ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5226/2019

Ședința publică din data de 31 octombrie 2019

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, anularea Raportului de evaluare nr. x/18.03.2016, prin care s-a reținut starea de incompatibilitate între funcția de primar al comunei Breasta și cea de membru în Consiliul de administrație al Școlii Gimnaziale Breasta, în perioada 15.01.2013-26.06.2014.

Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 265 din 10 iunie 2016, a respins acțiunea formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, ca neîntemeiată.

Împotriva acestei sentințe a declarat recurs reclamantul, întemeiat pe disp. art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În motivarea cererii de recurs a arătat că instanța nu a stabilit în concret, raportat la circumstanțele particulare ale cauzei, dacă prin activitățile efectiv desfășurate de reclamant, în calitate de membru în consiliul de administrație al școlii, au fost afectate valorile protejate prin dispozițiile legale, ci a reținut incompatibilitatea printr-un filtru strict formal apreciind că legea nu condiționează incompatibilitatea de exercițiul concret al funcțiilor cumulate.

Recurentul a invocat Deciziile Curții Constituționale nr: 739/17.12.2014, 396/2013, 734/2014 și 2/2015 potrivit cărora existența sau inexistența stării de incompatibilitate se face in concreto, raportat la elementele specifice fiecărei spețe, instanța având îndatorirea de a stabili consecințele reale ale activităților desfășurate de persoana evaluată asupra valorilor protejate prin dispozițiile legale incidente. Fără posibilitatea exercitării unui control judecătoresc deplin asupra elementelor de fapt și de drept ale speței, garanția respectării drepturilor constituționale dispare, deoarece activitatea autorității judiciare s-ar limita strict la constatarea unei stări de fapt privind cumulul de funcții. Din această perspectivă, instanța de fond nu a considerat necesară analiza activităților concrete prestate de reclamant, ceea ce reprezintă o consecință a aplicării greșite a legii.

A mai susținut recurentul că prin sentință s-au respins, fără motivare, toate argumentele potrivit cărora singura distincție dintre calitatea de primar și cea de reprezentant al acestuia o constituie numai identitatea fizică a acestora. Prin art. I pct. 21 al O.U.G. nr. 49/2014 legiuitorul a urmărit și a realizat îndreptarea incoerenței legislative din art. 96 din Legea 1/2011, în sensul înlăturării din zona incompatibilităților a cumulului de funcții de primar și de membru în consiliul de administrație al unității de învățământ preuniversitar confirmând teza conform căreia instituția reprezentării subsumează o voință unică - a persoanei reprezentate, în numele și pe seama căreia acționează reprezentantul. Instanța fondului a ignorat incidența prevederilor legale privind reprezentarea/mandatul. Simplul fapt că în perioada de referință legea a "tăcut" (în sensul că nu era menționat expres primarul) nu înseamnă că judecătorul soluționa un raport juridic dedus judecății potrivit competențelor sale, în scopul aplicării dreptului în spiritul legii, cu atât mai mult cu cât omisiunea legislativă era evidentă, un raționament de bun simț fiind suficient pentru a constata că, de fapt, în abstract, între primar și reprezentantul primarului nu exista nicio diferență din punctul de vedere al voinței, ca element al actului juridic civil.

Singurul raționament reținut de instanță cu privire la această apărare a fost acela că "aceste aspecte nu sunt în măsură să înlăture răspunderea primarului". Instanța a evitat să facă interpretarea dispozițiilor legale incidente în speță, deși potrivit art. 9 alin. (3) din noul C. civ. interpretarea legii de către instanță se face numai în scopul aplicării ei în cazul dedus judecății.

Intimata pârâtă Agenția Națională de Integritate a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat susținând, în esență, că simpla deținere a două calități prevăzute de lege este suficientă pentru a fi generată o stare de incompatibilitate, fără a fi nevoie de îndeplinirea altor condiții, în acest sens fiind și jurisprudența instanței supreme.

Forma art. 96 alin. (2) din Legea 1/2011 menționată de recurent este în vigoare începând cu iunie 2014, or perioada în care a fost constatată starea de incompatibilitate este 15.01.2013-26.06.2014.

Recurentul a formulat răspuns la întâmpinare prin care a solicitat admiterea recursului pentru motivele expuse în cererea de recurs.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului

Analizând sentința recurată prin prisma motivului de recurs invocat, a susținerilor din întâmpinare și a prevederilor legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul este fondat, față de următoarele considerente:

Prin raportul de evaluare nr. x/18.03.2016 întocmit de Agenția Națională de Integritate s-a constatat starea de incompatibilitate în care s-a aflat reclamantul în perioada 15.01.2013-26.06.2014, decurgând din încălcarea art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea 161/2003 și constând în deținerea cumulată a calității de membru în Consiliul de Administrație al Școlii Gimnaziale Breasta și a mandatului de ales local - primarul comunei Breasta.

Instanța de fond a respins acțiunea reținând că rezultă din decizia nr. 9/15.01.2013 a Directorului Școlii Gimnaziale Breasta faptul că în componența consiliului de administrație al unității de învățământ gimnazial a fost desemnat, pentru anul școlar 2012-2013, reclamantul A., în calitate de reprezentant al primăriei; de asemenea, pentru anul școlar 2013-2014, a fost desemnat reclamantul în aceeași calitate, prin decizia 119/07.10.2013 a Directorului Școlii Gimnaziale Breasta. Pentru anul școlar 2014-2015 a fost desemnată o altă persoană, prin decizia 130/07.11.2014, dar începând cu data intrării în vigoare a O.U.G. nr. 49/2014, astfel cum se reține în cuprinsul raportului de evaluare, prin prevederile art. I pct. 21 din O.U.G. nr. 49/2014, ce modifică art. 96 din Legea 1/2011, se permite desemnarea în cadrul consiliului de administrație al unității de învățământ, a primarului sau a unui reprezentant al primarului.

În considerentele sentinței recurate se mai reține că, deși reclamantul susține că nu a avut cunoștință despre faptul desemnării sale în cadrul consiliului de administrație al unității de învățământ preuniversitar, la dosar a fost depusă copia procesului-verbal al ședinței consiliului de administrație din data de 11.03.2013, din care rezultă prezența sa la ședința din acea dată.

De asemenea, instanța a menționat că în perioada reținută de inspectorul de integritate erau aplicabile dispozițiile Ordinului nr. 4925/2005 ce impuneau, prin art. 8, desemnarea reprezentantului primarului, de către primar, iar prin art. 10 impuneau directorului unității de învățământ convocarea scrisă, cu respectarea termenului de 48 ore până la începerea ședinței, a membrilor consiliului de administrație (dispoziții ulterior preluate în Ordinul 4619/2014 privind aprobarea metodologiei de organizare și funcționare a consiliilor de administrație, în cadrul unităților de învățământ preuniversitar).

Simpla coexistență a funcției de primar sau viceprimar cu funcțiile și calitățile enumerate expres în art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea 161/2003, printre care și aceea de membru al consiliului de administrație la instituțiile publice, conduce la încălcarea regimului incompatibilităților, fără a fi condiționată respectiva incompatibilitate de exercițiul concret al acestora.

În condițiile în care pe întreg intervalul pentru care este reținută starea de incompatibilitate (15.01.2013-26.06.2014) art. 96 din Legea 1/2011 a rămas neschimbat, iar legiuitorul nu a nuanțat aplicarea normelor art. I pct. 21 din O.U.G. nr. 49/2014 pentru situații juridice născute anterior, dar ale căror efecte juridice nenăscute pot fi guvernate de un act normativ ulterior ce înlătură practic, interdicția de cumul de funcții/calități și care permite primarului să intre în componența consiliului de administrație al unei unități de învățământ preuniversitar, reclamantul nu poate pretinde să-i fie analizată conduita prin raportare la norme viitoare, inexistente în perioada supusă evaluării, care prevăd posibilitatea includerii în consiliul de administrație nu numai a reprezentantului primarului, ci și a primarului.

Înalta Curte constată că soluția de respingere a acțiunii prin care reclamantul a solicitat anularea raportului de evaluare a fost dată cu aplicarea greșită a normelor de drept material, fiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în condițiile în care nu există un act administrativ al autorității publice locale prin care reclamantul să fi fost desemnat, în calitate de reprezentant al acelei autorități publice, ca membru în consiliul de administrație al unității de învățământ preuniversitar - Școala Gimnazială Breasta.

Potrivit art. 87 alin 1 lit. d) din Legea nr. 161/2003, funcția de primar și viceprimar, primar general și viceprimar al municipiului București, președinte și vicepreședinte al consiliului județean este incompatibilă cu funcția de președinte, vicepreședinte, director general, director, manager, administrator, membru al consiliului de administrație ori cenzor sau orice funcție de conducere ori de execuție la societățile comerciale, inclusiv băncile sau alte instituții de credit, societățile de asigurare și cele financiare, la regiile autonome de interes național sau local, la companiile și societățile naționale, precum și la instituțiile publice.

Conform art. 96 alin. (1) și (2) lit. b) din Legea 1/2011, în forma în vigoare pe întreg intervalul de timp în care este constatată starea de incompatibilitate a reclamantului (15.01.2013-26.06.2014), unitățile de învățământ preuniversitar cu personalitate juridică sunt conduse de consiliile de administrație, de directori și directori adjuncți, iar în cazul în care consiliul de administrație este format din 9 membri, dintre aceștia 4 sunt cadre didactice, un reprezentant al primarului, 2 reprezentanți ai consiliului local și 2 reprezentanți ai părinților. Directorul și directorul adjunct sunt membri de drept ai consiliului de administrație din cota aferentă cadrelor didactice din unitatea de învățământ respectivă.

Instanța de fond a reținut că la dosar au fost depuse deciziile Directorului Școlii Gimnaziale Breasta nr: 9/15.01.2013 și 119/07.10.2013, din care rezultă faptul că în componența consiliului de administrație al unității de învățământ gimnazial a fost desemnat, pentru anii școlari 2012-2013 și 2013-2014, reclamantul A., în calitate de reprezentant al primăriei.

Înalta Curte constată că în preambulul celor două decizii este menționat, printre alte reglementări care au stat la baza emiterii deciziilor, Ordinul nr. 4925/2005 al ministrului educației și cercetării, prin care a fost aprobat Regulamentul de organizare și funcționare a unităților de învățământ preuniversitar, respectiv art. 19 lit. d), conform căruia în realizarea funcției de conducere, directorul are următoarele atribuții: d) emite decizii și note de serviciu care vizează realizarea obiectivelor politicii educaționale și de dezvoltare instituțională.

Aceste dispoziții, dar și celelalte prevederi ale ordinului în discuție și ale Legii 1/2011 menționate, de asemenea, ca temei al emiterii celor două decizii, nu reglementează printre atribuțiile directorului unei unități de învățământ preuniversitar pe aceea de desemnare ca membru în consiliul de administrație al unității de învățământ a reprezentantului unei autorități publice locale.

Nu se poate considera că, în realizarea obiectivelor politicii educaționale și de dezvoltare instituțională, directorul școlii poate emite decizii prin care să stabilească cine să reprezinte primarul și consiliul local în consiliul de administrație al școlii, fiind evident că desemnarea ca membru în consiliul de administrație al școlii a unei persoane, în calitate de reprezentant al unei autorități publice locale, nu se poate face decât printr-un act emis de autoritatea pe care persoana respectivă urmează să o reprezinte în consiliul de administrație.

De altfel, prima instanță a făcut referire în considerentele sentinței la dispozițiile Ordinului nr. 4925/2005 ce impuneau, arată instanța, prin art. 8, desemnarea reprezentantului primarului, de către primar, dar nu a dat eficiență juridică acestei reglementări apreciind că deciziile emise de Directorul Școlii Gimnaziale Breasta, anterior amintite, fac dovada desemnării reclamantului în consiliul de administrație al școlii.

Un alt argument reținut de prima instanță se referă la procesul-verbal din 11.03.2013 al ședinței Consiliului de Administrație al Școlii Gimnaziale Breasta, din care rezultă prezența reclamantului la ședința de la acea dată, acesta semnând respectivul proces-verbal.

Înalta Curte constată că, într-adevăr, în procesul-verbal depus în copie la dosarul de fond se menționează prezența reclamantului la această ședință a consiliului de administrație, semnând acest înscris la rubrica "membri". Instanța de control judiciar apreciază însă, că acest fapt nu este de natură să justifice reținerea stării de incompatibilitate a reclamantului, din moment ce nu este îndeplinită condiția legală pentru existența acestei incompatibilități, și anume aceea de deținere a calității de membru în consiliul de administrație al școlii, concomitent cu funcția de primar. În consecință, simpla participare a primarului la ședința consiliului de administrație al școlii nu atestă calitatea lui de membru al acestui consiliu, atât timp cât nu a fost desemnat ca reprezentant printr-un act administrativ al autorității publice locale despre care se susține în raportul de evaluare că este reprezentată de reclamant. Deținerea calității de membru în consiliul de administrație al școlii, ca reprezentant al autorității publice locale, rezultă din actul administrativ de desemnare în această calitate de către respectiva autoritate, astfel că în lipsa acestui act administrativ nu este îndeplinită condiția cerută de lege pentru existența stării de incompatibilitate reglementate de art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea 161/2003.

Având în vedere aceste argumente nu se mai impune analizarea susținerilor părților referitoare la modificarea art. 96 din Legea 1/2011, prin O.U.G. nr. 49/2014, respectiv dacă aceasta era sau nu aplicabilă reclamantului, în raport cu perioada supusă evaluării. Examinarea acestor susțineri era necesară în ipoteza în care din probatoriul administrat rezulta că reclamantul a fost desemnat în calitate de reprezentant al primarului ca membru în consiliul de administrație al școlii. Cum deciziile Directorului Școlii Gimnaziale Breasta, depuse la dosar, nu fac dovada acestei desemnări câtă vreme directorul școlii nu avea o asemenea atribuție nici potrivit legii educației naționale și nici potrivit Regulamentului de organizare și funcționare a unităților de învățământ preuniversitar, raportul de evaluare întocmit de Agenția Naționala de Integritate, prin care se constată starea de incompatibilitate a reclamantului constând în încălcarea disp. art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea 161/2003 este lovit de nulitate.

Fată de aceste considerente, se reține că sentința a fost dată cu aplicarea greșită a normelor de drept material, fiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., astfel că în temeiul art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa sentința atacată și, rejudecând, va admite acțiunea și va anula Raportul de evaluare nr. x/18.03.2016 emis de Agenția Națională de Integritate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de A. împotriva sentinței nr. 265 din 10 iunie 2016 pronunțate de Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința atacată și, rejudecând:

Admite acțiunea.

Anulează Raportul de evaluare nr. x/18.03.2016 emis de Agenția Națională de Integritate.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 31 octombrie 2019.