E.C.

Fiind necesară întrunirea cumulativă a condițiilor prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, față de considerentele reținute, Curtea a constatat că cererea de suspendare a ordinului de trecere în rezervă nu este întemeiată. 3. Recursul declarat împotriva sentinței civile nr. 4590 din data de 25 iulie 2012 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal. Împotriva hotărârii instanței de fond a declarat recurs reclamantul G.Ș.B., criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie, potrivit art. 304 pct. 7 – 9 și art. 304 1 C. proc. civ. În motivarea căii de atac, recurentul - reclamant a arătat că, în analiza cazului bine justificat, instanța a interpretat greșit actul juridic dedus judecății și nu a dat semnificația cuvenită tuturor motivelor de nelegalitate invocate și descrise în cererea de chemare în judecată și reluate detaliat în cadrul recursului.

De asemenea, recurentul – reclamant a arătat că instanța nu a analizat și nu s-a pronunțat asupra anumitor aspecte de fapt și de drept de natură a pune la îndoială legalitatea actului administrativ, care nu vizează în mod direct și substanțial fondul cauzei, iar sentința cuprinde motive contradictorii, pentru că, deși instanța a reținut că motivele invocate în fundamentarea cazului bine justificat nu pot fi analizate, pentru că privesc fondul cauzei, totuși a cercetat unele dintre ele, considerându-le neîntemeiate. În temeiul art. 305 C. proc. civ., recurentul – reclamant a depus la dosar un set de înscrisuri, în susținerea argumentelor sale. 4. Apărările intimaților Intimatul – pârât M.A.I.

a depus la dosar un „punct de vedere” cu privire la recurs, prin care a făcut o expunere rezumativă a principalelor etape ale procedurii disciplinare derulate în privința recurentului – reclamant și a faptelor considerate abateri disciplinare, solicitând să fie avute în vedere la soluționarea cauzei. Prin întâmpinarea depusă la dosar, intimatul – pârât I.S.U. al județului Teleorman a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, arătând că acesta nu este decât o reluare a susținerilor și apărărilor în legătură cu starea de fapt supusă evaluării instanței de fond, iar în cauză recurentul – reclamant nu a făcut dovada unor împrejurări care să constituie un caz bine justificat în sensul art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004.

Niciunul dintre aspectele învederate de recurentul-reclamant nu se poate încadra în categoria acelor circumstanțe de fapt ori de drept care circumscriu noțiunea de caz bine justificat și care, astfel cum s-a reținut într-o jurisprudență constantă, se pot referi la necompetența autorității care a încheiat actul administrativ a cărei suspendare se solicită, lipsa totală a unui temei juridic care să fundamenteze actul ori alte astfel de situații care să nu echivaleze judecarea fondului cauzei. II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând cauza prin prisma motivelor invocate de recurentul –reclamant și a prevederilor art. 304 1 C. proc. civ., ținând seama și de înscrisurile noi administrate în recurs, conform art. 305 C. proc.

civ., precum și de apărările intimaților, Înalta Curte constată că recursul este fondat. 1. Argumente de fapt și de drept relevante Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, la care face trimitere art. 15 din aceeași lege, suspendarea executării actului administrativ poate fi dispusă numai dacă sunt îndeplinite cumulativ două condiții de fond, și anume existența unui caz bine justificat și necesitatea prevenirii unei pagube iminente. În speță, recursul vizează exclusiv prima dintre condițiile enunțate, pentru că existența pagubei iminente a fost reținută de prima instanță. Cazul bine justificat este definit în art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004 prin referirea la împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ.

Așa cum corect a reținut prima instanță, analiza cazului bine justificat trebuie să se limiteze la o cercetare a aparenței dreptului, pentru că în cadrul procedurii sumare a suspendării de executare nu este permisă prejudecarea fondului. Legea nu face distincție între motivele de nelegalitate substanțială, de drept material, și cele de nelegalitate procedurală, esențial este însă ca nelegalitatea să fie evidentă, să poată fi decelată cu ușurință la nivelul aparențelor, fără o cercetare aprofundată a cauzei.

Analizând situația concretă dedusă judecății, instanța de control judiciar constată însă că prin extrasul de pe portalul instanțelor, depus la dosarul de recurs, s-a făcut dovada că după pronunțarea sentinței atacate a fost soluționat fondul acțiunii principale în anularea actului administrativ, prin Sentința nr. 7170 bis din 17 decembrie 2012, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal în dosarul nr. 4850/2/2012, acțiunea fiind admisă. Această soluție pronunțată în primă instanță creează o puternică îndoială asupra prezumției de legalitate a actului administrativ, constituind un argument în sensul existenței cazului bine justificat, conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, de natură să atragă reformarea sentinței atacate și făcând de prisos analiza celorlalte susțineri și apărări ale părților.

2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Având în vedere toate considerentele expuse, în temeiul art. 312 alin. (1) și alin. (3) C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul formulat potrivit art. 14 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 și va modifica sentința, în sensul admiterii cererii de suspendare a executării ordinului contestat, până la soluționarea irevocabilă a acțiunii în anulare.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Admite recursul declarat de G.Ș.B. împotriva sentinței civile nr. 4590 din 25 iulie 2012 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal. Modifică sentința atacată, în sensul că admite cererea formulată de reclamantul G.Ș.B. Suspendă executarea actului administrativ Ordinul nr. 2403 din 11 din 02 martie 2012 al M.A.I. până la soluționarea irevocabilă a acțiunii în anulare. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 29 martie 2013.