ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1075/2019

Cererea de chemare în judecată Prin cererea formulată, reclamantul A. a chemat în judecată pe pârâta Agenția Națională de Integritate, solicitând anularea Raportului de evaluare nr. x din 26 mai 2015, întocmit de pârâtă și obligarea acesteia la acoperirea cheltuielilor de judecată.

Hotărârea instanței de fond Prin Sentința civilă nr. 2478 din 2 septembrie 2016 Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis excepția prescripției răspunderii administrative a reclamantului A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, a anulat Raportul de evaluare nr. x din 26 mai 2015, întocmit de pârâtă și a respins cererea de sesizare a CJUE ca rămasă fără obiect.

Calea de atac exercitată Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs pârâta Agenția Națională de Integritate, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie. În motivarea recursului se arată că instanța de fond a pronunțat o hotărâre cu încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept material, respectiv a dispozițiilor art. 11 din Legea nr. 176/2010 prin raportare la dispozițiile art. 2517 și ale art. 2 alin. (2) din C. civ. Termenul prevăzut de art. 11 din Legea nr. 176/2010 (pe durata exercitării funcțiilor și demnităților publice, cât și în decursul a 3 ani după încetarea acestora) este un termen maxim în interiorul căruia pârâta realizează activitatea de evaluare a conflictelor de interese, fără să se refere la prescripția răspunderii persoanei asupra căreia se face evaluarea. Articolul 11 din Legea nr. 176/2010 este o normă specială de strictă interpretare, astfel încât aplicarea sa nu poate fi extinsă asupra prescripției răspunderii. Recurenta mai arată că, în raportul de evaluare nr. x din 26 mai 2015, se reține faptul că perioada supusă evaluării este aceea în care intimatul-reclamant a deținut una dintre funcțiile prevăzute de art. 1 din Legea nr. 176/2010 - respective consilier local în cadrul Consiliului Local al orașului Panciu în mandatele 2008 - 2012 - 2016, conform legii. Față de perioada supusă evaluării, s-a reținut faptul că intimatul, în calitate de consilier local a participat la ședințele Consiliului Local al orașului Panciu din 4 martie 2010, 26 martie 2010, 31 august 2010, 28 decembrie 2010, 29 aprilie 2011, și 6 februarie 2012, respectiv a luat parte la dezbateri, și-a exercitat dreptul de vot, și de asemenea a semnat procesele-verbale de ședință, ședințe în cadrul cărora au fost alocate fonduri pentru obiectivul de investiții "Reabilitarea termică a blocurilor de locuirile din orașul Panciu", lucrări efectuate de către S.C. B. S.R.L. (în cadrul căreia intimatul deține funcția de administrator) în baza unor contracte încheiate cu Primăria, care i- a achitat în total 1.951.564,99 RON. Prin aceste acțiuni, intimatul a îndeplinit acte în urma cărora a creat foloase materiale pentru sine (prin intermediu societății comerciale pe care o deținea), manifestând, în mod evident, un interes personal de natură patrimonială, care a afectat îndeplinirea cu obiectivitate a atribuțiilor ce îi revin conform statutului deținut. Recurenta precizează că intimatul deține calitatea de consilier local începând cu anul 2008, fiind și în prezent titular al acestui statut. Activitatea de evaluare a intimatului a fost demarată în data de 1 octombrie 2014, moment la care acesta deținea calitatea de consilier local, făcând parte dintre categoriile prevăzute de art. 1 al Legii nr. 176/2010. Conform textului legal, care se bucură de acuratețe și claritate, fiind lipsit de echivoc, și care trebuie interpretat în spiritul și litera sa, contrar interpretării date de instanța de fond, activitatea de evaluare a conflictelor de interese se efectuează pe toată durata deținerii funcțiilor ori demnităților publice, cât și în decursul a 3 ani de la încetarea acestora. Contrar celor reținute de instanța de fond, textul legal citat anterior este normă specială, iar prescripția prevăzută de C. civ., la care aceasta face referire, nu își găsește aplicabilitatea în prezenta cauză. Termenul general de prescripție nu este incident situației, atât timp cât există normă specială care reglementează expres acest aspect al prescripției în materia activității de evaluare. Considerațiile Curții de Apel în legătură cu prescripția răspunderii nu sunt fondate, întrucât conform normelor legale aplicabile acestei situații, prescripția nu a început să curgă nici până la acest moment, având în vedere deținerea continuă a calității de consilier local, inclusiv în prezent. Aspectele ulterioare emiterii actului administrativ nu sunt de competența instanței de contencios administrativ ce a fost cu analiza legalității actului administrativ reprezentat de raportul de evaluare nr. x din 26 mai 2015 emis de către inspectorul de integritate din cadrul Agenției Naționale de Integritate. Instanța de contencios administrativ nu poate analiza o eventuală răspundere contravențională în lipsa încheierii procesului-verbal de contravenție sau disciplinară, în lipsa cercetării prealabile disciplinare și a emiterii unui act de sancționare. De asemenea, răspunderea patrimonială poate interveni numai după ce actul administrativ emis s-a constatat a fi nelegal. În ipoteza în care raportul de evaluare este constatat de instanța de contencios administrativ ca fiind legal întocmit, pe cale civilă și nu administrativa persoanele prejudiciate pot acționa împotriva alesului local pentru eventualele prejudicii cauzate acestora, în termenul de prescripție aplicabil raporturilor de drept civil. Dispozițiile art. 3 din Decretul nr. 167/1968 privitor la prescripția extinctivă sau dispozițiile art. 2507 din C. civ., privind renunțarea la prescripție, nu sunt aplicabile raporturilor de drept administrativ deoarece legile speciale în materie conțin dispoziții derogatorii de la aceasta. În concluzie, analiza prescripției răspunderii administrative poate fi efectuată de instanța investita cu o acțiune în răspundere disciplinară, contravențională sau patrimonială și nu de instanța de contencios administrativ, investită cu analiza legalității actului administrativ emis de autoritatea competentă.

Apărările formulate în cauză Intimatul A. a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatului, Înalta Curte constată că recursul este nefondat. Pentru a ajunge la această soluție instanța a avut în vedere considerentele în continuare arătate. Intimatul-reclamant, la data de 17 iunie 2008 a fost validat prin Hotărârea nr. 2 din 17 iunie 2008 în funcția de consilier local al Consiliului Local al Orașului Panciu, județul Vrancea. Ulterior, prin Hotărârea nr. 23 din 21 iunie 2012 intimatului-reclamant i-a fost validat un nou mandat în vederea exercitării funcției de consilier local al Orașului Panciu. Prin adresa nr. x din 2 octombrie 2014 intimatul-reclamant a fost informat cu privire la faptul că s-a declanșat o procedură de evaluare a respectării regimului juridic al conflictelor de interese. Ulterior, prin adresa nr. x din 6 ianuarie 2015 Agenția Națională de Integritate a adus la cunoștința intimatului-reclamant faptul că ar fi identificat elemente cu privire la existența unui conflict de interese. La data de 26 mai 2015 recurenta-pârâta a emis Raportul de evaluare x din 26 mai 2015 ale cărui concluzii sunt în sensul că intimatul-reclamant nu ar fi respectat regimul juridic al conflictului de interese, "întrucât, în calitate de consilier local, a participat la ședințele Consiliului Local al orașului Panciu, în cadrul cărora au fost alocate fonduri pentru obiectivul de investiții «Reabilitare termină a blocurilor de locuințe din orașul Panciu», respectiv a luat parte la dezbateri, și-a exercitat dreptul de vot și de asemenea a semnat procesele-verbale de ședință încheiate.". Împotriva Raportului de evaluare, intimatul a formulat contestația ce face obiectul prezentului dosar. Înalta Curte constată că susținerile recurentei-pârâte referitoare la admiterea de către instanța de fond a excepției prescripției răspunderii administrative a intimatului sunt neîntemeiate. Potrivit art. 11 din Legea nr. 176/2010: "(1) Activitatea de evaluare a declarației de avere, a datelor și a informațiilor privind averea existentă, precum și a modificărilor patrimoniale intervenite existente în perioada exercitării funcțiilor ori demnităților publice, precum și cea de evaluare a conflictelor de interese și a incompatibilităților se efectuează atât pe durata exercitării funcțiilor ori demnităților publice, cât și în decursul a 3 ani după încetarea acestora. (2) Activitatea ce se efectuează pe durata prevăzută la alin. (1) constă în evaluarea declarației de avere, a datelor și a informațiilor privind averea existentă, precum și a modificărilor patrimoniale intervenite, a conflictelor de interese sau a incompatibilităților, exclusiv pentru perioada exercitării funcțiilor sau demnităților publice." Din conținutul acestui text de lege rezultă că activitatea de evaluare a declarațiilor de avere, a conflictelor de interese și a incompatibilităților se poate realiza atât pe perioada exercitării demnității sau funcției publice cât și într-un interval de 3 ani de la încetarea acesteia. Dispozițiile art. 21 din Legea nr. 176/2010, care reglementează finalizarea procedurii de evaluare a conflictelor de interese și a incompatibilităților, de către inspectorul de integritate, după parcurgerea anterioară a întregii proceduri de informare a persoanei în cauză, de prezentarea acesteia în fața Agenției Naționale de Integritate, de întocmirea unui punct de vedere din partea acesteia, nu contravin dispozițiilor prevăzute de art. 11, ci, dimpotrivă, precizează definitivarea evaluării conflictelor de interese și a incompatibilităților printr-un act care poate fi contestat în fața instanței de contencios administrativ, așa cum prevăd dispozițiile art. 20 din aceeași lege. Curtea Constituțională, prin Decizia nr. 449/2015, a reținut că Agenția Națională de Integritate desfășoară exclusiv o activitate administrativă de evaluare a intereselor și a incompatibilităților pentru persoanele prevăzute de lege, semnalează existența unor potențiale nesocotiri ale prevederilor legale referitoare la conflictele de interese și compatibilități. Agenția Națională de Integritate nu pronunță hotărâri învestite cu autoritate de lucru judecat, ci întocmește rapoarte care se concretizează în evaluări ale unor fapte ori situații cu semnificație juridică a căror finalitate conferă dreptul de sesizare a instanțelor de judecată sau, după caz, a altor autorități și instituții competente în vederea dispunerii măsurilor prevăzute de lege. La paragraful 27, s-a reținut că art. 11 din Legea nr. 176/2010 fixează un termen înlăuntrul căruia Agenția are dreptul de a efectua evaluarea. Astfel, aceasta are la dispoziție un interval de timp egal cu durata mandatului alesului local, la care se adaugă încă 3 ani de la momentul încheierii mandatului, în care aceasta poate efectua activitățile amintite. Așadar, textul menționat stabilește numai termenul maxim în interiorul căruia Agenția Națională de Integritate își poate exercita competența amintită. Recurenta-pârâtă susține exact contrariul și anume faptul că prescripția extinctivă nu ar putea face obiectul acestei judecăți, nefiind de "competența instanței de contencios administrativ ce a fost învestită în prezenta cauză cu analiza legalității actului administrativ reprezentat de raportul de evaluare". O asemenea interpretare încalcă flagrant Decizia Curții Constituționale sus-menționată, care impune în mod expres ca analiza legalității raportului de evaluare să includă și verificarea prescripției extinctive. Abaterea administrativă a conflictului de interese reprezintă unul dintre elementele răspunderii disciplinare în materia conflictului de interese, alături de existența rezultatului vătămător și a legăturii de cauzalitate între abatere și rezultat (care sunt prezumate) și vinovăție. Așadar, dacă a intervenit prescripția acestei forme de răspundere, este în mod evident lipsit atât de utilitate, cât și de interes să se mai constate "legalitatea" raportului de evaluare care constată unul dintre elementele sale - abaterea administrativă. De asemenea, una dintre sancțiunile prevăzute de art. 25 alin. (2) din Legea 176/2010, constând în interdicția de trei ani de a ocupa funcții publice, operează automat, în temeiul legii (ope legis) "de la data rămânerii definitive a raportului de evaluare, respectiv a rămânerii definitive și irevocabile a hotărârii judecătorești de confirmare a existenței unui conflict de interese". Or, în cazul acestei sancțiuni, nu mai există nicio altă procedură în cadrul căreia să poată fi invocată prescripția răspunderii, pentru că sancțiunea intervine în temeiul legii la finalul prezentei proceduri. În acord cu instanța de fond, Înalta Curte constată că nu a fost respectat termenul prevăzut de art. 11 din Legea nr. 176/2010 înlăuntrul căruia Agenția Națională de Integritate trebuia să întocmească raportul de evaluare a conflictelor de interese și a incompatibilităților în ceea ce îl privește pe intimatul-reclamant A.. Astfel fiind, Înalta Curte constată că susținerile și criticile recurentei sunt neîntemeiate, iar instanța de fond a pronunțat o hotărâre temeinică și legală. Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat. Înalta Curte în temeiul dispozițiilor art. 453 alin. (1) C. proc. civ., va obliga recurenta-pârâtă la plata sumei de 3.000 RON, reprezentând cheltuieli de judecată, către intimatul-pârât.