ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 937/2018

Deliberând asupra prezentului recurs, din examinarea actelor dosarului, constată următoarele:

I. Procedura în fața primei instanțe

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal (prin declinare de la Tribunalul București - Sentința nr. 6503 din 14.10.2014), reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, anularea Raportului de evaluare nr. x/25.04.2014 întocmit de pârâtă.

Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin sentința civilă nr. 2483 din 6 octombrie 2015 a respins acțiunea formulată de reclamantul A. ca neîntemeiată.

Pentru a hotărî astfel, instanța de fond a reținut, în esență, că raportul de evaluare prin care s-a constatat conflictul de interese este temeinic și legal, situația de fapt reținută în raport rezultând din actele depuse în probațiune.

A considerat, de asemenea, că derularea unui dosar penal pentru infracțiunea de conflict de interese nu este de natură să împiedice desfășurarea procedurii potrivit legii speciale, cu consecința emiterii raportului de evaluare contestat în cauză.

Împotriva sentinței civile nr. 2483 din 6 octombrie 2015 a declarat recurs reclamantul A., criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

În motivare, a invocat aplicarea greșită a regulilor de drept material cuprinse in Legea nr. 176/2010.

Cu prioritate, a arătat recurentul reclamant că persoana evaluată face obiectul unei trimiteri in judecata, in dosarul nr. x al Tribunalului Tulcea, pentru aceleași fapte care sunt analizate și de către ANI, respectiv presupusul conflict de interese in legătura cu incheierea unor contracte de închiriere.

Conform art. 25 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, fapta persoanei cu privire la care s-a constatat că a încheiat un act juridic cu încălcarea obligațiilor legale privind conflictul de interese constituie abatere disciplinară și se sancționează potrivit reglementării aplicabile demnității, funcției sau activității respective, în măsura în care prevederile acestei legi nu derogă de la respectiva reglementare și dacă fapta nu întrunește elementele constitutive ale unei infracțiuni.

Apreciază că activitatea de evaluare ar fi trebuit stopată temporar (fara emiterea unui raport de evaluare) pana la soluționarea cauzei penale care vizează aceleași fapte.

Procedând altfel, intimata a creat premisele emiterii a doua aprecieri diferite pe aceeași faptă.

Prima instanța greșește cand arata ca existenta unei cercetări penale condiționează doar cercetarea prealabila și nu evaluarea, deoarece stabilirea abaterii disciplinare se face chiar de către raportul de evaluare întocmit de către intimată.

Pe fondul litigiului, apreciază că cerințele obligatorii ale art. 76 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, nu se regăsesc in situația de fapt rezultata din contractele de inchiriere, aprecierile primei instanțe fiind greșite.

A încheia un act juridic, in contextul evitării conflictului de interese, nu este același lucru cu a semna un act juridic ca operațiune unica. Primul termen presupune o succesiune obligatorie de operațiuni prealabile (proiecte de hotărâri, studii de fezabilitate,evaluari,etc.) care se finalizează prin semnarea actului respectiv. Acesta este complexul de operațiuni vizate de textul legal.

Primarul, conform art. 62 alin. (1) din Legea nr. 215/2001, reprezintă unitatea administrativ-teritorială în relațiile cu persoanele fizice sau juridice române ori străine, precum și în justiție. Prin urmare, legiuitorul impune primarului obligația de a reprezenta unitatea administrativ teritoriala la semnarea actelor juridice făcute in numele acesteia, fara posibilitatea legala de a se putea deroba de aceasta sarcina.

In concret, in situația actelor reținute in analiză, A. nu a participat la nici o operațiune prealabila semnării celor doua contracte de inchiriere, nu a "orientat" clauzele contractuale intr-o direcție care sa avantajeze in vreun fel rudele sale. Contractele in discuție au clauzele pe care toate contractele de închiriere din acea perioada le au și care au fost încheiate cu alți locuitori ai comunei, sunt realizate după aceeași procedura care a fost aplicata pentru ceilalți cetățeni din localitatea respectiva.

Prima instanță nu observă că, in materie administrativă, un bun al domeniului public nu aparține nici primarului și nici consiliului local, ambele autorități fiind in realitate organe ale aceleiași persoane de drept public, care este unitatea administrativ teritorială. Faptul că in contractele in discuție apare Consiliul Local nu este decât o eroare evidenta.

Prima instanța nu explica de ce avizele de legalitate ale secretarului și serviciului juridic (dincolo de faptul că acesta din urmă nu exista fizic in primărie) erau obligatorii pe contracte de închiriere al unor bunuri din domeniul privat.

De asemenea, nu observă că toate contractele din cauza sunt pe 15 ani, durata acestui termen incepând din anul 2000, in condițiile in care acestea sunt semnate, in anul 2011. În realitate,contractele in discuție nu sunt decât niște acte adiționale ale unor contracte preexistente, incheiate la un moment la care cerințele formale pe care le pretinde prima instanța erau indeplinite (la data încheierii contractelor originare recurentul din cauza nefiind nici măcar primar, adica in anul 2000).

A mai susținut recurentul reclamant că textul art. 76 alin. (1) impune existenta unui conflict de interese numai atunci când prin incheierea actului juridic respectiv se creează un folos material pentru primarul semnatar, pentru soția acestuia sau pentru rudele sale de gradul 1.

Acest folos patrimonial, in concret, nu exista. Descendentii de gradul 1 ai primarului, prin semnarea contractelor de închiriere, au dobândit dreptul de folosința pe o anumita perioada de timp a contractelor, insa nu in mod gratuit, ci in schimbul unui pret. Contravaloarea folosinței transmise este asigurată de plata chiriei stabilite, patrimoniul locatarului mărindu-se și micșorându-se concomitent cu aceeași valoare, astfel ca efectul patrimonial este unul nul.

Simpla semnare a unui act juridic, ca reprezentant legal, nu are vreo relevanță ilicită, atât timp cât actele juridice sunt oneroase și încheiate in condiții egale pentru toata lumea.

Contractele incheiate cu S.C. B. S.R.L. vizeaza in realitate unul și același contract sau, mai exact, una și aceeași suprafața de teren.

Acest contract nu este vizat de regulile conflictului de interese prevăzut de art. 76 din Legea nr. 161/2003, deoarece folosul material pretins de acest text trebuie sa se regăsească in patrimoniul persoanelor fizice (in cel al persoanei cercetate, al soțului său al rudelor de gradul 1 ale persoanei cercetate).

Or, eventualele avantaje ale încheierii contractului in discuție se regăsesc in patrimoniul unei societăți (folosință) și, corelativ, in cel al autorității locale (chiria). Prima instanță egalează juridic noțiunile de persoana juridica și de asociat al persoanei juridice, pretinzând o identitate a acestora care, juridic, nu există.

II. Procedura în fața instanței de recurs

Intimata pârâtă A.N.I. a formulat întâmpinare, solicitând respingerea recursului ca nefondat și reiterând principalele apărări expuse și în fața instanței de fond.

Prin încheierea de ședință din 12.12.2017, pronunțată în condițiile art. 493 din C. proc. civ., recursul a fost admis în principiu.

În faza procesuală a recursului nu au fost administrate probe noi.

III. Considerentele și soluția Înaltei Curți de Casație și Justiție

Examinând recursul prin prisma motivelor invocate și a prevederilor legale incidente, Înalta Curte reține caracterul său nefondat pentru următoarele considerente:

În acord cu judecătorul fondului, Înalta Curte reține că recurentul reclamant s-a aflat în conflict de interese, astfel cum este acesta definit prin dispozițiile Legii nr. 161/2003, prin semnarea unor contracte ce au avut ca obiect închirierea unor terenuri aflate în domeniul privat al comunei I.C.Brătianu către fiicele sale și, respectiv, către o societate în care aveau interese patrimoniale, atât el însuși, cât și una dintre fiicele sale, în perioada în care recurentul avea calitatea de primar în cadrul unității administrativ teritoriale respective.

Art. 71 din Legea nr. 161/2003 precizează principiile care stau la baza prevenirii conflictului de interese în exercitarea demnităților publice și funcțiilor publice ca fiind: imparțialitatea. integritatea, transparența deciziei și supremația interesului public.

Potrivit art. 70 din același act normativ, " prin conflict de interese se înțelege situația în care persoana ce exercită o demnitate publică sau o funcție publică are un interes personal de natură patrimonială, care ar putea influența îndeplinirea cu obiectivitate a atribuțiilor care îi revin potrivit Constituției și altor acte normative", iar rt. 76 alin. (1) din lege stipulează expres faptul că "Primarii și viceprimarii (…) sunt obligați să nu emită un act administrativ sau să nu încheie un act juridic or să nu emită o dispoziție, în exercitarea funcției, care produce un folos material pentru sine, pentru soțul său ori rudele sale de gradul I".

Aceste prevederi legale se coroborează cu cele cuprinse în Legea nr. 393/2004 privind statutul aleșilor locali, ce prevede la art. 75 lit. a) că "aleșii locali au un interes personal într-o anumită problemă, dacă au posibilitatea să anticipeze că o decizie a autorității publice din care fac parte ar putea prezenta un beneficiu sau un dezavantaj pentru sine sau pentru soț, soție, rude sau afini până la gradul al doilea inclusiv."

Potrivit art. 123 alin. (1), (2) din Legea nr. 215/2001 privind administrația publică locală, consiliile locale hotărăsc ca bunurile aparținând domeniului public sau privat de interes local să fie vândute, cesionate, închiriate prin licitație publică, în condițiile legii, iar prin Hotărârea Consiliului Local nr. 20/31.10.2000, în vigoare și la data încheierii contractelor mai sus menționate, a fost aprobată scoaterea la licitație publică, în vederea închirierii, a unei suprafețe de teren din domeniul privat al comunei, în care este cuprinsă și suprafața ce face obiectul contractului în discuție.

În ceea ce privește conduita recurentului reclamant, se constată că acesta, nu numai că nu a încercat să evite conflictul de interese, dar în mod deliberat a procedat la încheierea contractelor de închiriere cu încălcarea obligației de derulare a unor licitații publice, a semnat doar el aceste convenții în calitate de primar, dar și asumându-și fără vreo justificare rezonabilă calitatea de reprezentant al consiliului local al comunei și, mai ales, nu a solicitat avizul de legalitate al secretarului comunei, obligatoriu potrivit legii.

În raport cu această conduită, nu se poate primi apărarea persoanei evaluate în sensul că nu ar fi participat la încheierea contractelor în sens de negotium, ci doar de instrumentum (cu atât mai mult cu cât legiuitorul nici nu face o astfel de distincție în cazul conflictului de interese).

Mai mult, prin sentința penală nr. 13/30.01.2015, pronunțată în dosar nr. x (definitivă prin decizia penală nr. 21/P/2.12.2015 a Curții de Apel Constanța), invocată de părțile în litigiu, s-a constatat că, deși în cuprinsul Contractului de închiriere nr. x/28.03.2011 (încheiat de recurent cu fiica sa, C.) se menționează un proces-verbal de licitație publică din 15.01.2011 prin care s-ar fi adjudecat terenul agricol, acest proces-verbal nu există și nu a avut loc vreo licitație publică, aceste împrejurări fiind recunoscute de către recurentul reclamant însuși în declarațiile date în cursul procesului penal.

Contractele încheiate de alesul local în timpul exercitării funcției publice de primar nu au avut la bază criterii transparente sau proceduri de selecție care să confirme obiectivitatea încheierii lor.

Mobilul conduitei recurentului reclamant a fost satisfacerea unui interes de natură patrimonială pentru rudele sale de gradul 1 și pentru el însuși, în mod direct sau indirect (prin intermediul societății B. SRL), persoana verificată aflându-se, prin semnarea contractelor în discuție, într-un conflict de interese, corect reținut prin raportul de evaluare contestat în cauză.

Prin încheierea contractelor cu fiicele sale, C. și, respectiv, D.), precum și cu S.C. B. S.R.L. (în care, la acel moment, recurentul reclamant A. avea calitatea de asociat, iar fiica sa, D., era administratorul societății), persoana evaluată și-a procurat un folos material pentru sine și pentru rudele sale de gradul 1 în detrimentul potențialilor competitori la o licitație publică, dar și a unității administrativ-teritoriale, care ar fi putut obține eventual condiții de închiriere mai avantajoase.

Nu poate fi reținută ca întemeiată apărarea recurentului reclamant că art. 62 alin. (1) din Legea nr. 215/2001 ("Primarul reprezintă unitatea administrativ-teritorială în relațiile cu alte autorități publice, cu persoanele fizice sau juridice române ori străine, precum și în justiție.") îl obliga la semnarea contractelor, neputându-se deroba de această obligație, față de prevederile exprese ale art. 57 alin. (2) din același act normativ, în conformitate cu care "Viceprimarul este subordonat primarului și înlocuitorul de drept al acestuia, care îi poate delega atribuțiile sale."

În sfârșit, critica privind încălcarea art. 25 din Legea nr. 176/2010 este nefondată.

Astfel, constatarea administrativă a conflictului de interese este diferită de infracțiunea de conflict de interese, cele două instituții - reglementate prin legi speciale distincte (Legea nr. 161/2003 și, respectiv, C. pen.) - neexcluzându-se reciproc, astfel cum încearcă să susțină recurentul reclamant.

Inclusiv din reglementarea dată de art. 25 din Legea nr. 176/2010, rezultă că o astfel de constatare administrativă a conflictului de interese poate constitui, după caz, temei pentru eliberarea din funcție sau premisa inițierii procedurii de cercetare a unei abateri disciplinare, fără însă a se confunda cu aceasta și, prin urmare, fără a fi înlăturată în cazul în care "sunt întrunite elementele constitutive ale unei infracțiuni", ca în cazul abaterii disciplinare.

Față de toate aceste împrejurări, Înalta Curte constată că instanța de fond a făcut o corectă aplicare a normelor de drept material incidente la situația de fapt rezultată din probatoriul administrat, motiv pentru care - în baza art. 20 din Legea nr. 554/2004 și art. 496 alin. (1) raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. - va respinge ca nefondat recursul declarat de reclamantul A.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinței civile nr. 2483 din 6 octombrie 2015 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică astăzi, 7 martie 2018.