ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3276/2017

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin acțiunea înregistrată la data de 05.01.2015, sub nr. x/2015, reclamantul A. a formulat, în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, contestație împotriva Raportului de evaluare nr. x/16.12.2014 al Agenției Naționale de Integritate, solicitând anularea în tot a acestuia.

Prin sentința civilă nr. 1539 din 29.05.2015, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis acțiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate și a anulat Raportul de evaluare nr. x/16.12.2014 întocmit de pârâtă.

Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs pârâta Agenția Națională de Integritate, invocând dispozițiile art. 488 pct. 8 din Noul C. proc. civ.

În motivarea recursului declarat se arată că hotărârea instanței de fond a fost dată cu încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept material.

Arată recurenta că nici intimatul-reclamant și nici instanța de fond nu tăgăduiesc aspectul deținerii simultane, în perioada de referință reținută în actul administrativ contestat, a calității de consilier local în cadrul Consiliului Local Sectorul 1, precum și a calității de angajat cu contract individual de muncă în cadrul Administrației Piețelor Sector 1, însă, mai ales instanța de fond, face o distincție între aparatul propriu de specialitate și serviciile subordonate Consiliului local, ceea ce a determinat afirmația conform cu care reclamantul nu este angajat în aparatul propriu al primarului/consiliului local, întrucât Administrația Piețelor nu este parte din aparatul propriu al primarului/consiliului local, conform organigramei.

În opinia recurentei, în raport cu dispozițiile art. 88 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003, în cauză este atrasă starea de incompatibilitate pentru reclamantul A., consilier local al Consiliului Local Sector 1, care a deținut, simultan cu această calitate, și calitatea de angajat cu contract individual de muncă la Administrația Piețelor Sector 1.

Subliniază recurenta că reclamantul a încălcat regimul juridic al incompatibilităților, prin nerespectarea dispozițiilor art. 88 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, întrucât a exercitat funcția de consilier local al Sectorului 1 din București, concomitent cu deținerea calității de angajat al aparatului Consiliului local Sector 1.

Mai arată recurenta că reclamantul, în calitate de ales local, avea obligația de a respecta prevederile legale privind incompatibilitățile și să nu să încalce legislația aplicabilă, or, reclamantul nu a depus nicio diligență pentru a ieși din starea de incompatibilitate, în termenul prevăzut de lege, încălcând astfel regimul juridic al incompatibilităților aplicabil aleșilor locali.

În raport de cele precizate, recurenta-pârâtă susține că Raportul de evaluare nr. x/16.12.2014, întocmit de Agenția Națională de Integritate, prin care s-a reținut starea de incompatibilitate în care s-a aflat intimatul, a fost întocmit cu respectarea prevederilor legale, și solicită admiterea recursului așa cum a fost formulat, casarea hotărârii instanței de fond și, rejudecând, respingerea în totalitate a acțiunii intimatului-reclamant, ca fiind nefondată.

Prin Raportul asupra admisibilității în principiu a recursului ce formează obiectul acestei cauze, în urma verificării îndeplinirii condițiilor de admisibilitate prevăzute de dispozițiile art. 486 și ale art. 487 din C. proc. civ. republicat, s-a reținut că cererea de recurs îndeplinește atât cerințele de formă prevăzute la art. 486 alin. (1) lit. a) și c) - e) C. proc. civ., cât și cerințele prevăzute de art. 486 alin. (2) C. proc. civ., că recursul a fost declarat și motivat cu respectarea termenului prevăzut de art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, privind contenciosul administrativ, respectiv că este admisibil în principiu.

Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) din Noul C. proc. civ., a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 2 martie 2017, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) din Noul C. proc. civ.

Părțile nu au formulat puncte de vedere cu privire la raportul întocmit în cauză.

Examinând cauza și sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, cu motivele invocate de recurentă, precum și cu dispozițiile legale incidente în cauză, Înalta Curte constată că recursul este fondat, urmând a fi admis, în limita și pentru considerentele ce vor fi arătate în continuare.

Analizând cererea de recurs, Înalta Curte constată că susținerile recurentei se circumscriu motivului de recurs prevăzut la pct. 8 art. 488 alin. (1) din Noul C. proc. civ., potrivit căruia casarea unei hotărâri se poate cere atunci când "hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material".

Înalta Curte apreciază că soluția primei instanțe de admitere a acțiunii și de anulare a actului contestat este nelegală, în raport cu situația de fapt rezultată din probele administrate în cauză.

Pentru a ajunge la această soluție, Înalta Curte constată că, în cauză, motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) punctul 8 din C. proc. civ. este întemeiat, instanța de fond făcând o greșită interpretare și aplicare a normelor de drept material incidente.

Așa cum rezultă din analiza lucrărilor dosarului, prin acțiunea formulată, intimatul-reclamant A. a supus controlului de legalitate Raportul de evaluare nr. x din data de 16.12.2014, prin care Agenția Națională de Integritate a constatat că acesta a acționat cu nerespectarea dispozițiilor legale privind regimul juridic al incompatibilităților, în sensul art. 87 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, cu modificările și completările ulterioare, având în vedere că acesta, începând cu 23.06.2008, data validării mandatului 2008 - 2012 de consilier local în cadrul Consiliului Local al Sectorului 1 București, deține simultan funcția de ales local și calitatea de angajat cu contract de muncă în cadrul Administrației Piețelor Sector l București - serviciu public aflat în subordinea Consiliului Local Sector 1.

S-a reținut în raportul contestat că, după ce a fost ales în cele 2 mandate (2008-2012) și (2012-2016), reclamantul nu a renunțat la calitatea de angajat cu contract individual de muncă, în termenul de cel mult 15 zile prevăzut de dispozițiile art. 91 alin. (3) teza I din Legea nr. 161/2003.

Prima instanță a reținut, în esență, că situația reclamantului de angajat cu contract de muncă în cadrul unui serviciu public local, respectiv Administrația Piețelor Sector 1, nu se circumscrie ipotezei normative care reclamă existența unui contract individual de muncă în aparatul propriu al consiliului local respectiv.

A reținut instanța de fond că Administrația Piețelor Sector 1 este subiect juridic de drept fiscal, titular al codului unic de înregistrare fiscal și al conturilor deschise la unitățile teritoriale ale trezoreriei sau la unitățile bancare și întocmește, în condițiile legii, bugetul de venituri și cheltuieli și situații financiare anuale.

În opinia instanței de fond, pentru a putea fi aplicate dispozițiile art. 88 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003, reclamantul trebuia să fie angajat cu contract individual de muncă în aparatul propriu de specialitate al consiliului local, respectiv în anumite compartimente funcționale structurate ca: direcții, servicii, birouri și compartimente și nu într-o instituție publică, cu personalitate juridică, finanțare proprie, care în exercitarea atribuțiilor sale colaborează cu celelalte instituții publice aflate în subordinea Consiliului Local al Sectorului 1, ori a CGMB, cu Primarul Sectorului 1 și cu aparatul de specialitate al acestuia.

Acest punct de vedere nu este împărtășit de instanța de control judiciar care consideră, dimpotrivă, că din interpretarea sistematică și teleologică a dispozițiilor Legii nr. 215/2001 a administrației publice locale - art. 36 alin. (2) lit. a), art. 36 alin. (3) lit. b) - și a celor cuprinse în Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției - art. 80 și art. 88 alin. (1) lit. c) - se degajă cu claritate existența stării de incompatibilitate pe care a reținut-o recurenta în actul administrativ atacat.

Art. 88 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003 prevede că:

"(1) Funcția de consilier local sau consilier județean este incompatibilă cu: (...) c) calitatea de funcționar public sau angajat cu contract individual de muncă în aparatul propriu al consiliului local respectiv sau în aparatul propriu al consiliului județean ori al prefecturii din județul respectiv".

Conform art. 36 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 215/2001, consiliul local exercită "atribuții privind organizarea și funcționarea aparatului de specialitate al primarului", iar, potrivit alin. (3) lit. b) al aceluiași articol, în exercitarea atribuțiilor prevăzute la alin. (2) lit. a), consiliul local "aprobă, în condițiile legii, la propunerea primarului, înființarea, organizarea și statul de funcții ale aparatului de specialitate al primarului, ale instituțiilor și serviciilor publice de interes local...".

Potrivit art. 132 din același act normativ:

"( . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .) Denumirea aparat propriu de specialitate al consiliului local se înlocuiește, în cuprinsul tuturor actelor normative în vigoare, cu denumirea aparat de specialitate al primarului ( . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .)"

Prin urmare, în raport de dispozițiile art. 132 din Legea nr. 215/2001, pentru justa soluționare a cauzei se impune a se stabili dacă Administrația Pieței Sector 1 București, în cadrul căreia intimatul are calitatea de angajat, face parte din aparatul de specialitate al consiliului local, în condițiile în care criticile aduse de recurentă vizează în primul rând greșita apreciere a probatorului administrat în cauză sub acest aspect și dacă în cauză sunt aplicabile dispozițiile art. 88 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003.

Din actele și lucrările dosarului rezultă faptul că, în perioada de referință, intimatul-reclamant a fost angajat cu contract individual de muncă în cadrul Administrației Piețelor Sector 1 București - serviciu public aflat în subordinea Consiliului Local al Sectorului 1, înființat, potrivit art. 73 din Legea nr. 215/2001, de către consiliul local.

Interpretarea pe care judecătorul fondului a dat-o sintagmei "aparat propriu al consiliului local" este excesiv de formalistă și a condus la o concluzie contrară scopului normei care a instituit incompatibilitatea analizată.

Suprapunerea terminologică realizată prin art. 110 din Legea nr. 286/2006 între denumirea de "aparat propriu de specialitate al consiliului local" și denumirea de "aparat de specialitate al primarului" nu acoperă integral sensul sintagmei utilizate de legiuitor în art. 88 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003:

"aparat propriu al consiliului local". În lipsa unei definiții legale a acestui concept, în procesul de interpretare a normei legale într-un sens care să aibă în vedere finalitatea urmărită de legiuitor, nu se poate face abstracție de existența unui conflict între îndatoririle pe care le presupun cele două activități desfășurate simultan de către intimat.

Este evident că în virtutea prerogativelor conferite prin art. 36 din Legea nr. 215/2001, intimatul, în calitate de consilier local, avea atribuții referitoare la organizarea și funcționarea Serviciului public - alin. (2) lit. a), putând aproba, la propunerea primarului, inclusiv statul de funcții al serviciului menționat - alin. (3) lit. b) - în cadrul căruia era angajat în același timp cu contract individual de muncă, scopul reglementării fiind tocmai de a exclude efectele negative pe care le-ar putea genera o astfel de situație în planul transparenței în exercitarea funcțiilor publice.

Conform prevederilor art. 77 din Legea nr. 215/2001:

"Primarul, viceprimarul, secretarul unității administrativ-teritoriale și aparatul de specialitate al primarului constituie o structură funcțională cu activitate permanentă, denumită primăria comunei, orașului sau municipiului, care duce la îndeplinire hotărârile consiliului local și dispozițiile primarului, soluționând problemele curente ale colectivității locale".

Astfel, Înalta Curte constată că, în cauză, interpretarea sistematică a dispozițiilor Legii nr. 215/2001 a administrației publice locale (art. 36 alin. (2) lit. a), art. 36 alin. (3) lit. b), art. 74 și art. 77), precum și interpretarea teleologică (scopul urmărit de legiuitor) a dispozițiilor art. 88 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003, conduc la concluzia că serviciul public în cadrul căruia intimatul are calitatea de salariat, face parte din categoria serviciilor din aparatul propriu al Consiliului Local Sector 1 București, unde acesta exercită o funcție de autoritate publică, respectiv pe cea de consilier local; faptul că în hotărârile Consiliului Local Sector 1 București, de aprobare a organigramei Primăriei, se face distincție între aparatul propriu de specialitate și serviciile subordonate consiliului local, nu este de natură a scoate de sub autoritatea Consiliului Local Sector 1 București serviciul public unde intimatul își desfășoară activitatea în baza contractului individual de muncă, fiind în mod evident vorba de un conflict între îndatoririle legale pe care le presupun cele două funcții‚ deținute de intimat în perioada de referință, mai exact că una din funcții este subordonată celeilalte în primul rând sub aspect decizional; este de domeniul evidenței că în modul de organizare, funcționare, atribuțiile și subordinea acestei administrații se regăsesc cu prisosință temeiurile legale pentru incidența situației de incompatibilitate menționată în actul de constatare încheiat de Agenția Națională de Integritate.

Atâta vreme cât consiliul local hotărăște asupra elementelor esențiale de funcționare a unui agent economic, se impune să se rețină dependența decizională, cu consecința apartenenței la aparatul propriu, având în vedere și faptul că, în calitate de consilier local, contestatorul are posibilitatea să participe la adoptarea de hotărâri cu privire la funcția pe care o ocupă, bugetul de venituri și cheltuieli al serviciului pe care îl conduce, statul de funcții și organigrama acestuia.

Potrivit art. 9 lit. b) din Legea nr. 393/2004:

"calitatea de consilier local sau de consilier județean încetează de drept, înainte de expirarea duratei normale a mandatului, în următoarele cazuri: incompatibilitate".

Înalta Curte constată că din actele și lucrările dosarului rezultă că intimatul-reclamant a încheiat contractul individual de muncă pe durată nedeterminată în cadrul Administrației Piețelor Sector 1 în anul 2004, la data de 01.10.2008 a fost numit în funcția de șef serviciu în cadrul aceleiași instituții publice și a fost validat în funcția de consilier local al Consiliului Local al Sectorului 1 începând cu 23.06.2008 (pentru mandatul 2008-2012) și ulterior pentru mandatul 2012-2016.

Astfel fiind, Înalta Curte constată că intimatul-reclamant s-a aflat în stare de incompatibilitate în perioada 2008-2012, deoarece a deținut, simultan, calitatea de consilier local și pe cea de angajat cu contract individual de muncă la Administrația Piețelor Sector 1, încălcând astfel dispozițiile art. 88 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003, cu modificările și completările ulterioare.

Serviciul public înființat și aflat în subordinea Consiliului Local și a Primarului face parte din categoria serviciilor din aparatul propriu, așa încât se impune să se rețină starea de incompatibilitate în care s-a aflat contestatorul și, pe cale de consecință, concluzia că este fondată calea de atac exercitată de pârâtă.

Înalta Curte reamintește faptul că dispozițiile legale care instituie starea de incompatibilitate au fost analizate de instanța de contencios constituțional, care a statuat că instituirea unei astfel de reglementări este impusă de necesitatea asigurării îndeplinirii cu obiectivitate de către persoanele care exercită o funcție de demnitate publică sau o funcție publică de autoritate a atribuțiilor ce le revin potrivit Constituției, în deplină concordanță cu principiile imparțialității, integrității, transparenței deciziei și supremației interesului public.

Prin urmare, constatând că în mod greșit instanța de fond a apreciat, cu greșita interpretare și aplicare a legii, că ocuparea concomitentă a celor două funcții trece testul incompatibilității, una din funcții fiind subordonată celeilalte, Înalta Curte va admite toate criticile formulate prin cererea de recurs.

Contrar celor reținute de prima instanță, Înalta Curte de Casație și Justiție Curte constată că în perioada de referință reclamantul s-a aflat în stare de incompatibilitate.

Soluția adoptată în această cauză este conformă cu jurisprudența Înaltei Curți în cauze similare, reflectată, de ex., în Decizia nr. 1254/8.03.2012, Decizia nr. 4247/19.10.2012, Decizia nr. 4752/14.11.2012 etc.

În consecință, pentru considerentele arătate, în raport cu înscrisurile depuse la dosar și susținerile părților, apreciind că soluția instanței de fond a fost dată cu aplicarea greșită a normelor de drept material, în temeiul art. 496 alin. (1) C. proc. civ., raportat la art. 20 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va admite recursul declarat de pârâtă, va casa sentința recurată și, rejudecând, va respinge acțiunea ca nefondată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de pârâta Agenția Națională de Integritate împotriva sentinței civile nr. 1539 din 29 mai 2015, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința atacată și, rejudecând, respinge acțiunea formulată de reclamantul A., ca neîntemeiată.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 27 octombrie 2017.