ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 622/2019

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Cererea de chemare în judecată

Prin acțiunea în contencios administrativ adresată Curții de Apel Suceava, secția de contencios administrativ și fiscal și înregistrată sub nr. x/2016 din data de 17 octombrie 2016, reclamanta Comuna Hânțești - prin Primar în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, a solicitat, în temeiul dispozițiilor art. 15 din Legea nr. 554/2004, suspendarea executării actului administrativ constând în Notificarea nr. x din 23 martie 2016, până la soluționarea definitivă a cauzei.

Soluția primei instanțe

Prin Sentința civilă nr. 10 din 16 ianuarie 2017, Curtea de Apel Suceava, secția de contencios administrativ și fiscal a admis cererea formulată de reclamanta Comuna Hânțești - prin Primar în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice București, suspendând executarea Notificării nr. x din 23 martie 2016, până la soluționarea definitivă a cauzei.

Cererea de recurs

Împotriva acestei sentințe, în condițiile art. 483 C. proc. civ., pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene, succesor în drepturi și obligații al fostului Minister al Dezvoltării Regionale și Administrației Publice a formulat recurs, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., solicitând casarea hotărârii recurate iar în urma rejudecării fondului cauzei să se respingă, ca neîntemeiată, acțiunea formulată de reclamanta Unitatea administrativ-teritorială Comuna Hânțești - prin Primar.

A susținut recurentul-pârât că hotărârea de fond este nelegală și netemeinică, fiind dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material și în lipsa unor motive întemeiate, caz de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ.

Menționează recurentul că, în cazul de față, pentru dovedirea îndeplinirii cazului bine justificat, instanța de fond s-a prevalat de existența unei hotărâri judecătorești prin care s-a dispus anularea actului administrativ contestat, fără a lua în considerare că aceasta nu este definitivă și, drept urmare, nu produce efecte juridice; autoritatea formulând recurs împotriva acestei hotărâri.

Apreciază astfel recurentul că, până la pronunțarea unei hotărâri definitive, prezumția de legalitate a actului administrativ nu poate fi înlăturată și, în consecință, motivele invocate de instanța de fond în susținerea cazului bine justificat, respectiv existența unei hotărâri nedefinitive, prin care s-a dispus anularea Notificării nr. x din 23 martie 2016 nu sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința nelegalității actului administrativ.

În ceea ce privește paguba iminentă, susține recurentul că instanța de fond nu a motivat temeinic îndeplinirea acestei condiții, limitându-se la invocarea cuantumului finanțării ce urmează a fi restituite și la iminența unei executări silite a debitoarei, aspecte ce pot afecta îndeplinirea nevoilor sociale ale Comunei Hânțești.

Consideră recurentul că aceste împrejurări nu pot conduce în mod automat la concluzia existenței unei pagube iminente, modalitatea de punere în executare a Notificării nr. x din 23 aprilie 2015 fiind reglementată de art. 17 alin. (7) și (8) din Ordinul Ministrului Dezvoltării Regionale și Administrației Publice nr. 1851/2013 privind aprobarea Normelor Metodologice pentru punerea în aplicare a prevederilor O.U.G. nr. 28/2013.

Sistarea alimentării conturilor intimatei - reclamante nu poate afecta îndeplinirea nevoilor sociale ale autorității locale, fiind exceptate plățile aferente drepturilor salariale și contribuțiilor aferente, dacă acestea nu pot fi asigurate din veniturile proprii.

Apreciază recurentul că măsura suspendării executării actului s-ar justifica numai dacă actul administrativ ar stabili, în sarcina intimatei - reclamante obligații a căror îndeplinire i-ar produce un prejudiciu greu de înlăturat în ipoteza anulării actului iar această condiție nu este îndeplinită în speță pentru că nu poate fi reținut un risc real de perturbare a activității acesteia prin plata sumei reținute prin actul administrativ contestat.

În concluzie, consideră că nu sunt îndeplinite cele două condiții cumulative prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat și paguba iminentă, motiv pentru care solicită admiterea recursului, casarea sentinței pronunțate de Curtea de Apel Suceava și în urma rejudecării fondului, respingerea, ca neîntemeiată, a acțiunii formulate de UAT Comuna Hănțești.

Apărările formulate în cauză

Împotriva recursului promovat de recurentul - pârât, a formulat întâmpinare intimata - reclamantă Comuna Hânțești, în cuprinsul căreia a solicitat respingerea recursului.

S-a susținut de către intimata - reclamantă că, din moment ce, prin Sentința nr. 294 din 14 decembrie 2016 pronunțată de Curtea de Apel Suceava a fost admisă acțiunea principală, actul administrativ fiind anulat și cum din acel moment suspendarea executării acestui act dispusă în temeiul art. 14" se prelungește de drept", în baza art. 15 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, recursul este inadmisibil.

Cât privește primul motiv de recurs, întemeiat de recurentul - pârât pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., susține intimata-reclamantă că sentința civilă atacată este motivată în mod corect de către instanța de fond; ea conține toate apărările invocate de părți precum și motivele pentru care acestea au fost reținute sau îndepărtate de instanță. De asemenea, sentința nu conține motive străine cauzei, toate argumentele sau referirile fiind în legătură directă cu cauza de față.

De altfel, deși recurența indică drept motive de recurs 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., în realitate, din dezvoltarea acestora se referă doar la art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Oricum, nici acest din urmă motiv de recurs nu este întemeiat, normele de drept material fiind interpretate și aplicate în mod corect de către instanța de fond, care a analizat atât existența cazului bine justificat cât și iminența producerii unei pagube.

În condițiile în care actul administrativ a cărei executare se solicită a fi suspendată în prezenta cauză, fusese deja anulat anterior, chiar dacă sentința nu era definitivă, în mod evident că se afla în situația în care, din cauza împrejurării că acel act fusese deja analizat pe fond și considerat nelegal, instanța nu putea concluziona decât existența cazului bine justificat.

Totodată, mai susține intimata - reclamantă că, din cauza faptului că sentința nu era definitivă încă, acea Notificare încă producea efecte, conturile autorității fiind blocate la acel moment. Ori, așa cum a menționat și în cererea de suspendare, Comuna are în desfășurare mai multe proiecte, are de efectuat plăți către mai mulți parteneri contractuali, nu doar salarii și alte nevoi sociale, cum susține recurenta iar în condițiile în care nu s-ar fi dispus suspendarea Notificării în cauză, prejudiciul produs Comunei prin sistarea alimentării atât din cotele defalcate, din impozitul pe venit cât și cu sumele defalcate din unele venituri la bugetul de stat, ar fi creat în mod evident o pagubă iminentă și foarte gravă, raportat la faptul că aceste sume reprezintă o foarte mare pondere în bugetul Comunei.

Solicită astfel respingerea recursului.

Procedura de soluționare a recursului

Având în vedere Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018 prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție adoptată la data de 13 septembrie 2018 în sensul că, procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal, a fost fixat termen pentru soluționarea recursului de față.

Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului, potrivit prevederilor art. 496 - 499 din C. proc. civ.

Analiza motivelor de casare invocate de recurentul-pârât

Situația de fapt reținută și considerentele primei instanțe privind admiterea cererii de suspendare

În fapt, intimata-reclamantă Comuna Hânțești - prin Primar, prin acțiunea în contencios administrativ adresată Curții de Apel Suceava, secția de contencios administrativ și fiscal și înregistrată sub nr. x/2016 din data de 17 octombrie 2016, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, a solicitat, în temeiul art. 15 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, suspendarea executării actului administrativ constând în Notificarea nr. x din 23 martie 2016, până la soluționarea definitivă a cauzei.

Prima instanță, analizând actele și lucrările dosarului în limitele prevăzute de art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004, a reținut în esență că apărările, pe care instanța învestită cu soluționarea cererii de suspendare nu ar putea să le analizeze decât sumar, sub aspectul aparenței dreptului pretins încălcat, au fost analizate pe fond în cadrul acțiunii în anularea actului administrativ, fiind pronunțată Sentința nr. 294 din 14 decembrie 2016, în dosarul nr. x/2016, prin care Curtea de Apel Suceava a admis cererea formulată de Comuna Hânțești și a anulat Notificarea nr. x din 23 martie 2016 emisă de MDRAP și în aceste condiții, instanța învestită cu soluționarea cererii de suspendare nu poate decât să constate că aparența este în favoarea celor argumentate de reclamantă, fiind astfel îndeplinită condiția cazului bine justificat.

În ceea ce privește paguba iminentă, a reținut prima instanță că și aceasta este îndeplinită, având în vedere, pe de o parte, cuantumul finanțării impuse spre restituire și posibilitatea iminentă a executării silite în pofida anulării actului în primă instanță, iar, pe de altă parte, calitatea reclamantei de unitate administrativ teritorială, compunerea și destinația bugetului său, precum și afectarea acestuia în îndeplinirea nevoilor sociale ale comunei.

Având în vedere aceste considerente, instanța de fond, reținând ca fiind îndeplinite cele 2 condiții prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, în temeiul art. 15 din același act normativ, a admis cererea formulată de reclamanta Comuna Hânțești - prin Primar și a suspendat Notificarea nr. x din 23 martie 2016, până la soluționarea definitivă a cauzei.

Analiza concretă a motivelor de casare invocate

Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurent, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatei, în temeiul art. 496 din C. proc. civ. Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele ce vor fi prezentate în continuare:

În prealabil, Înalta Curte constată că, deși prin recurs recurentul - pârât a invocat și motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., acesta nu a adus nici o critică de natură să demonstreze că hotărârea atacată nu cuprinde o analiză concretă, aplicată la situația de fapt, ori că aceasta ar cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei.

Instanța de control judiciar, analizând cererea de recurs, constată că, în cauză, criticile expuse de recurentul -pârât se circumscriu doar dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., urmând a fi analizate din această perspectivă.

Prin urmare, Înalta Curte reține că motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., a fost invocat pur formal și pe cale de consecință, hotărârea recurată nu va fi analizată și prin raportare la aceste dispoziții.

În ceea ce privește apărarea formulată de intimata -reclamantă, în cadrul întâmpinării depusă la dosar, în sensul respingerii recursului promovat de recurentul - pârât, ca inadmisibil, pe considerentul că suspendarea executării Notificării dispusă în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004 se prelungește de drept în baza art. 15 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, din moment ce, prin Sentința civilă nr. 294 din 14 decembrie 2016 pronunțată de Curtea de Apel Suceava, secția contencios administrativ și fiscal a fost admisă acțiunea principală, actul administrativ fiind anulat, Înalta Curte urmează a o respinge, reținând că aceasta nu are suport legal, dispozițiile invocate de parte în susținerea excepției neputând fi interpretare în sensul menționat de intimata.

Faptul că, în ipoteza admiterii acțiunii de fond, măsura suspendării dispusă în condițiile art. 14, se prelungește de drept până la soluționarea definitivă a cauzei, nu poate fi interpretat în sensul că soluția dată de prima instanță pe cererea de suspendare a executării actului, nu mai poate fi atacată, nu mai poate fi supusă cenzurii instanței superioare, având un singur grad de jurisdicție, căpătând astfel caracter definitiv.

În condițiile în care recursul, ca și cale de atac, este prevăzut de dispozițiile art. 20 din Legea nr. 554/2004, fără a se face vreo distincție, în sensul menționat de intimata - reclamantă, Înalta Curte apreciază că eliminarea acestei căi de atac trebuie făcută expres de legiuitor, iar nu pe cale de interpretare sau analogie, pentru a nu se încălca accesul liber la justiție.

Față de aceste considerente, Înalta Curte constată că inadmisibilitatea recursului, invocată de intimata - reclamantă, prin întâmpinare, este neîntemeiată, sens în care urmează a fi respinsă.

În ceea ce privește motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. ("când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material"), Înalta Curte reține că, față de obiectul litigiului dedus prezentei judecăți, în practica judiciară s-a reținut că suspendarea executării actului administrativ la cererea persoanei vătămate, reglementată în art. 14 din Legea nr. 554/2004 pentru etapa procedurii prealabile administrative și în art. 15 din aceeași lege, pentru etapa judiciară de contestare a actului administrativ, constituie un instrument procedural menit să asigure protecția juridică provizorie a subiectelor de drept în privința cărora actul administrativ produce anumite efecte juridice, până la evaluarea acestuia de către instanța de contencios administrativ în cadrul acțiunii în anulare.

Această măsură de protecție, care înlătură temporar efectul executoriu al actului administrativ, poate fi dispusă numai dacă sunt îndeplinite cele două condiții prevăzute cumulativ de lege:

- cazul bine justificat, definit în art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004 ca fiind împrejurările legate de starea de fapt și de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ;

- paguba iminentă, definită de art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004 ca fiind prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public.

În cauză, Înalta Curte apreciază că există elemente care conturează îndeplinirea condiției cazului bine justificat, prima instanță reținând în mod corect că prin Sentința nr. 294 din 14 decembrie 2016, Curtea de Apel Suceava s-a pronunțat deja asupra fondului acțiunii în anularea actului administrativ a cărui suspendare se solicită în prezenta cauză, admițând cererea formulată de reclamanta Comuna Hânțești și anulând Notificarea nr. x din 23 martie 2016 emisă de MDRAP, după o analiză detaliată și amănunțită a motivelor invocate de către reclamantă și care sunt în mare parte identice cu cele invocate în prezenta cerere de suspendare, ceea ce echivalează cu o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ a cărui suspendare s-a cerut.

Chiar dacă această sentință nu are caracter definitiv (împotriva sa fiind exercitată calea de atac a recursului de către pârât), soluția pronunțată constituie un criteriu în verificarea cazului bine justificat, întrucât generează îndoieli serioase și rezonabile cu privire la legalitatea actului administrativ, făcând de prisos analiza celorlalte susțineri și apărări ale recurentei-pârâte cu privire la nedovedirea acestei condiții.

Deși soluția cu privire la anularea actului nu este definitivă, aceasta poate fi avută în vedere de către instanța de control judiciar la verificarea aparenței de nelegalitate a actului administrativ, pentru că judecătorul fondului a avut posibilitatea administrării și interpretării unor probe și a efectuării unei evaluări aprofundate, pe care mecanismul procesual al suspendării de executare nu o îngăduie.

În concluzie, instanța de recurs, în acord cu judecătorul fondului, apreciază că, în cauză, este îndeplinită condiția cazului bine justificat, pentru a opera suspendarea executării actului administrativ atacat, criticile recurentei-pârâte pe acest aspect fiind nefondate.

Referitor la cea de a doua condiție prevăzută de lege, din dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004 rezultă că noțiunea de pagubă iminentă are în vedere prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public.

Înalta Curte va achiesa la opinia instanței de fond, considerând că aceasta a apreciat corect și în conformitate cu dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, că, pe de o parte, raportat la cuantumul finanțării impuse spre restituire și posibilitatea iminentă a executării silite, în pofida anulării actului în primă instanță și, pe de altă parte, raportat la calitatea reclamantei de unitate administrativ teritorială, sistarea alimentării conturilor, ar perturba grav activitatea reclamantei, putând antrena imposibilitatea derulării contractelor aflate în curs de executare, cu repercursiuni asupra întregii comunități.

Astfel, este de necontestat că, prin restituirea sumei de 1.930.636,82 RON, desfășurarea activității unității administrative ar fi grav afectată.

Totodată, în situația în care această consecință este cauzată de un act administrativ în privința căruia există argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului respectiv, Înalta Curte reține ca fiind temeinic motivată și argumentația instanței de fond privind îndeplinirea condiției referitoare la necesitatea prevenirii unei pagube iminente.

Având în vedere aceste aspecte, Înalta Curte apreciază că în cauză au fost dovedite atât condiția cazului bine justificat, cât și condiția iminenței pagubei, astfel încât hotărârea primei instanțe este legală, fiind pronunțată cu respectarea dispozițiilor art. 14 și art. 2 lit. ș) și t) din Legea nr. 554/2004, iar soluția de admitere a cererii de suspendare este întemeiată.

Pe de altă parte, în raport de soluția de admitere a cererii în anularea actului administrativ, Înalta Curte va avea în vedere prevederile art. 15 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, potrivit cărora, în ipoteza admiterii acțiunii de fond, măsura suspendării, dispusă în condițiile art. 14, se prelungește de drept până la soluționarea definitivă a cauzei, chiar dacă reclamanta nu a solicitat suspendarea executării actului administrativ în temeiul alin. (1), situație regăsită în speța de față. Astfel, independent de caracterul neîntemeiat al criticilor formulate de recurenta-pârâtă, Înalta Curte constată că prelungirea măsurii suspendării executării actului administrativ a operat de drept în beneficiul reclamantei Comuna Hânțești - prin Primar, în temeiul dispoziției legale exprese, neputând fi înlăturată prin soluția pronunțată în prezenta cale de atac.

Față de aceste considerente Înalta Curte împărtășește concluzia la care a ajuns prima instanță, în sensul că, în speță, intimata-reclamantă a dovedit existența unui caz bine justificat și iminența producerii unei pagube pentru a se putea dispune măsura provizorie a suspendării executării actului administrativ.

Prin urmare, dezlegarea dată litigiului cu care a fost învestită prima instanță reflectă interpretarea și aplicarea corectă a prevederilor legale incidente.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 și art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge, ca nefondate, atât excepția inadmisibilității, invocată de intimata reclamantă, cât și recursul promovat de recurentul - pârât, nefiind identificate motive de reformare a sentinței, în limitele art. 488 alin. (1) pct. 8 din același cod.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepția inadmisibilității, invocată de intimata - reclamantă.

Respinge recursul formulat de Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, anterior Ministerul Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene, împotriva Sentinței civile nr. 10 din 16 ianuarie 2017 a Curții de Apel Suceava, secția contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 12 februarie 2019.

Procesat de GGC - MM