ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 620/2019

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Circumstanțele cauzei

Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată sub nr. x/2016 la Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal reclamantul Fondul Național de Garantare a Creditelor pentru Întreprinderi Mici și Mijlocii S.A. - IFN a chemat în judecată pârâta Curtea de Conturi solicitând instanței ca, prin hotărârea ce o va pronunța să dispună:

- anularea Deciziei nr. 20 din 10 august 2016 emisă de Curtea de Conturi a României și a încheierii nr. 27 din 10 octombrie 2016, emisă de Comisia de soluționare a contestațiilor din cadrul Curții de Conturi a României și

- suspendarea efectelor Deciziei nr. 20 din 10 august 2016 emisă de Curtea de Conturi a României și a Încheierii nr. 27 din 10 octombrie 2016,emisă de Comisia de soluționare a contestațiilor din cadrul Curții de Conturi a României, până la soluționarea definitivă a cauzei.

În prezenta cauză, instanța este învestită cu cererea de suspendare a efectelor Deciziei nr. 20 din 10 august 2016 emisă de Curtea de Conturi a României și a încheierii nr. 27 din 10 octombrie 2016,emisă de Comisia de soluționare a contestațiilor din cadrul Curții de Conturi a României.

Soluția instanței de fond

Prin încheierea din 7 martie 2017 Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins cererea formulată de către reclamantul Fondul Național de Garantare a Creditelor pentru Întreprinderile Mici și Mijlocii SA-IFN, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, de suspendare a efectelor Deciziei nr. 20 din 20 august 2016 și a Încheierii nr. 27 din 10 octombrie 2016, ca neîntemeiată.

Recursul

Cererea de recurs

Împotriva încheierii pronunțate de instanța de fond, a formulat recurs reclamantul Fondul Național de Garantare a Creditelor pentru Întreprinderile Mici și Mijlocii SA-IFN, solicitând admiterea acestuia și casarea în tot a Încheierii atacate.

Prin cererea de recurs, recurentul a solicitat să se constate ca fiind incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ.

În cadrul criticilor subsumate motivului de recurs prevăzut de dispozițiile art. 488 pct. 6 C. proc. civ., susține recurentul că Încheierea recurată cuprinde motive contradictorii, instanța de fond reținând, pe de o parte că " argumentele care vizează cazul bine justificat nu pot fi analizate la nivel de aparență ci presupun în mod necesar o analiză aprofundată a argumentelor specifică fondului" iar pe de altă parte că " în urma unei analize de suprafață, Curtea constată că actele în cauză sunt motivate și nu există niciun indiciu care să conducă la concluzia că autoritatea pârâtă și-ar fi depășit atribuțiile".

Susține în continuare recurentul că instanța a reținut în mod greșit că Fondul nu a oferit suficiente argumente în ceea ce privește paguba iminentă, Încheierea fiind dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material (art. 488 pct. 8 C. proc. civ.)

Prin cererea formulată a arătat că măsurile dispuse afectează activitatea de finanțare desfășurată de Fond, acestea perturbându-i activitatea. Mai mult, aceste măsuri dispuse de Curtea de Conturi, în cazul în care nu se va dispune suspendarea, vor conduce în mod direct la afectarea în sens negativ a activității Fondului și la imposibilitatea îndeplinirii în mod corespunzător a misiunii sale reglementată prin H.G. nr. 1211/2011 privind înființarea Fondului Național de garantare a Creditelor IMM, precum și a obiectului de activitate.

Apreciază recurentul că îndeplinirea acestei condiții legale rezultă cu multă ușurință din observarea obiectivului pe care Fondul îl are, respectiv să sprijine sectorul Întreprinderilor Mici și Mijlocii prin acordarea de garanții financiare, în completarea garanțiilor materiale ale întreprinzătorilor necesare obținerii unui credit sau a altor instrumente financiare de la băncile comerciale, izvorât din prevederile art. 28 din Legea nr. 346 din 14 iulie 2004 privind stimularea înființării și dezvoltării întreprinderilor mici și mijlocii, cu modificările și completările ulterioare și ale Capitolului 2 " Scopul. Obiectul de activitate".

Mai mult decât atât, Fondul este obligat să dispună recuperarea unor sume importante de bani, care au fost virate către salariați (sub forma tichetelor de masă sau daruri acordare cu ocazia sărbătorilor de Paște) pentru că, în opinia greșită a Curții de Conturi, aceste sume au fost acordate fără respectarea prevederilor legale.

Consideră recurentul că instanța a reținut în mod greșit că actele în cauză sunt motivate și nu există niciun indiciu care să ducă la concluzia că autoritatea pârâtă și-ar fi depășit atribuțiile".

Fondul a arătat îndoiala serioasă în privința legalității actelor contestate care se regăsește în toate aspectele detaliate în cadrul fiecărei măsuri contestate, care scot în evidență caracterul ilegal al acestora și abuzul emitentului actului.

Mai mult, susține recurentul, contrar celor reținute de instanța de fond, suspendarea actelor contestate se impune, în primul rând, având în vedere că acestea reprezintă consecința unui comportament discreționar și abuziv al Curții de Conturi cu privire la fiecare din măsurile dispuse.

Invocă în acest sens măsura dispusă de pârâtă la punctul II.1 din Decizia nr. 20 din 10 august 2016 pe care o consideră abuzivă, măsură ce prevede că "stabilirea sumelor acordate necuvenit și nerecuperarea acestora precum și a beneficiilor nerealizate aferente până la data încasării lor" cu referire la acordarea de beneficii, respectiv asigurarea de servicii de asigurări (contract nr. x/2008) și servicii medicale contractate de la S.C. A. S.A. (contract nr. x/2008), în condițiile în care nu exista un contract colectiv de muncă în vigoare la acea dată, deși Fondul a învederat aspecte de natură să facă imposibil de dus la îndeplinire o astfel de măsură:

- Contractul nr. x din 3 ianuarie 2018 privind servicii medicale de medicina muncii este obligatoriu, indiferent dacă este sau nu prevăzut în CCM;

- Contractul nr. x din 3 ianuarie 2008 privind pachetul AsiLifeSilver, care oferă servicii de asigurări de sănătate, este un contract suplimentar, care poate înceta numai cu respectarea prevederilor capitolului IX din cuprinsul său și nu în alte condiții, independente de prestator.

Situația este similară și în ceea ce privește constatarea de la pct. 3 din Decizie referitoare la " neîncasarea de la clienți a contravalorii facturilor emise de FNGCIMM S.A. - IFN și neîncasate la data de 31 decembrie 2015, conform prevederilor legale, ceea ce a condus la înregistrarea și menținerea de sume prescrise în contul 381 " Creanțe restante".

Susține recurentul că această constatare a fost făcută fără a fi avut în vedere faptul că, ulterior emiterii de către Fond a facturilor privind comisioanele ce urmăreau a fi încasate, au intervenit clauze care au dus la întreruperea termenului de prescripție, printre care punerea în întârziere a băncilor debitoare, fiind incidente în speță dispozițiile art. 2537 din Noul C. civ. cu privire la cazurile de întrerupere a prescripției.

Apreciază recurentul că, atât Obiecțiunile cât și motivele contestației au fost ignorate cu desăvârșire, instanța de fond mărginându-se a afirma în încheierea nr. 27 din 10 octombrie 2016 că argumentele invocate nu sunt de natură să modifice măsurile dispuse prin Decizie.

Contrar acestei aprecieri, recurentul concluzionează că, la o analiză sumară specifică unei cereri de suspendare, instanța de judecată trebuia să observe caracterul vădit nelegal al măsurilor dispuse de Curtea de Conturi, măsurile dispuse fiind rezultatul unei interpretări și aplicări eronate a dispozițiilor legale pretins încălcate, a unor calcule greșite și nefundamentate și a unei înțelegeri greșite asupra mecanismului care reglementează modul de funcționare a unei instituții financiare.

Consideră recurentul că, simpla observare a măsurilor contestate din perspectiva atribuțiilor pe care le are Curtea de Conturi, conduce la concluzia că aparența de drept este favorabilă Fondului, fiind întrunite cele două cerințe impuse de lege pentru admiterea cererii de suspendare.

Întâmpinarea depusă de intimata Curtea de Conturi a României

Intimata Curtea de Conturi a României a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

În cadrul întâmpinării, s-au arătat, în esență, următoarele:

În ceea ce privește prima critică, referitoare la nemotivarea hotărârii, ce se subsumează art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., susține intimata că, sub un prim aspect, acest motiv de casare este invocat pur formal, întrucât succesiunea de fapte și afirmații din cuprinsul cererii de recurs nu este structurată din punct de vedere juridic, în așa fel încât să se poată reține critici susceptibile a fi încadrate în cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

Sub un alt aspect, dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. vizează nemotivarea unei hotărâri, or, judecătorul fondului a analizat efectiv argumentele reclamantului și a prezentat în concret, în raport de natura cauzei motivele de fapt și de drept care au format convingerea sa, concluzionând în mod just că nu se impune în mod evident suspendarea Deciziei nr. 20 din 10 august 2016.

În ceea ce privește a doua critică, respectiv încălcarea unor norme de drept material, ce se subsumează art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., o apreciază, de asemenea, ca nefondată.

Astfel, contrar afirmațiilor recurentului, în mod just a reținut instanța de fond că motivele invocate în susținerea cererii de suspendare se referă la aspecte ce țin de fondul cauzei, care însă nu sunt de natură să formeze convingerea instanței de judecată că ar fi incidente în cauză dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, nedemonstrând întrunirea cumulativă a celor două condiții prevăzute expres de lege.

Precizează intimata că întreaga motivare a acțiunii și a cererii de recurs se referă la faptul că autoritatea și-a depășit atribuțiile, iar actele administrative emise " reprezintă consecința unui comportament discreționar și abuziv al Curții de Conturi cu privire la fiecare din măsurile dispuse".

În ceea ce privește condiția privind cazul bine justificat, susține intimata că în mod just a apreciat instanța de fond că nu este îndeplinită în cauză, aceasta presupunând ca, asupra legalității actului administrativ să planeze o puternică îndoială, iar aceasta să fie evidentă, fără a se intra în cercetarea pe fond a dispozițiilor actului, respectiv a consecințelor juridice pe care acesta le-a produs.

Or, recurenta, atât prin cererea introductivă cât și prin prezentul recurs a argumentat existența cazului bine justificat prin prisma unor argumente ce țin de fondul actelor, care pot fi clarificate doar cu ocazia cercetării fondului respectivelor acte; recurentul invocând aspecte ce privesc interpretarea și aplicarea eronată a unor dispoziții legale ce țin de fondul actului.

În concluzie, intimata- pârâtă solicită respingerea recursului, ca nefondat cu menținerea, ca temeinică și legală a hotărârii recurate.

Răspunsul la întâmpinare

Recurentul-reclamant Fondul Național de Garantare a Creditelor pentru Întreprinderile Mici și Mijlocii SA-IFN a formulat răspuns la întâmpinare, prin care a arătat că intimata Curtea de Conturi a României a susținut, în mod netemeinic, faptul că este nefondată critica Fondului referitoare la nemotivarea hotărârii.

Contrar susținerilor Curții de Conturi, Fondul nu a invocat "pur formal" acest motiv de casare, iar criticile aduse se încadrează în mod evident în prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., acest articol nevizând doar nemotivarea unei hotărâri, ci și cazul în care hotărârea atacată cuprinde motive contradictorii iar prin cererea de recurs a arătat că hotărârea atacată cuprinde motive contradictorii.

Cât privește susținerea Curții de Conturi a României, ca fiind nefondată critica Fondului referitoare la încălcarea unor norme de drept material prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., susține recurentul că a demonstrat temeinicia cererii de suspendare, atât prin acțiunea formulată cât și prin cererea de recurs, Fondul oferind suficiente argumente în ceea ce privește paguba iminentă; încheierea recurată fiind dată cu încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept material.

În concluzie, recurentul solicită instanței să constate că apărările formulate de Curtea de Conturi a României sunt neîntemeiate și să admită recursul, așa cum a fost formulat.

Procedura de soluționare a recursului

Având în vedere Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018 prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție adoptată la data de 13 septembrie 2018 în sensul că, procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal, a fost fixat termen pentru soluționarea recursului de față.

Analiza motivelor de casare invocate de recurentul-reclamant

Situația de fapt reținută și considerentele primei instanțe privind admiterea cererii de suspendare

Analizându-se actele și lucrările dosarului se constată că, în fapt, auditorii publici externi din cadrul Departamentului II al Curții de Conturi a României au desfășurat acțiunea cu tema "Controlul evoluției și modului de administrare a patrimoniului public și privat al statului, precum și legalitatea realizării veniturilor și a efectuării cheltuielilor" efectuată la Fondul Național de Garantare a Creditelor pentru Întreprinderi Mici și Mijlocii pentru anul 2015.

Abaterile de la legalitate și regularitate constatate au fost consemnate în Raportul de control nr. x din 21 iulie 2016.

Examinând deficiențele consemnate în actul de control, a fost emisă Decizia nr. 20 din 10 august 2016, prin care au fost dispuse măsuri - un număr de 3 măsuri- în sarcina conducerii entității verificate, în temeiul prevederilor art. 33 alin. (3) și art. 43 lit. c) din Legea nr. 94/1992 privind organizarea și funcționarea Curții de Conturi, republicat.

Prima instanță a reținut că reclamanta nu oferă suficiente argumente în ce privește paguba iminentă, afirmând doar că punerea în aplicare a măsurilor dispuse prin decizia contestată ar fi de natură să-i perturbe activitatea. Această afirmație nu este însoțită însă de niciun element circumstanțial care să transforme afirmația într-o veritabilă concluzie, în condițiile în care în principiu, măsura de recuperare a unor sume, prin ea însăși, nu este de natură să diminueze ci dimpotrivă, să consolideze activul patrimonial al reclamantei.

În ce privește argumentele care vizează cazul bine justificat, a apreciat prima instanță că acestea nu pot fi analizate la nivel de aparență, ci presupun în mod necesar o analiză aprofundată a argumentelor, specifică fondului. În urma unei analize de suprafață, instanța de fond a constatat că actele în cauză sunt motivate și că nu există niciun indiciu care să ducă la concluzia că autoritatea pârâtă și-ar fi depășit atribuțiile conferite de lege, neputând reține, la acest moment, un comportament discreționar și/sau abuziv al pârâtei, contrar afirmațiilor reclamantei.

Analiza concretă a motivelor de casare invocate

Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurent, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatei, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

În ceea ce privește motivul de casare prevăzut de art. 488 pct. 6 C. proc. civ., a susținut recurentul - reclamant că încheierea recurată cuprinde motive contradictorii, instanța de fond reținând, de pe o parte că "argumentele care vizează cazul bine justificat nu pot fi analizate la nivel de aparență, ci presupun în mod necesar o analiză aprofundată a argumentelor specifice fondului" iar pe de altă parte că " în urma unei analize de suprafață, Curtea constată că actele în cauză sunt motivate și nu există nici un indiciu care să ducă la concluzia că autoritatea pârâtă și-ar fi depășit atribuțiile".

Înalta Curte constată că aceste argument ale recurentului - reclamant nu pot fi reținute deoarece, în cadrul cererii de suspendare instanța este limitată la a cerceta, după verificarea condiției de admisibilitate, dacă sunt îndeplinite cumulativ cerințele prevăzute de dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat și paguba iminentă.

În jurisprudența sa constantă Înalta Curte a reținut că, pentru conturarea cazului temeinic justificat, care să impună suspendarea unui act administrativ, instanța nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăși cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-și limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt și/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură un act administrativ.

Astfel de împrejurări vădite, de fapt sau/și de drept, care sunt de natură să producă o îndoială serioasă cu privire la legalitatea unui act administrativ au fost reținute de Înalta Curte ca fiind: emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depășirea competenței, actul administrativ emis în temeiul unor dispoziții legale declarate neconstituționale, nemotivarea actului administrativ, modificarea importantă a actului administrativ în calea recursului administrativ (reducerea importantă a cuantumului sumelor reținute ca obligații bugetare), etc.

Dat fiind caracterul sumar al analizei pe care instanța o poate face în procedura soluționării cererii de suspendare a actului administrativ-fiscal, Înalta Curte constată că instanța de fond a procedat întocmai, analizând actele a căror suspendare se solicită în limitele prevăzute de normele legale în vigoare. Faptul că instanța nu a putut analiza toate argumentele formulate de recurentul-reclamant în dovedirea cazului bine justificat, ci doar pe cele ce permiteau o analiză de suprafață, nu înseamnă că instanța s-a contrazis și a inserat în hotărâre motive contradictorii.

Astfel cum reiese din conținutul considerentelor încheierii recurate, instanța de fond, în mod judicios și-a limitat cercetarea doar la acele argumente ce pot fi analizate la nivel de aparență, făcând o analiză de suprafață a actelor a căror suspendare se solicită, în privința celorlalte argumente aceasta apreciind ca fiind necesară o analiză aprofundată, specifică fondului.

Este lesne de observat că prima instanță a arătat, în considerentele sentinței recurate, că nu pot fi decelate ușor motivele de nelegalitate a actelor contestate, care să determine luarea unei măsuri provizorii de suspendare a executării sale, iar în lipsa unei vădite aparențe de nelegalitate, nu poate intra în cercetarea aprofundată a temeiurilor pe care și-a construit recurentul - reclamant cazul său bine justificat, nefiind permis, în procedura reglementată de art. 14 din Legea nr. 554/2004, să se confunde analiza sumară a cererii de suspendare cu soluționarea pe fond a cererii în anularea actului administrativ pretins vătămător pentru titularul acțiunii.

Așadar, procedura sumară de cercetare a unui act administrativ-fiscal realizată pe baza unei cereri de suspendare a executării se grefează pe analiza în aparență a unor motive de nelegalitate a respectivului act, ceea ce nu se confundă cu o cercetare a legalității respectivului act administrativ-fiscal.

În consecință, nu poate fi vorba în prezenta hotărâre despre nici un motiv contradictoriu, instanța de fond arătând în considerentele sale, urmare a unei analize de suprafață a actelor ce fac obiectul suspendării, astfel cum impun dispozițiile legale aplicabile prezentei cauze, care sunt argumentele în baza cărora nu a putut reține în sarcina pârâtei un comportament discreționar și/sau abuziv; tot aceasta arătând care sunt motivele pentru care celelalte argumente ale recurentului - reclamant nu au putut fi analizate la nivel de aparență; hotărârea respectând astfel exigențele cerute de art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ. pentru a fi considerată motivată, în raport și de prevederile art. 6 din Convenția E.D.O și de art. 21 din Constituția României.

O astfel de motivare permite exercitarea controlului ierarhic superior asupra legalității sale, asigurând, totodată, garanțiile necesare pentru efectivul acces la justiție și pentru evitarea arbitrariului în soluționarea cauzei.

Prin urmare, din perspectiva temeiului de casare reglementat de art. 488 pct. 6 C. proc. civ., recursul declarat de recurentul - reclamant este nefondat, hotărârea recurată necuprinzând motive contradictorii.

În ceea ce privește motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată că, în practica judiciară s-a reținut că suspendarea executării actului administrativ la cererea persoanei vătămate, reglementată în art. 14 din Legea nr. 554/2004 pentru etapa procedurii prealabile administrative și în art. 15 din aceeași lege, pentru etapa judiciară de contestare a actului administrativ, constituie un instrument procedural menit să asigure protecția juridică provizorie a subiectelor de drept în privința cărora actul administrativ produce anumite efecte juridice, până la evaluarea acestuia de către instanța de contencios administrativ în cadrul acțiunii în anulare.

Această măsură de protecție, care înlătură temporar efectul executoriu al actului administrativ, poate fi dispusă numai dacă sunt îndeplinite cele două condiții prevăzute cumulativ de lege:

- cazul bine justificat, definit în art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004 ca fiind împrejurările legate de starea de fapt și de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ;

- paguba iminentă, definită de art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004 ca fiind prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public.

Noțiunea de caz bine justificat a fost definită la art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, ca fiind acele împrejurări legate de starea de fapt și de drept care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ.

Îndoiala serioasă asupra legalității actului administrativ trebuie să rezulte cu ușurință în urma unei cercetări sumare a aparenței dreptului.

Măsura suspendării actului administrativ se circumscrie noțiunii de protecție provizorie a drepturilor și intereselor particularilor până la momentul la care instanța competentă va cenzura legalitatea actului, consacrată prin mai multe instrumente juridice internaționale, atât în sistemul de protecție instituit în cadrul Consiliului Europei, cât și în ordinea juridică a Uniunii Europene.

Legea nr. 554/2004, prevede în art. 14 și 15, atribuția instanței de contencios administrativ de a ordona măsuri vremelnice de suspendare a executării actului administrativ, atunci când drepturile sau interesele legitime ale particularilor sunt supuse unui risc iminent de vătămare, în scopul evitării exercitării abuzive a prerogativelor de care dispun autoritățile publice în contextul puterii lor discreționare.

Art. 14 din Legea nr. 554/2004 impune, în acest scop, îndeplinirea cumulativă a condiției existenței unui caz bine justificat și a iminenței unei pagube, conform definițiilor legale cuprinse în art. 2 alin. (1) lit. ș) și t) din același act normativ.

Îndeplinirea celor două condiții este verificată, în funcție de circumstanțele cauzei, printr-o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza argumentelor de fapt și de drept prezentate de partea interesată, care trebuie să ofere indicii suficiente pentru răsturnarea prezumției de legalitate de care se bucură actul administrativ și să facă verosimilă iminența producerii unei pagube greu sau imposibil de înlăturat în ipoteza în care actul contestat ar fi, în final, anulat de instanță.

Din dispozițiile generale ale Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările și completările ulterioare, rezultă că actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate, adoptat pe baza și în limitele legii, fiind executoriu din oficiu.

Pe de altă parte, din dispozițiile art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004 rezultă că suspendarea executării unui act administrativ este o măsură excepțională ce poate surveni exclusiv când acest lucru este prevăzut expres în lege (suspendarea de drept - ope legis), ori când sunt îndeplinite cumulativ condițiile prevăzute de lege (suspendarea la cererea persoanei vătămate prin actul administrativ), actele bucurându-se de prezumția de legalitate și de veridicitate, care determină principiul executării lor din oficiu, iar a nu executa actele administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa legea, ceea ce, într-un stat de drept, este de neconceput.

Înalta Curte constată că instanta de fond a făcut o corectă aplicare a dispozițiilor legale, reținând că recurentul nu a făcut dovada îndeplinirii celor două condiții prevăzute de lege pentru suspendarea actelor.

Astfel, Înalta Curte constată că reclamantul, prin cererea de chemare în judecată, în ceea ce privește suspendarea executării actelor contestate, aduce două argumente în susținerea "cazului bine justificat", unul referindu-se la comportamentul discreționar și abuziv al Curții de Conturi și celălalt la caracterul vădit nefondat al măsurilor dispuse.

Înalta Curte, analizând susținerile recurentului - reclamant referitoare la existența cazului bine justificat, constată că prima instanță, raportându-se la cerința neprejudecării fondului, în mod temeinic a realizat doar o cercetare sumară a aparenței dreptului, analizând actele ce fac obiectul suspendării doar sub aspectul existenței unor indicii ce ar fi putut conduce la concluzia că autoritatea și-ar fi depășit atribuțiile legale, având în vedere tocmai faptul că această condiție a cazului "bine justificat" presupune ca, asupra legalității actului administrativ să planeze o puternică îndoială, iar aceasta să fie evidentă, fără a se intra în cercetarea pe fond a dispozițiilor actului, fără a se analiza consecințele juridice pe care acesta le-a produs.

Instanța de control judiciar apreciază că aceste indicii de nelegalitate este necesar să fie evidente, pentru a putea fi identificate cu ușurință la nivelul aparențelor.

Or, astfel cum instanța de fond a reținut, susținerile reclamantului se impun a fi analizate cu ocazia soluționării acțiunii în anularea actelor emise de pârâtă, tocmai pentru că acestea exced procedurii sumare a suspendării, constituind apărări de fond, ce nu pot fi analizate decât de instanța învestită cu anularea actelor administrative; fiind chestiuni care țin de temeinicia acestora, ele vizând în mod direct și substanțial fondul cauzei.

A analiza susținerile recurentului - reclamant, respectiv a analiza măsurile dispuse de Curtea de Conturi, prin raportare la înscrisurile prezentate de acesta organului de control, echivalează cu soluționarea pe fond a cauzei, în sensul constatării legalității sau nelegalității actelor administrative.

Prin urmare, instanța de control judiciar apreciază, în acord cu judecătorul fondul că, prin susținerile sale recurentul - reclamant nu a făcut dovada îndeplinirii condiției " cazului bine justificat" acestea neputând fi analizate decât în raport de toate împrejurările pricinii.

Față de toate aceste considerente, Înalta Curte constată că prima instanță, în raport de susținerile părților, a realizat, în limitele învestirii sale, o examinare sumară a situației de fapt și de drept invocate de reclamant, pe care le-a considerat, în mod justificat, ca nefiind de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actelor administrative a căror suspendare face obiectul prezentei judecăți, recurentul - reclamant neoferind indicii aparente care să răstoarne prezumția de legalitate de care se bucură actele a căror suspendare a solicitat-o.

În ceea ce privește condiția evitării producerii unei pagube iminente, Înalta Curte constată, în acord cu judecătorul fondului, că, pe de o parte, recurentul - reclamant nu a făcut dovada, în concret, că prin punerea în executare a măsurilor dispuse de Curtea de Conturi ar fi afectată în sens negativ activitatea Fondului și acesta nu și-ar mai putea îndeplini misiunea reglementată prin H.G. nr. 121/2001 și obiectul de activitate, susținerile sale fiind pur ipotetice și că, pe de altă parte, măsura de recuperare a unor sume, prin ea însăși, nu este de natură să diminueze, ci dimpotrivă, să consolideze activul patrimonial al reclamantei.

Astfel, deși recurentul-reclamant a invocat faptul că măsurile dispuse afectează activitatea de finanțare desfășurată de Fond, acesta aflându-se în imposibilitate de a-și îndeplini în mod corespunzător misiunea precum și obiectul de activitate, Înalta Curte constată că nu a fost indicată, în concret, măsura acestei afectări, simplele afirmații neputând fi considerate "ca suficiente" în această materie.

Simpla afirmație că măsurile dispuse afectează activitatea de finanțare desfășurată de recurentul - reclamant, nu duce la îndeplinirea condiției prevăzute de lege, în situația în care nu s-a demonstrat care este pentru Fond prejudiciul material viitor și previzibil iar, în conformitate cu dispozițiile art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992 " Stabilirea întinderii prejudiciului și dispunerea măsurilor pentru recuperarea acestuia devin obligație a conducerii entității auditate".

Totodată, Înalta Curte nu poate face abstracție de faptul că, de principiu, actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate, prezumție care, la rândul său se bazează pe prezumția de autenticitate și de veridicitate, de unde decurge că a nu executa un act administrativ emis în baza legii echivalează cu a nu executa legea.

Pentru aceasta, suspendarea executării unui act administrativ nu poate fi ordonată de judecătorul de contencios administrativ decât în situații de excepție, cu observarea strictă a îndeplinirii exigențelor legale, astfel cum sunt precizate în Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.

În acest condiții, nu poate fi reținută situația ipotetică prezentată de reclamant, referitoare la faptul că punerea în aplicare a măsurilor dispuse ar fi de natură să afecteze în sens negativ activitatea Fondului, actul administrativ bucurându-se de prezumția de legalitate, măsurile având, la rândul lor, caracter prezumat legal.

Pe de altă parte, constatarea faptului că nu este îndeplinită condiția referitoare la cazul bine justificat în sensul în art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, face de prisos analiza condiției prevenirii unei pagube iminente, în sensul art. 2 alin. (1) lit. ș) din aceeași lege, atâta timp cât, pentru a fi dispusă măsura provizorie de suspendare a executării actului administrativ, este necesară îndeplinirea cumulativă a celor două condiții prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ.

Temeiul de drept al soluției pronunțate

În conformitate cu prevederile art. 496 teza a II-a C. proc. civ., constatând că nu există motive care să atragă casarea sau modificarea sentinței de fond, potrivit art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 ori potrivit art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat, sentința pronunțată de prima instanță urmând a fi menținută, ca legală.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamantul Fondul Național de Garantare a Creditelor pentru Întreprinderile Mici și Mijlocii SA-IFN împotriva Încheierii din 7 martie 2017 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 12 februarie 2019.

Procesat de GGC - MM