ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3308/2018
ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3308/2018 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2018)
Deliberând, constată următoarele:
Circumstanțele cauzei
Prin cererea de chemare în judecată adresată Tribunalului Argeș, secția civilă, la data de 24.06.2016, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, anularea Raportului de evaluare nr. x din 26.05.2016, întocmit de pârâtă, prin care s-a aflat în stare de incompatibilitate în perioada 30.03.2009 - 16.06.2014, cu motivarea că a deținut atât funcția de primar al Comunei Băilești, județul Argeș, cât și funcția de membru în Consiliul de Administrație al Școlii Gimnaziale Băilești, județul Argeș.
Prin Sentința civilă nr. 771 din 12 septembrie 2015 pronunțată de această instanță a fost declinată competența de soluționare a cauzei în favoarea Curții de Apel Pitești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal.
Prin Sentința civilă nr. 224/F-CONT din 15 noiembrie 2016 Curtea de Apel Pitești a respins acțiunea.
Motivul de casare invocat în cauză
Împotriva acestei din urmă sentințe a formulat recurs reclamantul A., întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., solicitând casarea hotărârii recurate și, rejudecând cauza, admiterea acțiunii și anularea raportului de evaluare.
În motivarea recursului se arată, generic, că instanța de fond a încălcat dispozițiile art. 87 lit. d) din Legea nr. 161/2003, O.U.G. nr. 49/2014, Legea nr. 1/2011 și Legea nr. 176/2010, și nu a ținut cont de situația de fapt și de probele administrate, de conținutul raportului de evaluare contestat, de principiile constituționale și de jurisprudența comunitară, inclusiv de Recomandarea R (2000)10 a Comitetului Miniștrilor Consiliului Europei.
Criticile sunt detaliate, după cum urmează:
- instanța a omis să aplice principiul legii mai favorabile, respectiv a dispozițiilor art. 96 din O.U.G. nr. 49/2014, încălcând astfel dispozițiile art. 15 alin. (2) din Constituție, art. 6 și 7 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, jurisprudența comunitară și jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului care includ în noțiunea de "lege penală" și normele care reglementează răspunderea contravențională și cea disciplinară; sunt menționate la pct. 4 din cererea de recurs, Deciziile Curții Europene a Drepturilor Omului în cauzele X c. Allemagne, Ozturk c. Germaniei și Anghel c. României din cuprinsul cărora recurentul pretinde că rezultă faptul că distincția dintre infracțiuni și contravenții nu justifică scoaterea acestora din urmă de sub incidența art. 6 și 7 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului iar acuzația de incompatibilitate reprezintă o acuzație în materie penală și este supusă principiului aplicării legii penale mai favorabile (pct. 1 din cererea de recurs);
- instanța aplică inconsecvent principiul neretroactivității legii civile, respectiv reține incidența principiului în cazul O.U.G. nr. 49/2014 dar nu și al Legii nr. 1/2011, această din urmă lege nefiind în vigoare în perioada 30.03.2009 - 06.02.2011 (pct. 2);
- prin cea de-a treia critică (pct. 3 și 8 din cererea de recurs) se invocă excepția lipsei calității procesuale a intimatei Agenția Națională de Integritate (ANI sau Agenția) de a întocmi raportul de evaluare contestat; se arată că raportul este rezultatul unei sesizări din 26.05.2014, care nu era în lucru în momentul intrării în vigoare a Legii nr. 176/2010 (05.09.2010), încălcându-se astfel prevederile art. 34 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 care permiteau verificarea doar a acelor sesizări aflate "în curs de desfășurare la Agenție" la data intrării în vigoare a legii;
- dispozițiile art. 34 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 au fost încălcate și prin raportare la parag. 27, 28 și 29 din Decizia Curții Constituționale nr. 449/2015 în sensul că s-au aplicat retroactiv dispozițiile Legii nr. 176/2010 și ale Legii nr. 1/2011 pentru perioada 30.03.2009 până la data intrării în vigoare a fiecărei legi (pct. 4 din cererea de recurs);
- greșit a reținut instanța de fond că reclamantul recurent ar fi avut calitatea de reprezentant al Comunei Bălilești în consiliul de administrație al școlii, neexistând nicio dovadă în acest sens; participarea la ședințele consiliului de administrație s-a făcut în calitate de invitat nu de primar (pct. 5 din cerere);
- în același sens, recurentul arată că instanța nu a ținut cont de practica judiciară rezultată din Sentința nr. 54 din 17.03.2014 a Curții de Apel Pitești în care, într-o situație asemănătoare, s-a reținut că primarul a avut calitatea de invitat la ședințele consiliului de administrație al școlii din localitate (pct. 6);
- instanța nu a ținut cont nici de Decizia Curții Constituționale nr. 739/2014 în cuprinsul căreia se arată că instanța judecătorească ce soluționează acțiunea îndreptată împotriva raportului de evaluare întocmit de ANI analizează particularitățile fiecărei spețe în lumina dispozițiilor legale cu incidență în materie, astfel încât soluția dispusă să corespundă scopului legii (cf. parag. 33 din Decizie); în acest context, se arată că recurentul nu mai poate fi sancționat disciplinar deoarece la data întocmirii raportului nu mai deținea calitatea de primar iar fapta primarului de a fi reprezentantul unității administrativ teritoriale în consiliul de administrație al școlii nu mai atrage starea de incompatibilitate (pct. 7 din cererea de recurs);
- instanța nu a ținut cont că ANI a încălcat principiile unei cercetări echitabile, în senul art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, deoarece a încălcat dreptul la informare al recurentului, a nesocotit egalitatea armelor și cea de tratament egal precum și dreptul la apărare al persoanei evaluate (pct. 9 din cerere).
Prin întâmpinare, intimata Agenția Națională de Integritate a solicitat respingerea recursului ca neîntemeiat.
Analiza motivului de casare
Examinând sentința recurată prin raportare la motivul de casare invocat în cauză, luând în considerare argumentele părților, actele și lucrările dosarului precum și dispozițiile legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este neîntemeiat pentru considerentele ce se vor arăta în continuare.
Potrivit art. 488 alin. (1) C. proc. civ., casarea unei hotărâri se poate cere pentru motivele de nelegalitate expres arătate la pct. 1 - 8.
Recurentul a indicat de drept motiv de casare pct. 8 referitor la situația când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material.
Cu titlu preliminar, Înalta Curte observă că unele din criticile recurentului, (cf. pct. 2 din prezentele considerente) se referă la starea de fapt, punând în discuție, în baza probelor administrate în fața primei instanțe, calitatea recurentului de membru în consiliul de administrație al școlii din localitate. În esență, se arată că din probe rezultă că recurentul a avut doar calitatea de invitat la ședințele consiliului.
Or, verificarea stării de fapt nu poate face obiectul recursului care, după cum s-a arătat, poate fi exercitat exclusiv pentru motive de nelegalitate.
Așadar, înlăturând aceste apărări, Înalta Curte va verifica legalitatea sentinței exclusiv sub aspectele de nelegalitate invocate în cauză, plecând de la starea de fapt reținută în cuprinsul sentinței, respectiv aceea că recurentul, în calitate de primar, a fost în același timp membru în consiliul de administrație al Școlii gimnaziale Bălilești din județul Argeș în perioada 30.03.2009 - 16.06.2014.
De asemenea, Înalta Curte observă că, exceptând principiile neretroactivității legii și al aplicării legii penale mai favorabile, recurentul aduce în discuție pentru prima dată în recurs chestiuni de drept noi, neinvocate în fața primei instanțe.
Între acestea, excepțiile prescripției răspunderii civile sau administrative la care se face trimitere prin invocarea parag. 26, 27 și 28 din Decizia Curții Constituționale nr. 449/2015, sunt excepții procesuale relative, în sensul art. 246 alin. (2) C. proc. civ., deoarece sunt reglementate prin norme care ocrotesc interesul părții care le invocă.
În consecință, nu pot fi invocate pentru prima dată în recurs, ci exclusiv în condițiile art. 247 alin. (2) C. proc. civ.
Cu privire la presupusa încălcare de către instanța de fond a principiului legii mai favorabile, instanța de control judiciar constată că apărarea recurentului este neîntemeiată.
Astfel, potrivit art. 15 alin. (2) din Constituție, "Legea dispune numai pentru viitor, cu excepția legii penale sau contravenționale mai favorabile".
Așadar, principiul este incident doar în cazul legii penale sau contravenționale mai favorabile. Or, dispozițiile O.U.G. nr. 49/2004 prin care se modifică prevederile art. 96 alin. (2) din Legea învățământului nr. 1/2011 referitoare la componența consiliului de administrație, invocate de recurent drept lege mai favorabilă, sunt norme de drept administrativ, motiv pentru care nu se aplică situațiilor juridice născute anterior datei modificării, respectiv de 30.06.2014.
Cu privire la presupusa inconsecvență a instanței de fond în aplicarea principiului neretroactivității legii civile, critica recurentului este de asemenea neîntemeiată.
Astfel, Curtea de Apel Pitești a constatat legalitatea raportului întocmit de Agenția Națională de integritate (ANI) prin care s-a reținut în sarcina reclamantului incompatibilitatea prevăzută de art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, în forma în vigoare la data faptelor.
Textul legal care reglementa incompatibilitatea a rămas neschimbat pentru întregul interval 30.03.2009 - 16.06.2014.
Faptul că Legea învățământului nr. 1/2011 nu era în vigoare în perioada 2009 - 2010 nu are nicio relevanță deoarece nu în temeiul acesteia s-a reținut situația de incompatibilitate.
În ce privește Legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcțiilor și demnităților publice, pentru modificarea și completarea Legii nr. 144/2007 privind înființarea, organizarea și funcționarea Agenției Naționale de Integritate, precum și pentru modificarea și completarea altor acte normative, în temeiul căreia Agenția intimată a efectuat verificarea recurentului, Înalta Curte constată că, de asemenea, critica este neîntemeiată deoarece, întocmind raportul contestat în cauză, Agenția a aplicat doar dispozițiile procedurale ale legii în vigoare la data când s-a făcut verificarea.
Altfel spus, Agenția a aplicat legal, cu respectarea principiului în discuție, normele de drept material în vigoare la data faptelor (respectiv Legea nr. 161/2003) și normele de procedură în vigoare la data verificării și întocmirii raportului (respectiv Legea nr. 176/2010).
Pentru considerentele expuse la pct. 8 și 9 de mai sus, se vor înlătura și criticile privind presupusa încălcare de către instanța fondului a jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor Omului în aplicarea dispozițiilor art. 6 și 7 din Convenție.
Incompatibilitatea nu este reglementată de norme penale iar raportul nu reprezintă "acuzație în materie penală" motiv pentru care în cauză nu este incident art. 7 din Convenție referitor la interzicerea aplicării unei pedepse neprevăzute de lege. De altfel, prin raport nu este aplicată niciun fel de sancțiune ci doar este constatată starea de incompatibilitate.
Referitor la art. 6 alin. (1) din Convenție, care consacră dreptul părților la un proces echitabil, recurentul pretinde că i-au fost nesocotite dreptul la informare, dreptul la un tratament egal și dreptul la apărare.
După cum rezultă însă din actele dosarului, fiind menționat și în cuprinsul sentinței, recurentul a fost informat de îndată de către Agenție în legătură cu declanșarea verificării prin scrisoare recomandată confirmată sub semnătură de primire și a avut posibilitatea să-și exprime punctul de vedere referitor la incompatibilitate.
De asemenea, în fața primei instanțe a fost reprezentat de avocat, a propus probe și de a pus concluzii în apărare cu respectarea principiului contradictorialității, exact în aceleași condiții ca și Agenția.
În consecință, și aceste apărări vor fi înlăturate.
În ce privește presupusa încălcare a jurisprudenței comunitare, instanța observă că recurentul nu a indicat nicio decizie a instanțelor Uniunii Europene care să poată fi luată în discuție. De asemenea, nu a elaborat niciun argument care să susțină presupusa nerespectare a Recomandării nr. R (2000) 10 a Comitetului Miniștrilor Statelor Membre ale Consiliului Europei privind codurile de conduita pentru funcționarii publici.
Referitor la presupusa lipsă de calitate procesuală a Agenției de a întocmi raportul de evaluare deoarece a fost sesizată după data intrării în vigoare a Legii nr. 176/2010 (05.09.2010), încălcându-se astfel prevederile art. 34 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 care permit verificarea doar a acelor sesizări aflate "în curs de desfășurare la Agenție" la data intrării în vigoare a legii.
În realitate, apărarea privește competența Agenției de a întocmi raportul și nu calitatea procesuală pasivă pe care Agenția o deține în mod incontestabil deoarece este emitenta raportului de evaluare, și tocmai pentru acest considerent a fost chemată în judecată.
Înalta Curte observă că art. 34 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 cuprinde o normă tranzitorie, fiind cuprins în Partea a II-a a legii, intitulată "dispoziții tranzitorii și finale" și tocmai de aceea se referă la "verificările aflate în curs de desfășurare la Agenție la data intrării în vigoare" a legii.
În consecință, dispoziția nu este incidentă în cauză tocmai pentru că sesizarea care a declanșat verificarea stării de incompatibilitate este ulterioară.
Agenția este competentă să efectueze astfel de verificări și să întocmească rapoarte în temeiul Titlului II din lege - "Proceduri de asigurare a integrității și transparenței în exercitarea funcțiilor și demnităților publice", Cap. I - "Proceduri în fața Agenției Naționale de Integritate", Secțiunile 1 și 3.
Interpretarea recurentului, potrivit cărora Agenția ar fi competentă să efectueze și să finalizeze exclusiv verificările în curs de desfășurare la data intrării în vigoare a Legii nr. 176/2010, este contrară nu numai literei legii ci și spiritului acesteia deoarece presupune că integritatea în exercitarea funcțiilor și demnităților publice, care este scopul expres al legii, reprezintă o chestiune de interes doar pentru trecut, nu și pentru viitor.
În sfârșit, recurentul susține că sentința nu ia în considerare parag. 33 din Decizia Curții Constituționale nr. 739/2014 pe care îl interpretează în sensul că reclamantul recurent nu mai poate fi sancționat disciplinar deoarece la data întocmirii raportului nu mai deținea calitatea de primar iar în prezent fapta primarului de a fi reprezentantul unității administrativ teritoriale în consiliul de administrație al școlii nu mai atrage starea de incompatibilitate.
În primul rând, Înalta Curte remarcă faptul că, așa cum s-a arătat la pct. 10 din prezentele considerente, prin raportul contestat în cauză nu este aplicată nicio sancțiune. Este adevărat că raportul de evaluare se va comunica de către Agenție instituției prefectului, în condițiile art. 26 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 176/2010 și va produce consecințe juridice în temeiul art. 25 din aceiași lege, putând conduce la anumite interdicții, dar aceste chestiuni exced obiectului judecății care, în fața instanței de fond, a fost circumscris verificării legalității și temeiniciei raportului de evaluare în condițiile contenciosului de plină jurisdicție reglementat de art. 1, art. 8 și art. 18 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, iar în recurs, verificări legalității sentinței.
Dincolo de acest aspect, Decizia Curții Constituționale nr. 739/2014 se referă la art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003 și nu a lit. d), incidentă în cauză, dar chiar dacă observațiile și raționamentul Curții ar fi aplicate prin asemănare și în prezenta cauză, ele nu ar fi de natură să conducă la anularea raportului.
Astfel, potrivit parag. 33 din Decizie, "Curtea apreciază că stabilirea în concret a stării de incompatibilitate în cazul primarului, (...), care exercită funcția de reprezentant al unității administrativ-teritoriale în adunările generale ale societăților comerciale de interes local sau de reprezentant al statului în adunarea generală a unei societăți comerciale de interes național, revine instanței judecătorești, care, cu prilejul soluționării acțiunii formulate împotriva raportului de evaluare întocmit de Agenția Națională de Integritate, analizează particularitățile fiecărei spețe, în lumina dispozițiilor legale cu incidență în materie, astfel încât soluția dispusă să corespundă scopului legii de asigurare a imparțialității, protejare a interesului social și evitare a conflictului de interese."
Coroborând aceste aprecieri cu împrejurarea că prevederile art. 96 alin. (2) din Legea învățământului nr. 1/2011 referitoare la componența consiliului de administrație al școlii au fost modificate prin O.U.G. nr. 49/2004, astfel încât primarul să poată face parte din consiliu, recurentul pretinde că, în prezent, scopul Legii nr. 161/2003 poate fi atins numai prin anularea raportului.
Înalta Curte înlătură această apărare deoarece, potrivit unei practici unitare și constante a instanțelor judecătorești, nulitatea unui act administrativ, la fel ca nulitatea oricărui act juridic, se verifică în raport cu legea în vigoare în momentul întocmirii actului, evenimentele juridice ulterioare fiind fără relevanță sub acest aspect.
Așa fiind, în temeiul art. 20 din Legea nr. 554/2004 raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 și art. 497 C. proc. civ., recursul urmează să fie respins ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge recursul declarat de reclamantul A. împotriva Sentinței nr. 224/F-CONT din 15 noiembrie 2016 pronunțate de Curtea de Apel Pitești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.
Definitivă.
Pronunțată în ședință publică, astăzi, 12 octombrie 2018.
Procesat de ED