ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2118/2018

Cererea de chemare în judecată Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel Oradea, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal la data de 16.02.2015, reclamantul A. a solicitat anularea raportului de evaluare nr. x/26.01.2015 întocmit de pârâta Agenția Națională de Integritate, prin Inspecția de Integritate. Prin Raportul de evaluare sus-menționat, s-a constatat că în perioada 18.06.2008 - 18.04.2013 reclamantul A. a încălcat regimul juridic al incompatibilităților prin nerespectarea dispozițiilor art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, întrucât a exercitat funcția de primar al Comunei Odoreu, județul Satu Mare concomitent cu deținerea funcției de administrator al S.C. B. S.R.L..

Soluția instanței de fond Prin sentința nr. 155 din data de 19 octombrie 2015 Curtea de Apel Oradea, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a respins ca neîntemeiată acțiunea formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate. Pentru a pronunța această hotărâre, prima instanță a reținut, în esență, că funcția de primar este incompatibilă cu funcția de administrator la o societate comercială, pentru existența stării de incompatibilitate fiind suficient ca persoana evaluată să dețină simultan cel puțin două funcții incompatibile. Prin urmare, legiuitorul a stabilit foarte clar care sunt incompatibilitățile funcției de primar, una dintre acestea fiind calitatea de administrator la o societate comercială, iar reclamantul, chiar dacă a făcut demersuri pentru încetarea calității de administrator, nu a depus la timp înscrisurile necesare pentru a respecta regimul de publicitate și opozabilitate prevăzut de legile privind societățile comerciale, ceea ce atrage starea de incompatibilitate. S-a mai arătat că, contrar poziției exprimate de reclamant, simpla procedură prin care se depune demisia nu este suficientă, dacă ulterior nu se duc la îndeplinire procedurile legate de publicitate și opozabilitate, prin astfel de demersuri legiuitorul dorind să evite situațiile în care se pot realiza artificii juridice, prin demersuri proprii și interne, care dacă nu sunt înregistrate în Registrul Comerțului, pot avea caracterul unor aparențe de legalitate. Instanța a mai reținut că sunt lipsite de relevanță sub aspectul existenței incompatibilității afirmațiile reclamantului în sensul că demersurile lui de a se retrage din funcția de administrator au avut loc în anul 2000, anterior apariției Legii nr. 161/2003, că neînregistrarea la Registrul Comerțului a mențiunii de radiere nu îi este imputabilă, fiind atribuția administratorului asociat unic - soția sa, precum și că nu a efectuat nici un act de administrare a societății respective, din moment ce existența incompatibilității nu depinde de astfel de condiții.

Recursul exercitat în cauză Împotriva sentinței a declarat recurs reclamantul A., criticând-o pentru nelegalitate și, în temeiul dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., a solicitat casarea hotărârii, iar pe fond, în rejudecare, admiterea acțiunii și anularea raportului de evaluare contestat. În motivarea căii de atac, recurentul-reclamant a arătat, în esență, următoarele: - soluția instanței de fond este nelegală, fiind consecința aplicării greșite a normelor de drept material incidente raportului juridic, întrucât funcția de primar este incompatibilă cu funcția de administrator al societății comerciale, însă funcția se realizează prin activitatea administrativă pe care o prestează cineva în mod regulat și organizat- într-o instituție, în schimbul unui salariu, mai având și sensul de serviciu, slujbă sau post. Specificațiile din contractul individual de muncă ar fi fost suficiente singure pentru a lămuri asupra naturii juridice a funcției deținute de reclamant, că aceasta nu era de reprezentant legal al societății, ci de angajat, motiv pentru care ea urma să fie supusă regimului juridic instituit de Codul muncii și nu de Legea nr. 31/1990, încetând la data încetării contractului individual de muncă, independent de obligativitatea facerii opozabile a încetării față de terți prin publicarea revocării în registrul comerțului. - incompatibilitatea nu există doar ca și noțiune și nu operează cu privire la interzicerea unor drepturi doar pentru că o persoană intră sub incidența legală a unui caz de incompatibilitate, ci pentru că este de presupus interesul sau posibilitatea unui interes patrimonial personal, de natură să-i influențeze îndeplinirea cu obiectivitate a atribuțiilor publice.

Apărările intimatului Prin întâmpinarea depusă la dosar, intimata Agenția Națională de Integritate a solicitat respingerea recursului ca nefondat, arătând că: - recurentul-reclamant doar menționează generic art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., fără să arate, în concret, care sunt argumentele ce s-ar circumscrie în opinia sa motivului de casare, reluând în fapt aceleași argumente pe care le-a invocat și în fața instanței de fond. - conform art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, este suficient ca persoana evaluată să dețină simultan cel puțin două funcții incompatibile, condiție îndeplinită în cauza dedusă judecății, având în vedere faptul că recurentul A. a deținut simultan atât funcția de primar al comunei Odoreu cât și funcția de administrator în carul S.C. B. S.R.L.. Este lipsit de relevanță dacă recurentul- reclamant a săvârșit sau nu acte sau fapte de administrare în cadrul acestei societăți sau dacă a realizat sau nu venituri în calitate de administrator, fiind suficient să dețină calitatea de administrator la societatea comercială.

Procedura de filtrare a recursului Raportul asupra admisibilității recursului, întocmit în cauză potrivit art. 493 alin. (2)-(3) C. proc. civ., a fost comunicat părților în baza încheierii din data de 05.10.2017, conform alin. (4) al aceluiași articol. Prin încheierea din 01.02.2018, completul de filtru a admis recursul în principiu și a fixat termen pentru judecarea acestuia în ședință publică, în condiții de contradictorialitate, conform art. 493 alin. (7) C. proc. civ.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Analizând sentința recurată prin prisma motivelor de casare invocate, a actelor dosarului și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoare: Recurentul-reclamant A. a investit instanța de contencios administrativ și fiscal, pe calea prevăzută de art. 22 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, cu o acțiune îndreptată împotriva Agenției Naționale de Integritate solicitând ca prin hotărârea ce se va pronunța, să se dispună anularea raportului de evaluare nr. x/26.01.2015, prin care s-a constatat că în perioada 18.06.2008 - 18.04.2013 a încălcat regimul juridic al incompatibilităților prin nerespectarea dispozițiilor art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, întrucât a exercitat funcția de primar al Comunei Odoreu, județul Satu Mare concomitent cu deținerea funcției de administrator al S.C. B. S.R.L. Prima instanță a respins ca neîntemeiată acțiunea formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate reținând, în esență, că pentru existența stării de incompatibilitate este suficient ca persoana evaluată să dețină simultan cel puțin două funcții incompatibile. Reclamantul A. a declarat recurs, invocând în drept dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din C. proc. civ. Motivul de recurs prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ. se referă la situația în care hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei. Motivarea unei hotărâri este necesară pentru ca părțile să cunoască temeiurile, fundamentele soluției adoptate de judecător, iar instanța de control judiciar să poată aprecia asupra legalității și temeiniciei acesteia. Potrivit art. 425 alin. (1) lit. b), hotărârea va cuprinde considerentele, în care se vor arăta obiectul cererii și susținerile pe scurt ale părților, expunerea situației de fapt reținute de instanță pe baza probelor administrate, motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților. S-a susținut, în doctrină, că hotărârea ar putea fi casată pentru acest motiv dacă există contradicție între considerente și dispozitiv, sau între considerente, lipsește total motivarea dezlegării date de instanță unei anumite chestiuni de fapt sau de drept sau motivarea este superficială, precum și atunci când judecătorul a motivat confuz, sumar situația de fapt astfel încât instanța de recurs nu poate să determine în ce măsură o anumită normă juridică a fost sau nu corect aplicată. Este însă de reținut că judecătorul este obligat să motiveze soluția dată fiecărui capăt de cerere, iar nu să răspundă tuturor argumentelor invocate de părți în susținerea acestor capete de cerere, pentru a se considera că hotărârea este motivată. Analizând hotărârea pronunțată de prima instanță, Înalta Curte constată că soluția adoptată a fost corect și amplu motivată, s-a fundamentat pe interpretarea probelor administrate raportat la prevederile legale incidente și în condițiile în care recurentul nu a arătat în concret o critică, motivul de casare apare ca nefondat. Cel de al doilea motiv de casare invocat de recurent este prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. Potrivit acestui motiv de recurs, casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greșită a legii materiale, nu și a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii atunci când instanța a recurs la textele de lege aplicabile speței dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit. În cauza de față aceste motive sunt incidente, după cum vom arăta în continuare. Astfel, prin Raportul de evaluare nr. x/26.01.2014 emis de pârâta Agenția Națională de Integritate s-a constatat că în perioada 18.06.2008 - 18.04.2013 recurentul-reclamant A. a încălcat regimul juridic al incompatibilităților prin nerespectarea dispozițiilor art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, întrucât a exercitat funcția de primar al Comunei Odoreu, județul Satu Mare concomitent cu deținerea funcției de administrator al S.C. B. S.R.L. În conformitate cu dispozițiile art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003: "Funcția de primar și viceprimar, primar general și viceprimar al municipiului București, președinte și vicepreședinte al consiliului județean este incompatibilă cu: d) funcția de președinte, vicepreședinte, director general, director, manager, administrator, membru al consiliului de administrație ori cenzor sau orice funcție de conducere ori de execuție la societățile comerciale, inclusiv băncile sau alte instituții de credit, societățile de asigurare și cele financiare, la regiile autonome de interes național sau local, la companiile și societățile naționale, precum și la instituțiile publice;". Este de necontestat faptul că recurentul a deținut în mod continuu funcția de primar al Comunei Odoreu, în perioada 2000-2016. S.C. B. S.R.L. avea ca asociat unic pe C. și doi administratori, asociatul unic și recurentul A., care avea încheiat cu societatea comercială și un contract individual de muncă înregistrat la Inspectoratul Teritorial de Muncă Satu Mare pentru funcția de administrator (lucrător comercial), în concret ocupându-se de aprovizionarea societății. Prin urmare între recurent și societatea comercială existau două categorii de raporturi: primul rezultând din calitatea de administrator al societății în temeiul dispozițiilor Legii nr. 31/1990 privind societățile comerciale și raportul de muncă derivând din calitatea sa de angajat ca administrator (lucrător comercial). La momentul obținerii primului mandat de primar, la cererea recurentului, este desfăcut contractul individual de muncă, măsură înregistrată la Inspectoratul Teritorial de Muncă Satu Mare, dispunându-se totodată și transferul acestuia în funcția de primar la Primăria Comunei Odoreu . Potrivit documentelor transmise de ONRC, din funcția de administrator al societății B. S.R.L., recurentul a fost revocat abia la data de18.04.2013, conform Actului adițional nr. 01/18.04.2013, semnat de soția persoanei evaluate în calitate de administrator și asociat unic, document cu "dare de dată certă" nr. 923/18.04.2013 dată de un reprezentant al ORC de pe lângă Tribunalul Satu Mare - Compartimentul de Asistență, astfel cum a reținut și prima instanță. Însă, Înalta Curte, contrar celor reținute de judecătorul fondului, apreciază că simpla deținere, pur formală a două funcții incompatibile nu conduce la stabilirea stării de incompatibilitate. Această concluzie se întemeiază pe interpretarea ansamblului normelor de drept ce au incidență în cauză, întrucât în procesul de aplicare a dreptului, judecătorul, dar și alte autorități administrative, trebuie să clarifice cu precizie compatibilitatea normei juridice în raport cu o anumită situație de fapt. Din titulatura Legii nr. 161/2003 și ansamblul normelor legale conținute de aceasta rezultă scopul, finalitatea pe care a urmărit-o legiuitorul atunci când a adoptat acest act normativ. Rațiunea instituirii regimului incompatibilităților este aceea de a preveni apariția unor situații în care exercitarea simultană a două sau mai multe funcții de demnitate publică și în domeniul privat, ar putea influența decizia pe care un oficial o adoptă în exercitarea competențelor sale legale. Înalta Curte arată că numai exercitarea simultană a unei demnități publice și a funcției de administrator într-o societate comercială conduce la starea de incompatibilitate, aceasta fiind interpretarea care corespunde scopului legii, acela de înlăturare a cauzelor și condițiilor care determină corupția. Stabilirea în concret a stării de incompatibilitate trebuie să se facă pe baza stării de fapt dovedite în cauză. În același sens este și soluția de principiu adoptată de judecătorii secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Jusțiție, consemnată în procesul-verbal din 22 mai 2017. Or, în cauza de față se constată că recurentul nu a exercitat funcția de administrator al S.C. B. S.R.L., având reprezentarea faptului că și-a dat demisia din această funcție. Nu avea drept de semnătură la societate și nu s-au depus acte semnate de acesta ulterior încetării contractului individual de muncă din care să rezulte ca a exercitat funcția. De asemenea, din declarațiile de avere depuse la dosar nu rezultă că recurentul a obținut venituri din funcția de administrator al S.C. B. S.R.L., fiind declarate doar venituri obținute de soția sa în calitate de asociat unic al acestei societăți.

Soluția instanței de recurs și temeiul juridic al acesteia Pentru aceste considerente și în temeiul art. 20 din Legea contenciosului administrativ nr. 544/2004 și art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinței nr. 155 din 19 octombrie 2015 pronunțată de Curtea de Apel Oradea, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, va casa în tot sentința și rejudecând cauza, va admite acțiunea formulată de reclamantul A. și va anula raportul de evaluare nr. x/26.01.2015 întocmit de pârâta Agenția Națională de Integritate.