ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4729/2019

Ședința publică din data de 15 octombrie 2019

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată la data de 10.06.2015, sub nr. x/2015 pe rolul Curții de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate anularea Raportului de evaluare nr. x/26.05.2015.

Prin sentința nr. 333/2016 pronunțată în data de 11 iulie 2016, Curtea de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal a admis în parte cererea de chemare în judecată, formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâții Agenția Națională de Integritate, Consiliul Local al Comunei Pielești și Școala Gimnazială nr. 2 Pielești, având ca obiect conflict de interese/incompatibilitate - constatate de ANI, astfel cum a fost completată, a anulat în parte raportul de evaluare nr. x/26.05.2015 emis de pârâtă, respectiv pentru perioada 4.09.2012 - 31.03.2013 și a respins excepțiile de nelegalitate invocate, ca nefondate.

Împotriva sentinței menționate la pct. 2 au declarat recurs reclamantul A. și pârâta Agenția Națională de Integritate, invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Prin motivele de recurs reclamantul A. a solicitat admiterea căii de atac formulate, casarea în tot a sentinței atacate și, rejudecând litigiul în fond, să se admită contestația așa cum a fost formulată, precum și excepția de nelegalitate a următoarelor acte administrative unilaterale cu caracter individual, deciziile directorului Școlii Generale nr. 2 Pielești nr. 136/2008, nr. 190/2009, nr. 39/2010, nr. 3/2011 și nr. 1/2012, HCL Pielești nr. 35/2012 cu consecința soluționării cauzei, fără a ține seama de actele a căror nelegalitate a fost constatată.

În cuprinsul motivelor de recurs a învederat următoarele:

Instanța de fond a soluționat speța cu încălcarea art. 4 din Legea 554/2004, art. 145 alin. (6) din Legea nr. 84/1995, art. 96 alin. (2) lit. b) din Legea 1/2011și art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea 161/2003, cu referire la soluționarea excepției de nelegalitate a deciziilor directorului Școlii generale nr. 2 Pielești, nr. 3/2011 și nr. 1/2012, art. 36 din Legea 215/2001, cu referire la excepția de nelegalitate a HCL Pielești nr. 35/2012, art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea 161/2003, art. 63 alin. (5) lit. c) rap. la art. 36 alin. (6) lit. a) pct. 1 din Legea 215/2001.

Astfel a argumentat că, Directorul Școlii Generale nr. 2 Pielești a emis deciziile de constituire a consiliilor de administrație cu încălcarea dispozițiilor art. 145 alin. (6) din Legea nr. 84/1995, art. 96 alin. (2) lit. b) din Legea 1/2011și art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea 161/2003 iar instanța de fond a pronunțat hotărârea recurată prin încălcarea acelorași norme de drept material.

Precizează că, directorul școlii, investit legal cu atribuții de constituire a consiliului local, trebuia să pretindă autorităților administrației publice locale, consiliului local și primarului, numirea unor reprezentanți ai acestora în condițiile legii, respectiv aducerea la cunoștința primarului că nu poate face parte din consiliul de administrație al școlii, iar consiliului local că nu-și poate desemna decât propriul său reprezentant, nu și pe cel al primarului.

Calitatea de membru în cadrul consiliului de administrație al școlii a fost dobândită de reclamant exclusiv în temeiul deciziilor de constituire al acestui organ de conducere, prin care se stabilea în concret componența anuală a consiliului de administrație iar nu prin adresele de numire a reprezentanților emise de primar sau consiliul local. Este adevărat că directorul școlii, pentru a da decizie de constituire a consiliului de administrație, avea nevoie pe propunerile reprezentanților administrației publice locale, dar nu era ținut în mod absolut de aceste propuneri, fără să țină seama de nelegalitatea lor. Cu alte cuvinte, adresele reclamantului în calitate de primar nu ar fi produs niciun fel de efecte cu privire la componența consiliului de administrație dacă directorul școlii ar fi pretins respectarea legii și numirea altui reprezentant. Nu se poate accepta teza contrară potrivit căreia directorul școlii nu trebuia decât să ia act de nominalizările făcute de organele administrației publice locale indiferent dacă acestea au fost făcute în conformitate cu legea sau cu încălcarea acesteia și să stabilească componența consiliului de administrație în mod formal.

De fapt, directorul școlii, atunci când a observat și alte încălcări ale legii, a sesizat autoritatea administrativă publică locală prin adresa nr. x/22.01.2013, când a cerut clarificări privitoare la persoanele desemnate prin HCL nr. 35/2012, în raport de calitatea acestor reprezentanți, de președinte sau vicepreședinte în cadrul unui partid politic, care nu pot face parte din consiliul de administrație al unei școli, conform Legii nr. 1/2011. Cu alte cuvinte, atunci când a avut în vedere dispozițiile normative, directorul a emis decizii de numire a membrilor consiliului de administrație al școlii în conformitate cu legea, verificându-le acestora vocația legală de a putea fi numiți în conducerea școlii, în funcție de care trebuia să procedeze la nominalizarea lor sau dimpotrivă să solicite alte propuneri în acord cu dispozițiile legale în vigoare.

Instanța de fond, în soluționarea excepției de nelegalitate, s-a mărginit în mod nejustificat să aprecieze legalitatea actelor administrative unilaterale cu caracter individual doar prin prisma unui punct de vedere propriu, fără să răspundă criticilor de nelegalitate ale acestor acte așa cum au fost formulate. Așadar instanța nu a răspuns dacă directorul școlii în emiterea deciziilor incriminate a respectat legea învățământului care îi diriguia activitatea de conducere a școlii și, în situația în care s-ar constata o astfel de încălcare, dacă aceasta ar conduce la admiterea excepției de nelegalitate cu consecința înlăturării deciziilor de constituire a consiliului de administrație de la evaluarea stării de incompatibilitate a reclamantului.

Dintr-un alt punct de vedere s-a arătat că reclamantul nu se încadrează în nici una din tezele descrise în norma incriminatorie - art. 87 alin. (1) lit. d) Legea 161/2003 - prin prisma faptului că Școala Generală nu se regăsește în cadrul autorităților, societăților sau instituțiilor publice, iar regimul ei este reglementat atât de Constituția României la art. 32 alin. (5), cât și în Legea nr. 1/2011 care stabilesc expres că aceste structuri sunt unități de învățământ. Expresia de unitate de învățământ nu se regăsește în textul de la art. 87 lit. d).) deci nu poate fi vorba de nicio incompatibilitate ca urmare a unei astfel de interpretări a normei de drept incidente.

Susține că instanța de fond a reținut în motivare că simpla deținere a funcției de primar și a calității de membru în consiliul de administrație al școlii ar atrage starea de incompatibilitate, concluzie contrazisă atât de susținerile din cadrul excepției de nelegalitate, în sensul în care calitatea de membru în consiliul de administrație al școlii nu poate fi stabilită pe baza unor decizii nelegale de constituire a acestuia cât și de următoarele argumente:

Participarea în consiliul de administrație al școlii nu conduce la stabilirea stării de incompatibilitate. Această concluzie se întemeiază pe interpretarea ansamblului normelor de drept incidente în cauză.

Astfel, norma interpretată, respectiv art. 87 alin. (1) lit. d), este prevăzută în Legea nr. 161/2003 care a reglementat măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției.

Din titulatura Legii nr. 161/2003 și ansamblul normelor conținute de aceasta rezultă scopul, finalitatea pe care a urmărit-o legiuitorul atunci când a adoptat actul normativ. Rațiunea instituirii regimului incompatibilităților este aceea de a preveni apariția unor situații în care exercitarea simultană a două sau mai multe funcții publice ar putea influența decizia pe care un oficial o adoptă în exercitarea competențelor sale legale.

Incompatibilitățile reglementate prin Legea nr. 161/2003 instituie o garanție pentru exercitarea funcției publice în condiții de imparțialitate și transparență, cu scopul protejării interesului public.

Reclamantul a deținut funcția de primar și, de asemenea, a făcut parte din consiliul de administrație al școlii.

Potrivit art. 63 alin. (5) lit. c) din Legea 215/2001, primarul ia măsuri pentru organizarea în concret a activităților din domeniul reglementat de art. 36 alin. (6) lit. a) pct. 1, ceea ce înseamnă că însăși legea îl obligă pe primar să asigure cadrul necesar pentru funcționarea serviciilor publice privind educația.

Legea 1/2011 în cuprinsul art. 10 alin. (1) precizează în mod expres că în România, învățământul este serviciu de interes public, iar în baza art. 20 din aceeași lege, autoritățile administrației publice locale trebuie să asigure buna desfășurare a învățământului preuniversitar.

Având în vedere că primarul este, în baza art. 23 alin. (1) din Legea 215/2001, autoritatea executivă a administrației publice, acesta nu poate fi incompatibil cu calitatea de membru al consiliului de administrație al școlii, cu atât mai mult cu cât conform art. 96 din Legea 1/2011, consiliul de administrație conlucrează cu autoritățile publice locale pentru exercitarea atribuțiilor ce le revin.

Așadar, chiar legea care reglementează educația națională conține premisa existenței unor raporturi între autoritățile locale și unitățile școlare.

Ca urmare, ar fi existat starea de incompatibilitate numai dacă se putea utiliza votul în consiliul de administrație în scop personal, or în speță o astfel de situație este exclusă, având în vedere prevederile art. 96 alin. (7) din Legea 1/2011, care nu creează nici cel puțin premisa exercitării votului în scop personal, astfel încât nu se poate pune în discuție afectarea interesului social sau a imparțialității, a obiectivității. S-a invocat în acest sens decizia nr. 163/2015 a Înaltei Curți de Casație și Justiție.

A invocat și jurisprudența CJUE prin care s-au afirmat principiile proporționalității și cel al prevalenței substanței asupra formei.

Astfel, prin prisma principiului proporționalității, natura și severitatea măsurii administrative privind starea de incompatibilitate sunt disproporționate față de scopul legii, fiind astfel încălcat echilibrul rezonabil între situația de fapt și sancțiunile ce urmează a fi suportate.

S-a susținut că în speță s-a nesocotit și principiul prevalenței substanței asupra formei pentru că autoritatea publică a dispus măsuri de natură a aduce restrângeri drepturilor individuale pe considerente pur formale, care nu sunt dublate de considerente ce țin de substanța raporturilor sociale ocrotite prin ansamblul normelor de drept din Legea 161/2003, deoarece atât Legea 1/2011, cât și Legea 215/2001, stabilesc în sarcina primarului, ca autoritate executivă, competente în materia educației.

În aceste circumstanțe susține că, participarea primarului în consiliul de administrație al școlii este derivată din lege și corespunde cerințelor legii privind prerogativele acestuia în materia educației.

În concluzie consideră că raportul Agenției Naționale de Integritate este pur formal, că exercitarea calității de membru în consiliul de administrație al școlii nu a afectat imparțialitatea sau obiectivitatea, motiv pentru care nu se circumscrie scopului legii.

Pârâta Agenția Națională de Integritate prin recursul formulat a criticat sentința recurată din perspectiva prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. precizând că Raportul de evaluare nr. x/26.05.2015, prin care s-a reținut starea de incompatibilitate în care s-a aflat intimatul-reclamant a fost întocmit cu respectarea prevederilor legale, și a solicitat admiterea căii de atac, casarea hotărârii instanței de fond și, rejudecând cauza să se respingă acțiunea în totalitate.

A susținut că instanța de fond a aplicat și interpretat greșit prevederile din Legea nr. 161/2003 pentru perioada 04.09.2012 - 31.03.2013, întrucât regimul incompatibilităților are în vedere o restricție ce operază în momentul dobândirii funcției sau chiar la o dată ulterioară acesteia, în care titularul funcției este obligat să aleagă între prima funcție și cea nouă, sub sancțiunea demiterii.

Starea de incompatibilitate intervine de la momentul deținerii simultane a două funcții pe care legea le consideră incompatibile și nu de la momentul exercitării propriu-zise a cel puțin uneia dintre ele, simpla deținere fiind așadar suficientă pentru a fi incidentă situația de incompatibilitate.

Din cuprinsul documentelor ce au stat la baza emiterii raportului de evaluare reiese faptul că intimatul-reclamant a deținut simultan și în perioada 04.09.2012-31.03.2013 atât funcția de primar cât și calitatea de membru în Consiliul de Administrație al instituției publice Școala Gimnazială Pielești în perioada 05.09.2008-31.03.2013.

Ca urmare, consideră că aspectele reținute de către instanță nu constituie caz de înlăturare a stării de incompatibilitate prevăzută de art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 întrucât, în respectiva perioada (04.09.2012-31.03.2013). intimatul-reclamant a deținut calitatea de membru în Consiliul de Administrație al Scolii Gimnaziale Pielești. această situație reieșind atât din adresele emise cu privire la numirea acestuia în calitatea de membru cât și din procesele-verbale de ședință, (conform Deciziei nr. 1/10.09.2012 privind constituirea Consiliului de Administrație începând cu 01.09.2012, emisă de directorul Școlii Gimnaziale Pielești (Școala Generală Nr. 2 Pielești) precum și conform Hotărârii nr. 35/24.09.2012 privind "Desemnarea reprezentanților Consiliului Local Pielești și ai Primarului Comunei Pielești în cadrul Consiliului de Administrație al Școlii Generale cu Clasele l-VIII nr. 2 Pielești", adoptată de Consiliul Local Pielești).

Chiar dacă procesele-verbale de ședință întocmite în perioada 04.09.2012-31.03.2013, nu au fost semnate de către intimatul-reclamant, acesta a deținut calitatea de membru în Consiliul de Administrație al Școlii Gimnaziale Pielești, Decizia nr. 1/10.09.2012 privind constituirea Consiliului de Administrație începând cu 01,09.2012 precum și Hotărârea nr. 35/24.09.2012 privind "Desemnarea reprezentanților Consiliului Local Pielești și ai Primarului Comunei Pielești în cadrul Consiliului de Administrație al Școlii Generale cu Clasele l-VIII nr. 2 Pielești", producând efecte juridice în sensul că membrii numiți și-au exercitat calitatea independent de participarea intimatului-reclamant la ședințele consiliului de administrație.

Stabilirea expresă a incompatibilităților are ca fundament premisa că, fiind în serviciul public, persoana care deține o funcție de demnitate publică sau de autoritate publică (cum este și intimatul reclamant) trebuie să fie nu numai independent, dar și să se abțină de la exercitarea unor funcții sau de la desfășurarea unor activități care, prin natura lor, ar fi în contradicție cu mandatul său reprezentativ sau care l-ar împiedica de la exercitarea acestuia, potrivit exigențelor legale sau regulamentare. Or, prin cumularea mandatului de ales local cu o altă funcție publică de autoritate sau cu o funcție privată stabilită prin legea specială, alesul ar putea intra în conflict cu prerogativele și obligațiile stabilite prin statutul său.

Intimatul-reclamant nu a depus nicio diligentă nici spre a cunoaște textul legal, deși acesta se bucură de accesibilitate și publicitate asemenea oricărui act normativ și nici nu a efectuat demersurile necesare pentru a ieși din starea de incompatibilitate, în termenul prevăzut de lege, încălcând astfel regimul juridic al incompatibilităților aplicabil aleșilor locali.

Așadar, instanța de fond a aplicat și a interpretat prevederile din Legea nr. 161/2003 pentru perioada 04.09.2012-31.03.2013 în mod eronat.

A arătat și că, regimul incompatibilităților se respectă cu prioritate, fiind vorba despre încălcarea unor prevederi legale în cazul omiterii ori nerespectării lui.

Cumulul este în dauna funcțiilor îndeplinite, a imparțialității, obiectivității și independenței pe care exercițiul lor corect îl presupune.

Regimul incompatibilităților este expres prevăzut de legislația în vigoare, legea interzicând cumulul de calități, necondiționat de întocmirea altor acte juridice.

Astfel incompatibilitatea reprezintă a acea situație juridică în care o persoană deține două sau mai multe funcții în mod simultan, fără a avea acest drept, conform legii, respectivele funcții neputând fi deținute concomitent în mod legal.

Starea de incompatibilitate intervine de la momentul deținerii simultane a două funcții pe care legea le consideră incompatibile, și nu de la momentul exercitării propriu-zise a cel puțin uneia dintre ele, simpla deținere fiind, așadar, suficientă pentru a fi incidentă situația de incompatibilitate.

Fată de cele ce preced, susține că raportul de evaluare nr. x/26.05.2015 prin care s-a reținut starea de incompatibilitate în care s-a afla intimatul-reclamant a fost întocmit cu respectarea prevederilor legale.

Recurentul-reclamant A. a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului declarat de pârâta Agenția Națională de Integritate ca nefondat, pentru următoarele motive:

Prin motivele de recurs se au în vedere doar o parte din considerentele sentinței recurate, fără a se aminti argumentul principal al instanței de fond pentru care a admisă în parte acțiunea.

Astfel, recurenta arată că sentința este nelegală pentru că s-a reținut ca motiv de nelegalitate a raportului de evaluare faptul ca în perioada 04.09.2012-31.03.2013 nu a participat la ședințele consiliului de administrație al școlii.

Ceea ce s-a omis este considerentul principal și anume că, la data constituirii Consiliului de administrație al școlii, respectiv la 10.09.2012, când a fost emisă decizia directorului Școlii Gimnaziale nr. 2 Pielești, nu fusese încă adoptată HCL Pielești nr. 35, aceasta din urmă fiind luată la data de 24.09.2012. Cu alte cuvinte desemnarea sa a fost făcută în mod formal, fără a avea la bază un act de numire din partea primarului. Acest motiv coroborat cu neparticiparea sa la ședințele consiliului de administrație a constituit considerentul principal pentru care are a fost anulat în parte raportul de evaluare și care nu a fost criticat prin motivele de recurs.

Doar reperul temporal al datei de 3 septembrie 2012 este dat în accepțiunea instanței de fond de plasarea în timp a ultimului proces-verbal semnat de recurentul reclamant în ședințele Consiliului de Administrație al Școlii Gimnaziale Pielești iar recurenta pârâtă nu poate nega valoarea probatorie a acestor înscrisuri pentru că i-au profitat atât la momentul controlului, cât și în timpul litigiului.

Susține că legea nu condiționează incompatibilitatea de încheierea anumitor acte juridice, dar nici nu trebuie s-o facă pentru că, printre alte efecte, ar fi împiedicate instanțele să administreze și să interpreteze probatoriul cauzelor cu care au fost sesizate. Cu toate acestea exercitarea funcțiilor de persoanele acuzate de incompatibilitate este o chestiune care trebuie probată de părți pentru că altfel cauzele de acest gen ar fi lipsite de un minim de probatoriu, instanțele neavând decât un rol formal în verificare actelor administrative emise de recurenta pârâtă.

Recurenta pârâtă nu arată în recursul său de ce acest criteriu al semnăturii ca dovadă a participării sale, dat de probele reprezentate de procesele-verbale ale ședințelor Consiliului de Administrație al Școlii Gimnaziale Pielești, nu este unul valabil. Altfel spus, nu aduce nicio critică argumentată modului în care instanța de fond a înlăturat incompatibilitatea de care a fost acuzat. O astfel de omisiune lasă fără motivare recursul ANI pe acest aspect, singurul cu care sesizează de altfel instanța.

Cu alte cuvinte arată că recurenta pârâtă, critică modul în care instanța de fond a privit probele care dovedeau prezența sa la ședințele Consiliul de Administrație al Școlii Gimnaziale Pielești. Or, o astfel de perspectivă este inadmisibilă pentru că instanța de fond este suverană pe interpretarea probelor, aceasta problemă nefiind supusă recursului.

Astfel, recurenta pârâtă, deși își întemeiază recursul pe prevederile de la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., nu arată care anume norme de drept material au fost încălcate sau aplicate greșit de către instanța de fond. Situațiile procesuale ce pot face obiectul acestui motiv de casare sunt cele în care instanța aplică o normă de drept care nu este incidentă în cauză, aplică o lege generală, deși intervine una specială, interpretează greșit textului de lege relevant pentru cauză și altele asemănătoare. Din această perspectivă recursul formulat de pârâtă nu se poate încadra în niciuna din aceste ipoteze.

Concluzia generală din finalul recursului în sensul că instanța, în mod eronat, a aplicat și a interpretat prevederile din Legea nr. 161/2003 pentru perioada 04.09.2012 -31.03.2013 nu este precedată de o demonstrație și, în consecință, nu poate constitui motivul de recurs care se poate circumscrie temeiul de drept indicat de recurenta pârâtă.

Consideră că în mod greșit recurenta pârâtă privește perioada de așa-zisă incompatibilitate a sa (5 septembrie 2008 - 31 martie 2013) ca pe un tot indivizibil, fără a aduce argumente pentru asta. Perspectiva corectă asupra acestui aspect este aceea avută de instanța de fond, care a fragmentat perioada menționată în componentele de timp corespunzătoare fiecărei numiri în funcția de membru al Consiliului de Administrație al Școlii Gimnaziale Pielești. Și aceasta pentru că nu puteam să ocupe această funcție fără o numire distinctă pentru fiecare mandat luat în parte pe calea deciziilor directorului general al acestei școlii. Aceste decizii au făcut obiectul controlului întreprins de ANI și formează probatoriul cauzei analizat de instanța de fond.

Susține și că, normele de drept în baza cărora s-a constatat starea de incompatibilitate intră în conflict direct cu acelea de la art. 145 alin. (6) din Legea 84/1995, art. 10 alin. (1), art. 20 și art. 96 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 1/2011, art. 23 alin. (1) și art. 63 alin. (5) lit. c) din Legea 215/2001. Recurenta pârâtă se așteaptă ca atât recurentul reclamant, primarul comunei, cât și directorul Școlii Generale nr. 2 Pielești, județul Dolj, să aplice coroborat și în mod solidar întregi pachete de legi din domenii de drept complet diferite (organizare administrativă locală, incompatibilități, învățământ etc), în condițiile în care însăși legiuitorul lipsește legea de previzibilitatea atât de necesară aplicării ei și modifică prin punctul 21 al O.U.G. nr. 49/2014 prevederile de la art. 96 alin. (2) din Legea 1/2011 (a educației naționale) în sensul că primarul trebuie să facă parte din consiliile de administrație ale școlilor, dar lasă nemodificate prevederile de la art. 87 din Legea 161/2003, adică pe acelea care interzic primarului să facă parte din aceleași consilii.

Arată că dacă argumentarea recurentei pârâte este acceptabilă se poate trage concluzia că, deși a ajuns în funcția de membru al Consiliului de Administrație al Școlii Gimnaziale Pielești prin decizia directorului acesteia, vina pentru această numire îi aparține, ceea ce înseamnă că este sancționabil și pentru fapta altei persoane, ceea ce este nepermis, deoarece incompatibilitatea presupune ca subiectul să ajungă într-o astfel de stare prin acțiunea sau omisiunea proprie și nu a altcuiva.

Arată și că, privind evoluția în timp a legislației relevante, prin punctul 21 din O.U.G. nr. 49/2014 legiuitorul a urmărit inclusiv lăsarea fără efect a prevederilor prohibitive de la art. 87 din Legea 161/2003, adică acelea pentru care a fost sancționat. Într-adevăr O.U.G. nr. 49/2014 nu era în vigoare în perioada supusă verificării de ANI, dar, dacă legiuitorul a observat conflictul de legi și a înțeles ca ulterior să-l repare, trebuie pusă întrebarea dacă faptele preexistente intrării în vigoare a legii modificatoare nu-și pierd din gravitate, căci însăși legiuitorul prin permisiunea pe care o dă pare să renunțe la ipoteza sancționatorie inițială.

Prin întâmpinarea formulată, recurenta-pârâtă Agenția Națională de Integritate, fără a invoca excepții, a solicitat respingerea recursului promovat de reclamant ca nefondat și pe fond respingerea în tot a acțiunii reiterând în esență argumentele dezvoltate în cadrul recursului.

A făcut referiri și la practica Înaltei Curți de Casație și Justiție reliefată prin Decizia nr. 2629/18.10.2016,

Recurentul reclamant a formulat răspuns la întâmpinare prin care a arătat că argumentele recurentei pârâte nu susțin legalitatea sau nelegalitatea dispozițiilor directorului Școlii Gimnaziale nr. 2 Pielești, ci ignoră complet această problemă. Or, tocmai legalitatea acestor acte cu efect asupra situației sale reprezintă un aspect litigios.

A arătat prin întâmpinarea sa de ce legislația nu era clară deși recurenta pârâtă susține contrariul fără însă să justifice de ce a fost necesară adoptarea O.U.G. nr. 49/2014.

Argumentează și că, art. 87 din Legea 161/2003 nu definește instituția incompatibilității, dar definește instituția conflictului de interese. Aparent starea de incompatibilitate este consecința stării de conflict de interese, așa cum rezultă din legătura pe care legea o face între cele două instituții. Sub acest aspect recurenta pârâtă nu a arătat niciodată care este interesul patrimonial urmărit prin deținerea poziției în consiliul școlii și nici nu a arătat ce efect a avut această poziție asupra atribuțiilor sale de primar. Fiind în discuție o instituție publică precum e școala, interesul patrimonial este exclus.

De asemenea susține că, recurenta pârâtă nu arată cum s-a folosit de cele două poziții aflate în conflict pentru a aduce atingere principiilor, normelor de conduită, atribuțiilor și demnității funcției publice, cum am încălcat condițiile de imparțialitate, integritate și transparență.

Recurenta pârâtă nu a formulat răspuns la întâmpinare

II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursurilor

Înainte de a păși la examinarea legalității sentinței recurate prin prisma criticilor formulate în recurs, se impune a se verifica excepția nulității recursului promovat de pârâta Agenția Națională de Integritate invocată de recurentul-reclamant A..

Înalta Curte reține că excepția nulității recursului este neîntemeiată, întrucât recurenta-pârâtă a formulat critici ce privesc în esență interpretarea și aplicarea art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, aspecte de nelegalitate pot fi încadrate în motivul de casare prevăzute la art. 488 alin. (1) pct. 8 Cod procedură, nefiind incidentă sancțiunea prevăzută de art. 489 alin. (2) din C. proc. civ.

Examinând sentința atacată în raport cu criticile formulate și dispozițiile legale relevante, Înalta Curte constată, pe baza actelor și lucrărilor de la dosar, că recursul reclamant A. este nefondat și cel declarat de pârâta Agenția Națională de Integritate este fondat, pentru considerentele ce urmează:

Astfel, prin recursul formulat în cauză reclamantul pune în discuție existența stării de incompatibilitate reglementată de art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 în privința sa pe întreaga perioadă reținută prin raportul de evaluare, respectiv 05.09.2008 - 31.03.2013 iar pârâta afirmă existența aceleiași stări de incompatibilitate pentru perioada nereținută în acest sens de instanța de fond, respectiv 4.09.2012 - 31.03.2013.

Analizându-se în acest context cu prioritate argumentele aduse de reclamant în susținerea recursului său Înalta Curte reține:

În cuprinsul motivelor de recurs reclamantul face ample referiri cu privire la soluționarea de către instanța de fond a excepțiilor de nelegalitate cu care a înțeles să o investească, invocând nerespectarea de către aceasta a dispozițiilor art. 4 din Legea 554/2004, care reglementează modul de soluționare al excepției de nelegalitate. Cu toate acestea nu aduce nicio critică concretă în ce privește modul în care prima instanță a interpretat sau aplicat greșit această dispoziție legală în speța dedusă judecății.

Sub acest aspect Înalta Curte observă și că excepțiile de nelegalitate invocate de recurent au fost amplu analizate de instanța de fond care a arătat pe larg considerentele pentru care le-a reținut ca fiind neîntemeiate, neputându-se reține în cauză o încălcare a dispozițiilor art. 4 din Legea 554/2004.

Referitor la greșita interpretare și aplicare în speța dedusă judecății a dispozițiilor art. 145 alin. (6) din Legea învățământului, nr. 84/1995, în vigoare până la data de 8 februarie 2011, cu privire la modul de soluționare al excepțiilor de nelegalitate invocate relativ la deciziile directorului Școlii Generale nr. 2 Pielești nr. 136/2008, 190/2009 și 39/2010 se reține că această dispoziție legală reglementa, în perioada în care a fost în vigoare, componența consiliului de administrație al unităților de învățământ din care făcea parte și un reprezentant al primarului.

Or, relativ la starea de fapt din speță, instanța de fond în mod temeinic a reținut că nedesemnarea în mod formal de către autoritatea publică locală executivă a reprezentantului său în consiliul de administrație al școlii nu este de natură a afecta legalitatea deciziilor directorului unității de învățământ referitoare la constituirea consiliului de administrație în condițiile în care din probele administrate rezultă că reclamantul, ulterior emiterii acestor decizii a participat efectiv la ședințele consiliului de administrație, semnând procesele-verbale de ședință.

În acest context, relativ la argumentele aduse de recurentul reclamant, instanța de recurs subliniază că, în primul rând, obligația de a respecta regimul incompatibilităților instituie legal revine persoanei vizate de potențiala stare de incompatibilitate, care este obligată să renunțe la funcția în care a fost numit și care atrage această stare, în 15 zile de când a luat cunoștință de numirea sa în funcția care atrage starea de incompatibilitate potrivit art. 91 alin. (3) din Legea 161/2003, această responsabilitate neputând fi transferată către persoana sau autoritatea/instituția care a făcut numirea în funcția ce atrage starea de incompatibilitate.

De asemenea, din această perspectivă nu poate fi reținut ca fondat argumentul potrivit căruia starea de incompatibilitate poate fi atrasă prin fapta altei persoane, deoarece deși inițial (la data numirii) argumentul este valabil, persoana aflată în stare de incompatibilitate poate înlătura răspunderea sa prin renunțarea la funcția în care a fost numit în condițiile dispozițiilor legale anterior citate, ceea ce în speță nu s-a întâmplat, recurentul reclamant acceptând funcția de membru în consiliul de administrație al unității de învățământ, ceea ce rezultă din exercitarea efectivă a acesteia.

Referitor la Decizia nr. 3/21.09.2011 a directorului Școlii nr. 2 Pielești prin care a fost stabilită componența consiliului de administrație al școlii pentru anul școlar 2011 - 2012 se reține de către instanța de recurs că nelegalitatea acesteia este pusă în discuție de către reclamant prin prisma dispozițiilor art. 96 alin. (2) lit. a) din Legea educației naționale, nr. 1/2011, care, în mod similar art. 145 alin. (6) din Legea învățământului, nr. 84/1995, abrogată prin Legea 1/2011 reglementau componența consiliului de administrație al unităților de învățământ, în acest context considerentele prezentate relativ la deciziile directorului Școlii Generale nr. 2 Pielești nr. 136/2008, 190/2009 și 39/2010 fiind pe deplin incidente și în ceea ce privește această decizie a directorului unității de învățământ.

Relativ la această decizie se reține și că la baza emiterii sale a stat și adresa nr. x/22.08.2011 emisă de Primăria comunei Pielești prin care s-au comunicat persoanele ce vor face parte din consiliul de administrație al școlii, printre care și reclamantul în calitate de primar, ceea ce dovedește cu mai multă pregnanță ignorarea respectării de către reclamant a dispozițiilor legale ce reglementează starea de incompatibilitate analizată în speță.

Referitor la Decizia nr. 1/10.09.2012 directorului Școlii nr. 2 Pielești instanța de recurs reține că aceasta, în ceea ce privește aspectele relevante în raport de speța dedusă judecății, în raport de obiectul cauzei, se impune a fi analizată împreună HCL Pielești nr. 35/24.09.2012 prin care a fost aprobată desemnarea reprezentanților Consiliului Local Pielești în cadrul Consiliului de Administrație al Școlii Generale cu clasele I-VIII nr. 2 Pielești și prin care a fost desemnat reclamantul, în calitate de primar, ca reprezentant al Primăriei în consiliul de administrație al școlii.

Astfel, chiar dacă ipotetic s-ar reține nelegalitatea hotărârii de consiliul local prin care reclamantul a fost desemnat ca reprezentant al autorității publice locale executive în consiliul de administrație al școlii din localitate, prin depășirea competențelor legale ale autorității publice locale deliberative în materie, cu referire la art. 36 alin. (6) lit. a) pct. 1 din Legea 215/2001, comparativ cu atribuțiile legale ale primarului în domeniu statuate prin art. 63 alin. (5) lit. c) din același act normativ aceasta nu ar fi de natură să înlăture incompatibilitatea analizată în speță în condițiile în care și de această dată recurentul a dovedit o atitudine pasivă, nerenunțând expres la funcția de membru în consiliul de administrație al școlii în termenul de 15 zile prescris de art. 91 alin. (3) din Legea 161/2003, care curgea de la momentul la care a luat cunoștință de hotărârea consiliului local.

În același context este lipsit de relevanță și faptul că Decizia nr. 1/10.09.2012 directorului Școlii nr. 2 Pielești prin care a fost stabilită componența consiliului de administrație al școlii pentru anul școlar 2012 - 2013 este anterioară HCL Pielești nr. 35/24.09.2012, acestea având relevanță numai în a demonstra faptul că și pentru anul școlar 2012 - 2013 starea de incompatibilitate analizată a continuat.

Potrivit dispozițiilor art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 (forma în vigoare în perioada supusă evaluării), "Funcția de primar (...) este incompatibilă cu… d) funcția de (...) membru al consiliului de administrație (...) la instituțiile publice".

În contextul existent în speță nu poate fi reținut ca fondat nici argumentul recurentului reclamant în sensul inexistenței stării de incompatibilitate analizată determinată de faptul că școala nu constituie o instituție publică ci o unitate de învățământ în sensul art. 32 alin. (5) din Constituție și al dispozițiilor Legii 1/2011.

Din acest punct de vedere, instanța de recurs, în acord cu art. 136 alin. (4) teza a II-a din Constituție reține că, instituțiile publice sunt persoane juridice înființate fie prin acte de putere publică, fie prin acte de dispoziție ale autorităților publice centrale sau locale în scopul realizării unor activități fără caracter comercial sau în scopul îndeplinirii unui serviciu public și care sunt, în tot sau în parte finanțate de la bugetul de stat sau bugetele locale.

O definire a instituțiilor publice locale o regăsim în pct. 39 al art. 2 din Legea nr. 273/2006 privind finanțele publice locale, potrivit căreia instituțiile publice locale reprezintă "denumirea generică, incluzând comunele, orașele, municipiile, sectoarele municipiului București, județele, municipiul București, instituțiile și serviciile publice din subordinea acestora, cu personalitate juridică, indiferent de modul de finanțare a activității acestora". Or, Legea 215/2001 prin art. 36 alin. (6) lit. a) pct. 1 precizează în mod expres că educația constituie un serviciu public de interes local.

Întrucât prezintă personalitate juridică, fiind parte a rețelei școlare de stat și realizează un serviciu public finanțat, unitățile de învățământ de stat se încadrează în categoria instituțiilor publice în sensul art. 87 lit. d) din Legea 161/2003.

Se are în vedere în acest sens că, unitățile de învățământ preuniversitar de stat, sunt, prin statutul lor, instituții aflate în subordinea consiliului local, care gestionează resurse financiare ale bugetului local și care oferă servicii de utilitate publică, constituind din punct de vedere al organizării lor, instituții publice, chiar dacă din punct de vedere al domeniului lor de activitate se înscriu în categoria unităților de învățământ alături de celelalte unități de învățământ, persoane juridice de drept privat.

Referitor la aparenta contradicție între atribuțiile primarului ca autoritate publică executivă cuprinse în Legea 215/2011 potrivit căreia primarul ia măsuri pentru organizarea în concret a activităților din domeniul educației (art. 63 alin. (5) lit. c) coroborat cu art. 36 alin. (6) lit. a) din Lege) și instituirea incompatibilității analizate Înalta Curte reține că scopul reglementării incompatibilităților este asigurarea imparțialității, independenței și obiectivității în exercitarea funcției publice. De aceea se impune ca regimul incompatibilităților, așa cum acesta este reglementat, să fie respectat în mod riguros de persoanele vizate de eventuale stări de incompatibilitate reglementate legal. Or, în speța dedusă judecății echilibrul între obligațiile legale ale primarului în materia educației la nivel local și cele privind respectarea regimului incompatibilităților putea fi ușor realizat prin desemnarea unei alte persoane, eventual din aparatul de specialitate al primarului, ca membru în consiliul de administrație al unității școlare din localitate.

Referitor la argumentele recurentului reclamant ce au în vedere dispozițiile O.U.G. nr. 49/2014 Înalta Curte reține că, prin raportul de evaluare întocmit de instituția pârâtă, a fost constatată starea de incompatibilitate a recurentului-reclamant în perioada 05.09.2008-31.03.2013, iar prevederile O.U.G. nr. 49/2014 au intrat în vigoare ulterior momentului încetării stării de incompatibilitate, respectiv la data de 30.06.2014, rezultând că pentru perioada anterior precizată recurentul se află în starea de incompatibilitate prevăzută de art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003.

Potrivit legislației în vigoare în perioada de referință, funcția de primar era incompatibilă cu cea de membru în consiliul de administrație al unei instituții publice, ceea ce înseamnă că în consiliul de administrație al școlii trebuia să fie membru un reprezentant al primarului, iar nu primarul însuși.

Faptul că ulterior perioadei de referință a intervenit modificarea dispozițiilor art. 96 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 1/2011, prin O.U.G. nr. 49/2014, confirmă intenția legiuitorului în sensul că la momentul adoptării Legii educației naționale nr. 1/2011 nu s-a prevăzut posibilitatea primarului de a face parte din consiliul de administrație al unității de învățământ.

De asemenea nu poate fi reținut argumentul adus de recurentul reclamant în sensul în care acesta prin prezența sa în consiliul de administrație al școlii din localitate nu putea urmări un scop personal, deoarece așa cum rezultă din reglementarea legală a stărilor de incompatibilitate acestea derivă exclusiv din deținerea simultană a două funcții/calități definite prin lege ca fiind incompatibile, nefiind necesar ca prin aceasta persoana aflată în stare de incompatibilitate să urmărească un anumit scop. Prin aceasta incompatibilitatea se deosebește de conflictul de interese care survine numai în situația în care persoana aflată în această ipoteză, prin efectuarea unui act, urmărește un scop expres prohibit de lege.

În speță nu poate fi reținută nici o eventuală încălcare a principiului proporționalității așa cum se invocă de către recurentul reclamant deoarece raportul de evaluare întocmit de Agenția Națională de Integritate, potrivit dispozițiilor Legii 176/2010 doar constată existența incompatibilității sau a conflictului de interese neaplicând sancțiuni, starea de incompatibilitate sau conflictul de interese fiind sancționabile ulterior potrivit reglementării aplicabile demnității, funcției sau activității respective, așa cum arată art. 25 din lege.

Singura sancțiune ce derivă direct din rămânerea definitivă a raportului de evaluare este decăderea din dreptul de a mai exercita o funcție sau o demnitate publică ce face obiectul prevederilor prezentei legi pe o perioadă de 3 ani în condițiile art. 25 alin. (2) din Legea 176/2010, însă această decădere este instituită în mod expres de lege și nu poate pune în discuție faptul că instanța investită cu judecarea cauzei nu a avut în vedere proporționalitatea sancțiunii cu incompatibilitatea reținută în sarcina recurentului reclamant.

Nici principiul prevalenței substanței asupra formei nu poate fi reținut ca fiind încălcat de către instanța de fond în condițiile în care, așa cum s-a arătat prin considerentele anterioare starea de incompatibilitate analizată a fost una reală, nebazându-se doar pe considerente ce țin de aparența în drept.

Referitor la recursul formulat de pârâtă, din interpretarea dispozițiilor art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 se reține că incompatibilitatea reglementată rezultă din deținerea funcției de primar simultan cu deținerea calității de membru în consiliul de administrație al unei școli - instituție publică astfel că nu prezintă relevanță în cauză, așa cum s-a arătat anterior în analiza recursului reclamantului, modalitatea în care acesta a fost desemnat în consiliul de administrație al Școlii Gimnaziale Pielești, relevant fiind că acesta nu a înțeles să renunțe la această calitate în condițiile reglementate de art. 91 alin. (3) din legea 161/2003.

Nu se poate reține nici că incompatibilitatea intervine numai în cazul exercitării efective a atribuțiilor aferente funcției care atrage starea de incompatibilitate, așa cum a apreciat instanța de fond.

Legea nr. 161/2003 nu face referire la exercitarea atribuțiilor celor două funcții deținute, obținerea vreunui folos sau a vreunui venit ori la o altă condiție care trebuie îndeplinită pentru a putea fi atrasă starea de incompatibilitate, astfel că este necesară și suficientă deținerea simultană a funcției de primar și a calității de membru în consiliul de administrație al unei instituții publice pentru reținerea incompatibilității în discuție.

Simplul fapt că reclamantul nu a participat efectiv la ședințele Consiliului de Administrație al Școlii Generale nr. 2 Pielești, acesta nesemnând, ulterior datei de 03.09.2012 și până la 31.03.2013, procesele-verbale de ședință nu atrage încetarea stării de incompatibilitate.

Referitor la precedentele judiciare invocate de ambii recurenți, Înalta Curte, având în vedere rolul său constituțional de interpretare și aplicare unitară a legii (art. 126 alin. (3) din Constituție) reține că, obligația de a statua în același mod cu privire la cauze similare nu trebuie să fie înțeleasă ca o obligație absolută. Evoluția jurisprudenței nu este, în sine, contrară bunei administrări a justiției, pentru că faptul de a nu dezvolta și adapta jurisprudența riscă să obstrucționeze orice reformă sau îmbunătățire.

Pe de altă parte, pentru a deveni pertinente, trebuie ca hotărârile pronunțate pe un anumit aspect de drept să fie similare și să se înscrie într-o tendință generală (jurisprudență constantă).

În consecință în pronunțarea prezentei hotărâri, instanța de control judiciar are în vedere ca fiind relevantă jurisprudența invocată de recurenta pârâtă care se circumscrie noțiunii de jurisprudență constantă în sensul precizat anterior, așa cum rezultă și din soluția de unificare a practicii judiciare adoptată de judecătorii secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție, în ședința din 21 iunie 2018, în sensul "constatării stării de incompatibilitate prevăzută de art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, pentru situații ivite anterior modificării textului de lege și a intrării în vigoare a O.U.G. nr. 49 din 26.06.2014."

Față de toate considerentele prezentate anterior rezultă că intimatul-reclamant s-a aflat în stare de incompatibilitate, exercitând simultan funcția de primar și cea de membru în consiliul de administrație al unei instituții publice în toată perioada supusă evaluării, cu încălcarea art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003.

Pentru considerentele expuse, în temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 și art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamant ca nefondat.

În temeiul art. 496 alin. (2) din C. proc. civ., Înalta Curte reținând incidența în cauză a motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.. va admite recursul declarat de pârâta Agenția Națională de Integritate și va casa în parte sentința atacată, cu consecința respingerii acțiunii, menținând restul dispozițiilor sentinței referitoare la modul de soluționare al excepțiilor de nelegalitate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepția nulității recursului promovat de pârâta Agenția Națională de Integritate.

Respinge recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinței nr. 333/2016 din 11 iulie 2016 a Curții de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Admite recursul declarat de pârâta Agenția Națională de Integritate împotriva sentinței nr. 333/2016 din 11 iulie 2016 a Curții de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal.

Casează în parte sentința recurată și, rejudecând cauza:

Respinge acțiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâții Agenția Națională de Integritate, Consiliul Local al comunei Pielești și Școala Gimnazială nr. 2 Pielești, ca neîntemeiată.

Menține în rest dispozițiile sentinței.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 15 octombrie 2019.