ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4512/2020

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de 13 aprilie 2016, sub nr. x/2016, reclamantul A. a formulat, în contradictoriu cu pârâta AGENȚIA NAȚIONALĂ DE INTEGRITATE, contestație împotriva Raportului de evaluare nr. x/30.03.2016 emis de pârâtă, solicitând anularea acestuia, și obligarea pârâtei la acoperirea cheltuielilor de judecată. La termenul de judecată din data de 31 octombrie 2016, reclamantul a depus la dosar note scrise cu privire la încălcarea dispozițiilor referitoare la nulitatea absolută a tuturor actelor efectuate de pârâtă, inclusiv a Raportului de evaluare contestat, și cerere prin care a invocat excepția prescripției extinctive a răspunderii administrative a reclamantului.

Soluția instanței de fond Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin sentința civilă nr. 4126 de la 19 decembrie 2016, pronunțată în dosarul nr. x/2016, a admis excepția prescripției răspunderii administrative a reclamantului A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, și a anulat Raportul de evaluare nr. x/30.03.2016 emis de pârâtă.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva acestei sentințe a declarat recurs, pârâta AGENȚIA NAȚIONALĂ DE INTEGRITATE, solicitând admiterea recursului, așa cum a fost formulat, casarea sentinței recurate și, rejudecând, respingerea în totalitate a acțiunii reclamantului, ca fiind una nefondată. În recursul său, întemeiat în drept pe prevederile pct. 8 al art. 488 alin. (1) C. proc. civ.., recurenta- pârâtă Agenția Națională de Integritate a criticat sentința recurată ca fiind pronunțată cu aplicarea și interpretarea greșită a normelor de drept material în ceea ce privește prescripția răspunderii administrative, invocând, în esență, următoarele motive de recurs: Conform textului art. 11 din Legea nr. 176/2010, contrar modului abordat de către intimat și împărtășit de către prima instanță, activitatea de evaluare a conflictelor de interese se efectuează pe toată durata deținerii funcțiilor ori demnităților publice, cât și în decursul a 3 ani de la încetarea acestora. În situația dată, arată recurenta, reclamantul se încadrează în prima teză a normei, acesta deținând funcția de demnitate publică încă din anul 2008, având acest statut și în prezent. Recurenta- pârâtă apreciază că considerarea primei instanțe referitoare la termenul general de prescripție de 3 ani nu este aplicabilă în situația intimatului-reclamant, atâta timp cât situația acestuia se încadrează în prima teză a normei juridice, fiind în exercițiul funcției publice față de care a început activitatea de evaluare. De asemenea, recurenta-pârâtă a mai susținut că intervenția prescripției extinctive generale de 3 ani nu este aplicabilă în cauză și sub următoarele aspecte: Termenul prescripției răspunderii administrative de 3 ani, asimilat de prima instanță termenului general instituit prin C. civ., curge, în situația dată, de la data încetării incidentului de integritate, respectiv, de la data încetării stării de incompatibilitate- în cauză, data de 15.05.2013, fiind reprezentată de data radierii entității comerciale din evidențele O.N.R.C. Astfel, reținerile instanței de fond cu privire la momentul de la care începe să curgă termenul general de prescripție sunt greșite, în cauză fiind vorba despre o stare de incompatibilitate, și nu despre un conflict de interese. Așadar, se arată, termenul general de prescripție de 3 ani se împlinea la data de 15.05.2016, iar actul administrativ de constatare a incidentului de integritate a fost emis la data de 30.03.2016, adică, în interiorul acestui termen - interpretare consacrată și de instanța constituțională, prin Decizia nr. 449/2015 pronunțată în legătură cu normele incidente în această materie. În al doilea rând, în opinia recurentei, nu poate fi incidentă prescripția răspunderii administrative, întrucât, arată aceasta, pe de o parte, reclamantul s-a aflat într-o funcție publică neîntrerupt, în perioada 2008 - 2016, iar, pe de altă parte, perioada evaluării a debutat în anul 2010 și s-a finalizat la 30.03.2016. Pe toată perioada deținerii unei funcții publice - 2008- 2016 -, cât și pe durata a 3 ani după încetarea acestora, A.N.I. era în termenul legal de a putea realiza activitatea de evaluare- termenul privind prescripția răspunderii administrative nu putea începe să curgă- el era oprit odată cu deținerea unor funcții care permiteau desfășurarea activității de evaluare, pe de o parte, iar, pe de altă parte era întrerupt de debutul efectiv al activității de evaluare- 17.11.2010. În al treilea rând, mai arată recurenta- pârâtă, din coroborarea prevederilor legale ale art. 25 alin. (3) din Legea nr. 176/2010 cu prevederile speciale cuprinse în statutul funcției publice (art. 7 din Legea nr. 96/2006), se constată faptul că fapta deputatului cu privire la care s-a constatat starea de incompatibilitate reprezintă temei pentru eliberarea din funcție, sancționându-se potrivit reglementării aplicării demnității, funcției sau activității respective și, având în vedere acestea, în situația incompatibilității unui deputat, sancțiunea aplicabilă este încetarea de drept a mandatului și nu poate fi pusă în discuție o sancționare disciplinară de alt tip. Legea prevede în mod expres și neechivoc încetarea de drept a mandatului (nu eliberarea din funcție, ca și sancțiune disciplinară); or, aceasta nu este o sancțiune cu privire la care să fie aplicabil sau incident vreun termen de prescripție. Calitatea de deputat încetează de drept, înainte de expirarea duratei normale a mandatului în caz de incompatibilitate, iar sancțiunea intervine ope legis. Concluzionând, având în vedere cele menționate anterior, față de susținerile primei instanțe cu privire la operarea prescripției extinctive a răspunderii administrative, recurenta-pârâtă subliniază că acestea sunt lipsite de temei cât timp, în urma constatării unei stări de incompatibilitate în cazul unui deputat, acestuia nu i se aplică nicio sancțiune, mandatul său încetând de drept.

Apărarea formulată în cauză Intimatul- reclamant A. a formulat întâmpinare, înregistrată la data de 18 iulie 2017, prin care, fără a invoca excepții, a solicitat respingerea recursului și menținerea sentinței recurate, ca fiind temeinică și legală, în esență, arătând că susținerile recurentei-pârâte referitoare la admiterea de către instanța de fond a excepției prescripției răspunderii administrative a intimatului-reclamant sunt netemeinice, și reprezintă rezultatul unei interpretări total eronate a dispozițiilor legale incidente.

Procedura de soluționare a recursului În recurs s-a derulat procedura de regularizare a cererii de recurs și de comunicare a actelor de procedură între părți, prin intermediul grefei instanței, în conformitate cu dispozițiile art. 486, art. 490 C. proc. civ. Prin rezoluția din 24 octombrie 2018 a completului învestit aleatoriu cu soluționarea dosarului, a fost fixat termen de judecată, inițial, pentru soluționarea recursului în ședință publică, la data de 25 octombrie 2019, cu citarea părților, fără a se mai parcurge procedura de filtrare a recursului, având în vedere Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal, precum și Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 109 din data de 20 septembrie 2018. II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului declarat în cauză În prealabil, examinând cererea de sesizare a Înaltei Curți de Casație și Justiție, în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea unei chestiuni de drept, formulată de intimatul- reclamant, în raport cu actele și lucrările dosarului, precum și cu dispozițiile legale incidente pricinii, Înalta Curte a apreciat că se impune a fi respinsă, pentru următoarele considerente: Potrivit dispozițiilor art. 519 din C. proc. civ.: "Dacă, în cursul judecății, un complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului, învestit cu soluționarea cauzei în ultimă instanță, constatând că o chestiune de drept, de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei respective, este nouă și asupra acesteia Înalta Curte de Casație și Justiție nu a statuat și nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare, va putea solicita Înaltei Curți de Casație și Justiție să pronunțe o hotărâre prin care să dea rezolvare de principiu chestiunii de drept cu care a fost sesizată." Din cuprinsul prevederilor legale enunțate se desprind condițiile de admisibilitate pentru declanșarea procedurii de sesizare în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, condiții care trebuie să fie întrunite în mod cumulativ, respectiv: - existența unei cauze aflate în curs de judecată; - instanța care sesizează Înalta Curte de Casație și Justiție să judece cauza în ultimă instanță; - cauza care face obiectul judecății să se afle în competența legală a unui complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului învestit să soluționeze cauza; - lămurirea chestiunii de drept să fie determinantă în ceea ce privește soluționarea pe fond a cauzei în care a fost ridicată; - chestiunea de drept a cărei lămurire se cere să fie nouă; - chestiunea de drept nu a făcut obiectul ponunțării Înaltei Curți de Casație și Justiție și nici obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare. Se constată că, așa cum sunt invocate, motivele privind admisibilitatea cererii de sesizare a Înaltei Curți de Casație și Justiție pentru dezlegarea unei chestiuni de drept se identifică, de fapt, cu argumentele expuse de recurentă în susținerea recursului său, ori cu apărările formulate de intimatul- reclamant, tinzând, în realitate, la a obține o dezlegare sau interpretare aspectelor deduse judecății în dosar. Or, problema de drept pentru care se cere pronunțarea unei hotărâri prealabile nu este poate fi determinată în soluționarea pe fond a unei cauze, constatându-se, astfel, că nu sunt îndeplinite condițiile art. 519 C. proc. civ. Referitor la recursul declarat în cauză, Înalta Curte reține următoarele: Intimatul-reclamant A. a supus controlului de legalitate al instanței de contencios administrativ actul administrativ reprezentat de Raportul de evaluare nr. x/30.03.2016 emis de recurenta- pârâtă Agenția Națională de Integritate. Acțiunea sa a fost admisă, dispunându-se anularea Raportului de evaluare pe care prima instanță l-a apreciat ca fiind netemeinic și nelegal, pe motiv că era împlinit termenul de prescripție a răspunderii administrative a reclamantului. Analizând critica adusă de recurenta- pârâtă Agenția Națională de Integritate sentinței recurate cu privire la greșita aplicare a art. 11 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, Înalta Curte constată că este fondată. Astfel, potrivit textului legal menționat, "(1) Activitatea de evaluare a declarației de avere, a datelor și a informațiilor privind averea existentă, precum și a modificărilor patrimoniale intervenite existente în perioada exercitării funcțiilor ori demnităților publice, precum și cea de evaluare a conflictelor de interese și a incompatibilităților se efectuează atât pe durata exercitării funcțiilor ori demnităților publice, cât și în decursul a 3 ani după încetarea acestora." Prin urmare, legiuitorul a instituit un termen de maxim 3 ani de la încetarea incompatibilității sau exercitării funcției/demnității publice pentru efectuarea activității de evaluare de către Agenția Națională de Integritate, iar nu pentru angajarea răspunderii administrative, disciplinare etc., așa cum greșit a reținut instanța de fond. De altfel, art. 26 alin. (3) din același act normativ stipulează expres: "Prin derogare de la dispozițiile legilor speciale care reglementează răspunderea disciplinară, sancțiunea poate fi aplicată în termen de cel mult 6 luni de la data rămânerii definitive a raportului de evaluare, potrivit prevederilor legale. În cazul în care cauza de incompatibilitate a încetat înainte de sesizarea Agenției, sancțiunea disciplinară poate fi aplicată în termen de 3 ani de la încetarea cauzei de incompatibilitate, dacă legea nu dispune altfel". În speță, în mod greșit prima instanță a apreciat, pe situația de fapt necontestată de intimat, că sunt aplicabile dispozițiile art. 2517 C. civ., raportat la art. 2 alin. (2) C. civ., excluzând de la incidență prevederile art. 11 din Legea nr. 176/2010. Aceste considerații sunt greșite, determinând nelegalitatea sentinței recurate. În raport de situația de fapt și de data sesizării din oficiu- 17 noiembrie 2010- Înalta Curte apreciază că erau pe deplin aplicabile dispozițiile Legii nr. 176/2010, pe motiv că perioada de verificare a fost extinctivă conform art. 11 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, pentru următorii trei ani de la încetarea incompatibilității, cât și pe durata deținerii funcției sau demnității publice, aceea de deputat. Astfel, la data de 17 noiembrie 2010, A.N.I. în temeiul art. 12 alin. (1) și (2) lit. b) din Legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcțiilor și demnităților publice, pentru modificarea și completarea Legii nr. 144/2007 privind înființarea, organizarea și funcționarea A.N.I., precum și pentru modificarea și completarea altor acte normative, s-a sesizat din oficiu în lucrarea nr. x din 17 noiembrie 2010, cu privire la faptul că intimatul-reclamant nu a respectat dispozițiile privind completarea și depunerea declarațiilor de avere și de interese, ocazie cu care s-a constatat nerespectarea dispozițiilor legale privind regimul juridic al incompatibilităților, în sensul că acesta deținea atât calitatea de comerciant persoană fizică "A. Persoană Fizică Autorizată P.F.A.", cât și demnitățile și funcțiile publice de deputat în Parlamentul României. Prin Raportul de evaluare nr. x/30.03.2016 întocmit de A.N.I. (recurenta-pârâtă), s-a constatat că intimatul-reclamant A. a deținut simultan (21.01.2010-15.05.2013) calitatea de deputat și calitatea de comerciant persoană fizică autorizată, caz de incompatibilitate prevăzut de dispozițiile art. 82 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 161/2003. Prin urmare, starea de incompatibilitate a încetat abia la data de 15.05.2013, după ce recurenta-pârâtă demarase activitatea de evaluare în lucrarea nr. x/2010 ca urmare a înregistrării la Agenție a două petiții privind posibila încălcare de către intimatul-reclamant a prevederilor legale privind regimul juridic al incompatibilităților, conflictelor de interese și declarării averii, și după ce intimatului i-au fost transmise, sub nr. x/29.11.2011 și nr. x, informarea privind declanșarea activității de evaluare. Or, câtă vreme activitatea de evaluare a început mai înainte de împlinirea termenului prevăzut de lege în acest sens, anularea raportului de evaluare exclusiv pe considerentul depășirii acestui termen este nelegală. Față de împrejurările de fapt și de drept expuse, se constată că prima instanță a făcut o greșită aplicare a prevederilor legale la situația de fapt ce rezultă din probatoriul administrat, motiv pentru care se impune casarea sentinței recurate și trimiterea cauzei spre rejudecare. În acest context, cu privire la celelalte motive de nelegalitate a raportului de evaluare invocate de intimatul-reclamant prin cererea introductivă, motive pe care instanța de fond nu le-a mai analizat, Înalta Curte are în vedere împrejurarea că intimatul-reclamant nu a formulat recurs incident, astfel cum avea posibilitatea, conform art. 491 alin. (1) raportat la art. 472 alin. (1) din C. proc. civ., iar în recursul pârâtei nu se regăsesc critici care să privească respectivele considerente, instanța de control judiciar nefiind, deci, legal învestită să repună în discuție aceste aspecte. Prin urmare, Înalta Curte reține că în mod greșit instanța de fond a apreciat cu privire la excepția prescripției răspunderii administrative în cauză, soluția astfel pronunțată fiind nelegală, motiv pentru care, va admite recursul, va casa sentința recurată și va trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe de fond. 2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) și (2) și art. 497 C. proc. civ., Înalta Curte, va admite recursul, va casa decizia recurată, și va trimite cauza aceleiași instanțe, spre rejudecare.