ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3412/2018

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Județul Teleorman a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene, suspendarea executării Deciziei nr. 55/02.05.2017 și a Notei de constatare a neregulilor și stabilire a corecțiilor financiare nr. x/03.03.2017, emise de pârât, până la soluționarea pe fond a acțiunii vizând anularea acestora.

Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin Sentința nr. 4792 din 7 decembrie 2017, a admis excepția lipsei de interes și, în consecință, a respins cererea de suspendare a executării Deciziei nr. 55/02.05.2017 formulată de reclamantă, ca lipsită de interes.

Prin aceeași sentință, a respins cererea de suspendare a executării Notei de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare nr. x/03.03.2017 formulată de reclamantă, ca neîntemeiată.

Totodată, în temeiul art. 1064 alin. (4) din C. proc. civ. a dispus restituirea cauțiunii în cuantum de 431.779,65 RON, consemnate conform Ordinului de plată nr. x/04.12.2017, către reclamantă.

Împotriva acestei sentințe a declarat recurs reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Județul Teleorman, invocând motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din C. proc. civ.

Cu privire la motivul de casare întemeiat pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., recurenta a apreciat că prima instanță nu a analizat ansamblul criticilor de nelegalitate a titlului executoriu prin cererea de suspendare și nici întreg probatoriul relevant pentru cercetarea cauzei.

Astfel, a apreciat că motivarea hotărârii atacate este superficială, nerespectând prevederile art. 425 din C. proc. civ.

Criticile subsumate motivului de care prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., se referă la faptul că hotărârea atacată este dată cu încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept material.

În ceea ce privește soluția de respingere a cererii de suspendare a executării Deciziei nr. 55/02.05.2017 ca lipsită de interes, susține că interesul acesteia este născut și actual, și nu eventual, existând de la momentul exercitării acțiunii.

Referitor la soluția privind respingerea cererii de suspendare a notei de constatare atacate susține că în mod greșit prima instanță a apreciat că este neîntemeiată, în cauză fiind îndeplinite condițiile prevăzute de art. 14 și art,15 din Legea nr. 554/2004 și art. 50 alin. (9) din O.U.G. nr. 66/2011.

În aprecierea condiției existenței unui caz bine justificat a susținut că prin cererea de suspendare au fost prezentate suficiente motive de nelegalitate/netemeinicie a notei de constatare, motiv pentru care prima instanță a concluzionat că această condiție este îndeplinită.

În ceea ce privește paguba iminentă, a susținut că este întrunită și această cerință, având în vedere că titlul de creanță poate fi executat oricând, iar executarea, fiind iminentă, afectează buna funcționare a activităților specifice desfășurate de autoritatea publică și, implicit, interesul public, datorită cuantumului sumei în discuție, făcând trimitere la prevederile art. 43 alin. (1) lit. a), art. 42 alin. (1) și art. 40 din O.U.G. nr. 66/2011.

Totodată, a susținut că, urmare a soluției de respingere a cererii de suspendare, autoritatea publică județeană se află într-o situație de criză, fiind instituită poprirea pentru suma în litigiu și aflându-se în imposibilitate de a accesa fonduri europene, de a mai depune proiecte.

În concluzie, recurenta a solicitat admiterea recursului și, pe fond, admiterea cererii de suspendare.

Prin întâmpinare, intimatul-pârât Ministerul Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene a solicitat respingerea recursului și menținerea hotărârii atacate, fiind legală și temeinică.

În esență, susține că în cauză nu sunt incidente prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., susținerile recurentei în sensul că hotărârea atacată este nemotivată sau insuficient motivată fiind neîntemeiate.

Totodată, a solicitat înlăturarea susținerilor recurentei întemeiate pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

În primul rând, a arătat că nota de contestare reprezintă titlu executoriu, în timp ce decizia prin care a fost soluționată contestația administrativă împotriva acestei note nu este susceptibilă de a fi pusă în executare, prin suspendarea executării acestei decizii nu s-ar obține niciun folos practic.

În ceea ce privește criticile în privința suspendării executării notei contestate, a apreciat că recurenta nu a făcut dovada îndeplinirii condițiilor prevăzute de lege, respectiv cazul bine justificat și paguba iminentă.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului

Examinând sentința atacată prin prisma criticilor formulate de recurent, a apărărilor formulate de intimat și în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele arătate în continuare.

Recurenta-reclamantă a învestit instanța de contencios administrativ cu o cerere vizând suspendarea executării efectelor Deciziei nr. 55/02.05.2017 și a Notei de constatare a neregulilor și stabilire a corecțiilor financiare nr. x/03.03.2017, emise de pârât, până la soluționarea pe fond a acțiunii vizând anularea acestor acte.

Cererea de chemare în judecată privind anularea actelor administrative contestate în prezenta cauză formează obiectul Dosarului nr. x/2017, în care s-a dispus suspendarea judecății cauzei până la soluționarea Dosarului penal nr. x/2014, în temeiul art. 413 alin. (1) pct. 2 din C. proc. civ.

1.1. În ceea ce privește motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., instanța de control judiciar consideră că nu poate fi primit, întrucât judecătorul fondului a analizat în mod adecvat argumentele invocate și probele administrate, pe care le-a trecut prin filtrul propriei sale aprecieri și a explicat raționamentul care a fundamentat soluția adoptată.

Prin urmare, se reține că hotărârea atacată conține considerente care corespund cerințelor art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., ceea ce este confirmat și de faptul că recurentul a fost în măsură să formuleze și critici privind fondul soluției adoptate, fiind asigurate garanțiile procesuale privind accesul liber la justiție și exercitarea controlului ierarhic superior în cauză.

1.2. Referitor la motivul de recurs prevăzut la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., instanța de control judiciar constată, de asemenea că nu este fondat.

În ceea ce privește soluția de respingere a cererii de suspendare a executării Deciziei nr. 55/02.05.2017 ca lipsită de interes, instanța de control judiciar apreciază că în mod corect judecătorul fondului a ajuns la această concluzie.

Prin respectiva decizie a fost soluționată contestația administrativă împotriva notei de constatare atacate, prin urmare aceasta nu este susceptibilă de a fi pusă în executare, pentru că, prin ea însăși, nu dă naștere, nu modifică și nu stinge raporturi juridice, nu stabilește în sarcina recurentei-reclamante vreun drept sau vreo obligație.

Referitor la capătul de cerere privind suspendarea executării Notei de constatare a neregulilor și stabilire a corecțiilor financiare nr. x/03.03.2017, se reține, de asemenea, că soluția primei instanțe este corectă.

Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, "în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond".

Altfel spus, un act administrativ va putea fi suspendat din executarea sa numai în situația în care instanța va constata în mod temeinic îndeplinirea cumulativă a celor două condiții: existența unui caz bine justificat și necesitatea evitării unei pagube iminente ireparabile sau dificil de reparat.

Cazul bine justificat și iminența unei pagube sunt analizate în funcție de circumstanțele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt și de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească și drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate.

Prin prisma acestor condiții, soluția pronunțată de prima instanță și considerentele pe care s-a fundamentat sunt la adăpost de orice critică, întrucât s-a apreciat corect că nu pot fi reținute, în argumentarea cazului bine justificat, susținerile reclamantei, potrivit cărora au fost interpretate eronat prevederile art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011, prevederi care se referă nu doar la prejudiciile produse ("a prejudiciat"), ci și la prejudiciile potențiale ("poate prejudicia"), așa încât, neindicarea în cuprinsului notei contestate a unui prejudiciu concret, a unei sume plătite necuvenit, nu este de natură a naște o îndoială serioasă cu privire la legalitatea acestui act.

De asemenea, nu pot avute în vedere criticile de nelegalitate referitoare la modalitatea în care aceeași problemă de drept a fost soluționată într-o altă cauză, întrucât fiecare dosar poate prezenta particularități de fapt de natură a determina pronunțarea unei soluții diferite, iar lipsa unui impact financiar al neregulilor imputate reclamantei reprezintă o chestiune care se analizează pe fondul cauzei.

Totodată, în mod corect s-a apreciat că nici celelalte critici legate de conținutul notei de constatare întocmită în anul 2017, în care au fost reluate constatările de fapt redate în nota de constatare din 2012, sau de modul de încheiere a Contractului de lucrări suplimentare nr. x/12.05.2011 nu pot fi analizate în cadrul prezentului demers, constituind apărări de fond.

Așadar, motivele de nelegalitate circumscrise de recurenta-reclamantă cazului bine justificat nu pot fi decelate printr-o verificare a aparenței dreptului, ci necesită o evaluare a aspectelor de fond, care ar depăși limitele procedurii sumare a suspendării de executare.

Instanța de control judiciar reține că aparența de nelegalitate poate viza și aspecte de drept material, însă este esențial ca motivele identificate să fie evidente, să nu implice examinarea fondului cauzei.

În jurisprudența sa constantă, secția de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți a reținut că pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanța nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăși cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-și limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt și/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură un act administrativ.

Astfel de împrejurări vădite, de fapt sau/și de drept care sunt de natură să producă o îndoială serioasă cu privire la legalitatea unui act administrativ au fost reținute de Înalta Curte ca fiind: emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depășirea competenței, actul administrativ emis în temeiul unor dispoziții legale declarate neconstituționale, nemotivarea actului administrativ, modificarea importantă a actului administrativ în calea recursului administrativ (reducerea importantă a cuantumului sumelor reținute ca obligații bugetare suplimentare) etc.

Or, în speță, recurenta-reclamantă a invocat ca împrejurări de fapt și de drept care să fie de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actelor administrative a căror suspendare se cere, tocmai criticile de nelegalitate care urmează/ar urma să fie analizate de instanța învestită cu cererea de anulare a respectivelor acte.

Se observă astfel, rezultând și din cererea de recurs, faptul că recurenta-reclamantă nu a arătat care este cazul bine justificat ce determină, în opinia sa, justețea protecției drepturilor și intereselor sale prin luarea măsurii suspendării, limitându-se în a susține doar că prin cererea de suspendare au fost prezentate suficiente motive de nelegalitate/netemeinicie a notei de constatare.

Prin urmare, în mod corect prima instanță a reținut faptul că s-au invocat aspecte ce țin de fondul cauzei care nu pot fi analizate într-o cerere de suspendare, în cadrul căreia nu se poate antama fondul dreptului dedus judecății.

Referitor la susținerea recurentei, potrivit căreia, la pagina 5, paragraful 3, din sentința atacată, judecătorul fondul a concluzionat că în cauză este îndeplinită condiția unui caz bine justificat, instanța de control judiciar reține că partea nu se poate prevala de o eroare evidentă de tehnoredactate strecurată, câtă vreme considerentele sunt clare în privința neîndeplinirii acestei condiții.

Or, chiar la începutul analizei acestei condiții, prima instanță a reținut că nu orice dubiu în privința legalității actului administrativ are semnificația unui "caz bine justificat", ci doar îndoielile serioase, care apar cu ușurință în urma unei cercetări sumare a aparenței dreptului, analiză care nu trebuie să conducă la prejudecarea fondului cererii de anulare a actului, continuând cu același raționament în argumentarea soluției.

În ceea ce privește cea de-a doua condiție, prevăzută de dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, se reține că noțiunea de pagubă iminentă are în vedere producerea unui prejudiciu.

În cauză, într-adevăr, punerea în executare a unui act administrativ fiscal va avea drept consecință diminuarea patrimoniului autorității publice, însă câtă vreme acest lucru are la bază un act administrativ care se bucură de prezumția de legalitate, diminuarea patrimoniului are caracter prezumat legal, care nu se circumscrie cerințelor textului de lege sus-menționat.

Pe de altă parte, în cauză nu s-a făcut dovada necesității prevenirii unei pagube iminente, iar nivelul ridicat al sumei reprezentând creanța bugetară nu poate constitui, în sine, o probă a situației precare în care debitorul obligației ar fi pus în cazul executării notei de constatare, cum corect a reținut judecătorul fondului, în plus, recurenta-reclamantă nu a uzat de procedura prevăzută de O.G. nr. 22/2002.

De asemenea, nu poate fi primită nici susținerea recurentei referitoare la imposibilitatea accesării fondurilor europene, ca urmare a soluției de respingere a cererii pentru lipsa dovezii unei pagube iminente, acest aspect nu vizează respectiva cerință, așa cum a fost instituită de lege.

În fine, cât privește prejudiciul de imagine invocat de parte, în mod corect s-a reținut că acesta are natura unor daune morale, suspendarea executării putând fi dispusă doar în vederea preîntâmpinării producerii unui prejudiciu material, nu și a unui prejudiciu nepatrimonial, astfel cum prevede noțiunea de pagubă iminentă.

Conchizând, Înalta Curte reține că soluția pronunțată de prima instanță reflectă interpretarea și aplicarea corectă a prevederilor legale incidente cauzei.

Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat, nefiind identificate motive de reformare a sentinței în limitele art. 488 alin. (1) pct. 6 sau 8 din același cod.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Județul Teleorman împotriva Sentinței nr. 4792 din 7 decembrie 2017 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică astăzi, 18 octombrie 2018.

Procesat de GGC - NN