ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3513/2018

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel Brașov, secția contencios administrativ și fiscal, la data de 27 mai 2015, reclamanta A., în contradictoriu cu pârâții Ministerul Muncii, Familiei, Protecției Sociale și Persoanelor Vârstnice și B., a solicitat obligarea pârâților să soluționeze, efectiv și integral, inclusiv prin redirijare către o altă autoritate competentă, cererea depusă de reclamantă la data de 7 noiembrie 2014, precum și contestația (recursul ierarhic). Totodată, reclamanta a solicitat obligarea pârâților la plata sumei de 4.000 de RON cu titlu de daune morale.

Soluția instanței de fond Prin Sentința civilă nr. 148 din 18 decembrie 2015, Curtea de Apel Brașov, secția contencios administrativ și fiscal, a respins, ca nefondată, cererea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâții Ministerul Muncii, Familiei, Protecției Sociale și Persoanelor Vârstnice și B..

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva Sentinței civile nr. 148 din 18 decembrie 2015, pronunțată de Curtea de Apel Brașov, secția contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs reclamanta A., întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. (astfel cum s-a reținut prin raportul întocmit asupra admisibilității în principiu a recursului), solicitând admiterea recursului, desființarea hotărârii atacate și, în rejudecare, admiterea acțiunii. În susținerea recursului se arată, în esență, că instanța de fond a aplicat în mod greșit dispozițiile art. 9 alin. (2) și art. 22 alin. (2) C. proc. civ., omițând a cerceta starea de fapt dedusă judecății, astfel cum este aceasta expusă la punctul 4 al cererii adresate pârâtelor, precum și în cuprinsul paginilor 2 și 3 din acțiune. De asemenea, instanța de fond nu a examinat, în mod real și temeinic, nici celelalte puncte ale cererii și recursului ierarhic, respectiv punctele 1, 2, 3 și 5, încălcând următoarele norme legale aplicabile: art. 6 alin. (2) din Legea nr. 325/2006, art. 7 alin. (2) lit. b) și c) din Legea nr. 51/2006, art. 6 și următoarele din O.U.G. nr. 70/2011, art. 47 din Constituția României. În mod greșit instanța fondului motivează respingerea acțiunii pe dispozițiile art. 3 alin. (1), (2) și (4), art. 104 alin. (1), (2) și art. 106 lit. e) din Legea nr. 292/2011 a asistenței sociale, omițând faptul ca această lege reprezintă doar cadrul general, legea specială fiind Legea nr. 325/2006, dar și Legea nr. 51/2006, care stabilesc un rol activ de prevenire (protecție) în sarcina intimatului-pârât. Contrar opiniei instanței de judecată, cadrul normativ de prevenire (protecție) nu incumbă autorităților locale, ci Ministerului Muncii, Familiei, Protecției Sociale și Persoanelor Vârstnice, ca autoritate centrală, acesta având și atribuții de control. Astfel, autoritățile publice locale și-au respectat atribuțiile și au acordat recurentei-reclamante ajutorul de încălzire, dar obiectul cauzei nu constă în refuzul acordării ajutorului de încălzire, cum greșit a considerat prima instanță, ci vizează pasivitatea Ministerului Muncii, Familiei, Protecției Sociale și Persoanelor Vârstnice de a lua măsuri efective de protecție a consumatorilor vulnerabili, inclusiv prin prevenirea tăierii alimentării instalației de încălzire. Recurenta-reclamantă susține că instanța de fond a invocat și aplicat greșit dispozițiile art. 53 din Legea nr. 90/2001, întrucât competența de soluționare a cererii și a recursului ierarhic depuse de recurenta-reclamantă aparține conducătorului instituției destinatare. O altă critică adusă hotărârii de fond se referă la interpretarea greșită și părtinitoare a aspectului dreptului de proprietate asupra instalației de încălzire, care, în realitate, aparține în cotă indiviză fiecărui proprietar de apartament de pe coloana în cauză. În ceea ce o privește pe intimata-pârâtă C., în calitate de funcționar public - director, aceasta se face vinovată, împreună cu intimatul-pârât Ministerul Muncii, Familiei, Protecției Sociale și Persoanelor Vârstnice de clasarea abuzivă a recursului ierarhic, deși avea obligația de a-l dirija spre analiză și soluționare efectivă și integrală.

Apărările formulate în cauză Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 24 martie 2016, intimatul-pârât Ministerul Muncii, Familiei, Protecției Sociale și Persoanelor Vârstnice a invocat excepția nulității recursului pentru nemotivare, iar în subsidiar a solicitat respingerea recursului, ca nefondat. Totodată, intimatul-pârât a reiterat aspectele referitoare la lipsa calității procesuale pasive atât a acestui minister, cât și a intimatei-pârâte B., precum și aspectele privitoare la inadmisibilitatea cererii pentru neîndeplinirea procedurii prealabile. Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 24 martie 2016, intimata-pârâtă B. a invocat excepția nulității recursului pentru nemotivare, iar în subsidiar a solicitat respingerea recursului, ca nefondat. Totodată, intimata-pârâtă a reiterat aspectele referitoare la lipsa calității sale procesuale pasive și la lipsa calității procesuale pasive a intimatului-pârât Ministerul Muncii, Familiei, Protecției Sociale și Persoanelor Vârstnice, precum și aspectele privitoare la inadmisibilitatea cererii pentru neîndeplinirea procedurii prealabile.

Procedura de soluționare a recursului Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) din C. proc. civ., a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 17 ianuarie 2018, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ. Prin aceeași încheiere, completul de filtru, luând act de transmiterea calității procesuale pasive, care a operat în cauză în raport de dispozițiile art. 2 din O.U.G. nr. 1/2017, a dispus modificarea citativului și conceptarea în cauză, în calitate de intimat-pârât, a Ministerului Muncii și Justiției Sociale, în locul Ministerul Muncii, Familiei, Protecției Sociale și Persoanelor Vârstnice. La data de 22 februarie 2018, recurenta-reclamantă A. a înregistrat la dosarul cauzei un punct de vedere referitor la concluziile raportului întocmit asupra admisibilității în principiu a recursului, în sensul achiesării la concluziile acestuia, iar la data de 5 martie 2018, intimatul-pârât Ministerul Muncii și Justiției Sociale a depus un punct de vedere la raport, prin care a reiterat excepția nulității recursului pentru nemotivare. Prin încheierea din data de 6 iunie 2018, completul de filtru a constatat că cererea de recurs îndeplinește condițiile de admisibilitate și, pe cale de consecință, a respins excepția nulității recursului, ca neîntemeiată și declarat recursul formulat ca fiind admisibil în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) din C. proc. civ., fixând termen pentru judecata căii de atac. II. Soluția instanței de recurs II.1. Referitor la excepția lipsei calității procesuale pasive a intimaților-pârâți Ministerul Muncii și Justiției Sociale și B., precum și la excepția inadmisibilității acțiunii, ca urmare a neîndeplinirii procedurii prealabile, invocate de intimații-pârâți prin întâmpinările depuse în dosarul instanței de recurs. Înalta Curte reține că aceste excepții au fost invocate de pârâți în fața instanței de fond, care le-a soluționat prin încheierea din 25 septembrie 2015, în sensul că: (i) a respins excepția lipsei calității procesuale pasive, invocate de pârâtul Ministerul Muncii și Justiției Sociale; (ii) a admis excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtei B., în ceea ce privește capătul de cerere privind obligarea la soluționarea cererii înregistrate sub nr. x/2014; (iii) a respins excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtei B., în ceea ce privește capătul de cerere privind obligarea la plata daunelor morale; (iv) a respins excepția inadmisibilității acțiunii, invocată de ambii pârâți. Pârâții Ministerul Muncii și Justiției Sociale și B. nu au declarat recurs împotriva încheierii de ședință din 25 septembrie 2015, iar recursul declarat de reclamanta A. a vizat doar Sentința nr. 148 din 18 decembrie 2015, astfel încât soluția instanței de fond asupra excepțiilor procesuale a căpătat caracter definitiv. Reiterarea în fața instanței de control judiciar a excepțiilor lipsei calității procesuale pasive și a inadmisibilității acțiunii, folosind mijlocul procedural al întâmpinării, în lipsa exercitării căii de atac împotriva hotărârii prin care au fost dezlegate excepțiile, reprezintă un demers procedural contrar prevederilor art. 483 alin. (3) C. proc. civ., potrivit căruia recursul urmărește să supună Înaltei Curți de Casație și Justiție examinarea, în condițiile legi, a conformității hotărârii atacate cu regulile de drept. Prin urmare, Înalta Curte constată că nu a fost legal învestită cu soluționarea unei căi de atac formulată împotriva încheierii din 25 septembrie 2015, astfel încât excepțiile invocate de pârâți nu pot face obiectul analizei în prezentul recurs. II.2. Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanta A. este nefondat, pentru următoarele considerente: Cu caracter prealabil, Înalta Curte reține că, întrucât unele dintre motivele de recurs formulate de reclamanta A. abordează chestiuni de fapt și de drept similare, necesitând un răspuns comun din partea instanței de control judiciar, acestea urmează a fi analizate în mod grupat, sintetizat, în raport de obiectul criticilor expuse. II.2.1. Referitor la criticile din recurs vizând omisiunea instanței de fond de a cerceta starea de fapt dedusă judecății, astfel cum este aceasta expusă la punctul 4 al cererii adresate pârâtelor și în cuprinsul paginilor 2 și 3 din acțiune. Înalta Curte reține că recurenta-reclamantă A. a învestit instanța de contencios administrativ cu o acțiune vizând refuzul nejustificat al autorității pârâte de a soluționa petiția înregistrată sub nr. x/10.11.2014, reclamanta considerând că răspunsul emis de Ministerul Muncii și Justiției Sociale prin adresa nr. x/21.11.2014 nu satisface cerințele legale prevăzute de O.G. nr. 27/2002. În același sens, reclamanta a formulat critici de nelegalitate și față de modalitatea de soluționare a contestației administrative, care a fost clasată conform Notei de clasare nr. x din 22 decembrie 2014. În raport de obiectul cererii de chemare în judecată și de specificul contenciosului administrativ, Înalta Curte constată că prima instanță nu a fost învestită cu o acțiune vizând legalitatea sau nelegalitatea debranșării apartamentului locuit de reclamantă de la instalația de încălzire a imobilului, astfel încât nu putea da dezlegare împrejurărilor de ordin factual expuse de reclamantă la punctul 4 din cererea adresată pârâtului, precum și în cuprinsul pag. 2 și 3 din acțiune. Instanța de fond a fost învestită, conform art. 1 alin. (1), art. 2 alin. (1) lit. f) și art. 8 din Legea nr. 554/2004, cu analiza legalității actelor emise de pârât în soluționarea petiției formulate de reclamantă, iar această analiză este circumscrisă prevederilor O.G. nr. 27/2002, în sensul de a se stabili dacă pârâtul a respectat obligațiile ce-i revin în activitatea de soluționare a petițiilor. Situația de fapt expusă de recurenta-reclamantă în susținerea cererii adresate intimatului-pârât reprezintă un criteriu care ajută la stabilirea împrejurării dacă autoritatea publică avea competența legală de a răspunde petiției, ori această competență revenea altei autorități publice, dar nu poate forma obiectul unei acțiuni în contencios administrativ. În acest sens, Înalta Curte constată că instanța de fond a analizat starea de fapt expusă de reclamantă prin cererea adresată pârâtului Ministerul Muncii și Justiției Sociale, în raport de care a reținut în mod corect că obiectul petiției îl reprezintă legalitatea măsurilor de debranșare a apartamentului în care locuiește reclamanta, de la instalația de încălzire centralizată a imobilului și, analizând dispozițiile legale care reglementează competențele acestui minister în materia asistenței sociale, prima instanță a concluzionat că răspunsul emis de pârât la petiția reclamantei respectă prevederile O.G. nr. 27/2002. II.2.2. O altă critică formulată de recurenta-reclamanta vizează neexaminarea, de către instanța de fond, în mod real și temeinic, a punctelor 1, 2, 3 și 5 din petiție și din contestația administrativă, fiind reluată și critica privind nestabilirea stării de fapt reale, recurenta-reclamantă apreciind că instanța de fond a încălcat următoarele norme legale aplicabile: art. 6 alin. (2) din Legea nr. 325/2006, art. 7 alin. (2) lit. b) și c) din Legea nr. 51/2006, art. 6 și următoarele din O.U.G. nr. 70/2011, art. 47 din Constituția României. Înalta Curte va examina acest motiv de recurs împreună cu alte critici expuse de recurenta-reclamantă prin cererea de recurs, respectiv cele privind greșita aplicare în cauză a dispozițiilor art. 3 alin. (1), (2) și (4), art. 104 alin. (1), (2) și art. 106 lit. e) din Legea nr. 292/2011 a asistenței sociale, precum și a dispozițiilor art. 53 din Legea nr. 90/2001. Analizând considerentele hotărârii recurate, în raport de argumentele expuse prin cererea de chemare în judecată, Înalta Curte constată că prima instanță a făcut o corectă aplicare în cauză a dispozițiilor legale incidente, sentința recurată cuprinzând argumente care demonstrează că judecătorul fondului a analizat în mod adecvat elementele de fapt și de drept ale cauzei, pe care le-a trecut prin filtrul propriei sale aprecieri și a explicat raționamentul pe baza căruia a reținut că cererea cu soluționarea căreia a fost învestit, este neîntemeiată. Prevederile legale invocate de recurenta-reclamantă a fi omise de instanța de fond nu sunt în dezacord cu dispozițiile Legii nr. 292/2011, care dispun asupra competențelor legale aparținând Ministerului Muncii și Justiției Sociale în domeniul politicilor de protecție socială, ci le susțin. Concluzia primei instanțe, în sensul că intimatul-pârât exercită atribuții în acest domeniu, la nivel macroeconomic, prin care asigură cadrul legislativ și resursele financiare necesare protejării drepturilor persoanelor aflate în nevoie este confirmată de prevederile art. 6 alin. (2) din Legea nr. 325/2006, conform cărora: "Politica de protecție socială în domeniul alimentării cu energie termică se elaborează de Ministerul Muncii, Solidarității Sociale și Familiei în colaborare cu Ministerul Administrației și Internelor, cu consultarea asociațiilor neguvernamentale reprezentative în domeniul respectiv.". Celelalte dispoziții legale invocate de recurenta-reclamantă, respectiv art. 7 alin. (2) lit. b) și c) din Legea serviciilor comunitare de utilități publice nr. 51/2006, art. 6 și următoarele din O.U.G. nr. 70/2011 privind măsurile de protecție socială în perioada sezonului rece și art. 47 din Constituția României, nu se referă la atribuțiile legale ce revin intimatului-pârât Ministerul Muncii și Justiției Sociale, ci reglementează principii ale funcționării serviciilor de utilități publice, definiții normative în materia protecției sociale ori principii constituționale privind obligațiile statului în raport de cetățenii săi, astfel încât nu sunt utile dezlegării obiectului cauzei. Pe de altă parte, prevederile art. 3 alin. (1), (2) și (4), art. 104 alin. (1), (2) și art. 106 lit. e) din Legea nr. 292/2011, redate integral în cuprinsul hotărârii de fond, precum și cele ale art. 53 din Legea nr. 90/2001, ajută la elucidarea obiectului cauzei, aceste texte de lege reglementând în mod expres competențele legale ale Ministerului Muncii și Justiției Sociale în domeniul protecției sociale, atribuții prin prisma cărora instanța de fond a concluzionat cu privire la legalitatea răspunsului formulat de autoritatea publică la petiția adresată de recurenta-reclamantă. Pentru aceste considerente, Înalta Curte va respinge, ca nefondate, criticile formulate de recurenta-reclamanta A.. II.2.3. Nefondate sunt și criticile recurentei-reclamante privind greșita reținere, de către instanța de fond, a obligațiilor care revin în sarcina autorităților locale, în domeniul protecției sociale, precum și cele privind greșita reținere a obiectului cauzei. Este nereală susținerea recurentei-reclamante, în sensul că prima instanță a reținut că obiectul cauzei constă în refuzul acordării ajutorului de încălzire. În realitate, prima instanță a reținut că obiectul cauzei îl reprezintă analizarea legalității răspunsului emis de intimatul-pârât la petiția adresată de reclamantă, iar această analiză s-a realizat, astfel cum s-a arătat anterior, în raport de competențele legale ale Ministerului Muncii și Justiției Sociale în domeniul protecției sociale, reglementate de Legea nr. 292/2011, prima instanță diferențiind aceste atribuții față de cele ce revin altor autorități publice. Prin urmare, în mod corect, în raport de prevederile legale incidente, instanța de fond a reținut că intimatul-pârât are obligații circumscrise elaborării politicilor de protecție socială, respectiv asigurarea cadrului legislativ și financiar necesar implementării acestora, însă îndeplinirea în concret a acestor măsuri revine autorităților administrației publice locale. În acest sens, Înalta Curte va avea în vedere și prevederile art. 6 și art. 7 Legea nr. 325/2006, potrivit cărora Guvernul și ministerele nominalizate în textul de lege elaborează politici și strategii în domeniul serviciului public de alimentare cu energie termică, iar art. 8 alin. (2) din același act normativ detaliază modul de punere în executare a acestor măsuri, arătând că aceste obligații aparțin autorităților administrației publice locale. II.2.4. Înalta Curte va respinge, ca nefondată și critica privitoare la greșita interpretare a instanței de fond cu privire la dreptul de proprietate asupra instalației de încălzire a imobilului, considerentele instanței fiind conforme prevederilor art. 3 lit. d) din Legea nr. 230/2007. Mai mult, aceste considerente concordă chiar cu cele expuse de reclamantă prin cererea de recurs, în sensul că instalația de încălzire este supusă regimului de proprietate comună. II.2.5. În ceea ce privește răspunderea intimatei-pârâte B., pentru clasarea contestației administrative formulate de recurenta-reclamantă, prin recurs nu au fost prezentate argumente suplimentare față de cele expuse în fața instanței de fond. În condițiile în care prima instanță a apreciat a fi legal răspunsul oferit de Ministerul Muncii și Justiției Sociale la petiția depusă de reclamantă, în sensul că problema sesizată excede atribuțiilor acestei autorități, soluția de clasare este legal dispusă, în raport de prevederile art. 10 alin. (2) din O.G. nr. 27/2002. Pentru aceste considerente, constatând că nu este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 496 alin. (1) C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamanta A., ca nefondat.