ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2697/2018

Cererea de chemare în judecată Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, reclamanta Întreprinderea Individuală A. a chemat în judecată pe pârâta Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale solicitând ca prin sentința ce se va pronunța să se dispună: - anularea Deciziei nr. 1549 din 15.01.2015 emisă de către parata AFIR prin care a fost respinsă contestația formulată de reclamantă și înregistrată la AFIR sub nr. x - anularea Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare, înregistrat la AFIR sub nr. x din data de 13.11.2014, privind proiectul "Înființarea microîntreprinderii A. prin dotarea cu utilaje performante, în comuna Sânpetru, județul Brașov" ce face obiectul contractului de finanțare x/29.11.2012, a tuturor actelor care au stat la baza acestuia, precum și a actelor subsecvente, cu consecința stingerii creanței în cuantum de 640.108,63 RON și a penalităților de întârziere.

Soluția instanței de fond Prin sentința nr. 2512 din 7 octombrie 2015, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal: - a admis acțiunea formulată de reclamanta Întreprinderea Individuală A., în contradictoriu cu pârâta Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale. - a anulat Decizia privind soluționarea contestației nr. 1549/15.01.2015 emisă de Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale și Procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/13.11.2014 și a exonerat reclamanta de la plata creanței bugetare în cuantum de 640.108,63 RON și a penalităților de întârziere aferente.

Recursurile exercitate în cauză Împotriva sentinței au declarat recurs atât pârâta Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale, cât și reclamanta Întreprinderea Individuală A., cu precizarea că recursul recurentei-reclamante vizează doar considerentele sentinței. 3.1. Recursul pârâtei Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale Prin recursul declarat, încadrat în drept în dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenta-pârâtă a solicitat casarea în tot a sentinței atacate și respingerea cererii de chemare în judecată ca neîntemeiată, cu consecința menținerii actelor administrative contestate ca legale și temeinice. În esență, a susținut că hotărârea recurată a fost dată cu aplicarea greșită a normelor de drept material care reglementează activitatea de acordare a fondurilor nerambursabile. În opinia recurentei-pârâte, în mod greșit instanța de fond a apreciat că, deși cele trei întreprinderi sunt legate, totuși recurenta-reclamantă și-a păstrat statutul de microîntreprindere, putând obține finanțare prin Măsura 312 - sprijin pentru crearea și dezvoltarea de microîntreprinderi. A arătat, de asemenea, că instanța de fond nu a analizat caracterul autonom al proiectului asumat de recurenta-reclamantă, în condițiile în care din analiza situației de fapt rezultă că societatea recurentă nu reprezintă o microîntreprindere autonomă, aptă să realizeze în mod independent obiectivul general al măsurii 312. A învederat recurenta-reclamantă că, deși instanța de fond a reținut neinvocarea prevederilor comunitare referitoare la crearea condițiilor artificiale, din cuprinsul procesului-verbal contestat rezultă că organul de control a analizat elementele de probe obiective și subiective care permit să se concluzioneze că prin crearea în mod artificial a condițiilor necesare pentru a beneficia de plată în temeiul schemei de ajutor din cadrul FEADR, recurenta-reclamantă a urmărit să obțină un avantaj care contravine obiectivelor schemei de ajutor, toate considerentele CJUE menționate în cauza C - 343/12 fiind pe deplin aplicabile și prezentei cauze. 3.2. Recursul reclamantei Întreprinderea Individuală A. Prin recursul declarat împotriva considerentelor sentinței nr. 2512/7.10.2015, recurenta-reclamantă solicită, în raport de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., înlăturarea considerentelor rezultate din aplicarea greșită a prevederilor art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004, respectiv a prevederilor art. 4 4 alin. (1) din Legea nr. 364/2004. În motivarea căii de atac, în esență, a arătat că emiterea procesului-verbal contestat a fost făcută cu încălcarea principiului irevocabilității actelor administrative care au intrat în circuitul civil și au produs consecințe juridice, fiind încălcate dispozițiile art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004. În opinia recurentului-reclamant, elementele de fapt avute în vedere de către autoritatea de control la emiterea procesului-verbal contestat în cauză sunt identice cu cele care au stat la baza emiterii unui proces-verbal anterior, nr. x/17.12.2013, între momentul emiterii celor două procese-verbale neintervenind elemente noi care să justifice schimbarea concluziei privind crearea condițiilor artificiale. În ceea ce privește aplicarea greșită a dispozițiilor art. 4 4 din Legea nr. 346/2004, a arătat că între recurenta-reclamantă și celelalte societăți menționate de către organul de control - S.C. B. S.R.L. și S.C. C. S.R.L. - nu există niciuna dintre relațiile prevăzute de lege, respectiv paragraful 4 din Recomandarea CE 361/2003 singura legătură invocată fiind reprezentată de împrejurarea că persoana fizică A. este asociat unic în cele două societăți și titular al întreprinderii individuale recurente, fără ca între aceste trei entități să existe orice fel de relații economice, juridice sau financiare.

Apărările formulate în cauză Recurenta-reclamantă a formulat întâmpinare la recursul declarat de recurenta-pârâtă, prin care a invocat excepția nulității recursului, în raport de dispozițiile art. 489 alin. (2) C. proc. civ., pentru neîncadrarea criticilor formulate (care vizează exclusiv netemeinicia sentinței) în motivele de recurs prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 1-8 C. proc. civ., solicitând, în principal, anularea recursului. În subsidiar, a solicitat respingerea recursului ca nefondat, răspunzând punctual criticilor formulate și arătând, în esență, că autoritatea recurentă-reclamantă a aplicat greșit prevederile legale referitoare la întreprinderi legate, iar neregula privind crearea de condiții artificiale nu a fost reținută în actul administrativ contestat, fiind o chestiune cu totul nouă, invocată pentru prima oară în cuprinsul întâmpinării formulate în primă instanță.

Procedura derulată în recurs Raportul asupra admisibilității recursului,întocmit în cauză potrivit art. 493 alin. (2) și (3) C. proc. civ., a fost comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 17.01.2018, conform art. 493 alin. (4) C. proc. civ. Prin încheierea din data de 28.02.2018 completul de filtru a respins excepția nulității recursului invocată de recurenta-reclamantă, a constatat că cererile de recurs îndeplinesc condițiile de admisibilitate și, pe cale de consecință, a declarat recursurile ca fiind admisibile în principiu și a fixat termen pentru soluționarea în ședință publică, în temeiul art. 493 alin. (7) C. proc. civ.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursurilor Examinând legalitatea sentinței recurate, în raport de criticile formulate, de apărările din întâmpinare și dispozițiile legale incidente, Înalta Curte constată că recursul declarat de recurenta-reclamantă împotriva considerentelor sentinței este nefondat, iar recursul declarat de recurenta-pârâtă este fondat, în limitele și considerentele ce vor fi expuse în continuare. Recurenta-reclamantă reclamanta Întreprinderea Individuală A. a investit instanța de contencios administrativ și fiscal, pe calea prevăzută de art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011 cu o acțiune îndreptată împotriva deciziei nr. 1549/15.01.2015 prin care Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale a respins contestația formulată împotriva procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/13.11.2014, prin care s-a stabilit în sarcina recurentei-reclamante o creanță bugetară în cuantum de 640.108,63 RON. Neregulile constatate prin actele administrative atacate vizează conduita recurentei-reclamante în încheierea și derularea contractului de finanțare nr. x.11.2012 privind proiectul "Înființarea microîntreprinderii A. prin dotarea cu utilaje performate în comuna Sânpetru, județul Bihor", constând în nerespectarea obligațiilor contractuale asumate prin contractul de finanțare care au condus la neeligibilitatea investiției și retragerea sprijinului financiar acordat. Concluziile activității de verificare au fost în sensul că recurenta-reclamantă a completat eronat Anexa 4.1 la contractul -Declarație privind încadrarea întreprinderii în categoria întreprinderilor mici și mijlocii - în sensul că nu a precizat implicarea asociatului unic A. în societățile S.C. B. S.R.L. (asociat unic) și S.C. C. S.R.L. (asociat cu o cotă de participare de 10%, cealaltă cotă de 90% fiind deținută de soția acestuia D.), astfel că întreprinderea reclamantă nu era una autonomă, ci una legată, așa cum o atestă Legea nr. 346/2004, iar față de faptul că în anul 2011, anul depunerii cererii de finanțare, cele două societăți au avut un număr mediu de salariați de 17 salariați, respectiv 2 salariați, întreprinderea reclamantă nu mai putea fi considerată întreprindere mică. S-a mai reținut și faptul că cele două societăți, în care A. are calitatea de asociat, se regăsesc în baza de date POR cu două proiecte finalizate în anul 2014 în baza contractelor 3640/15.02.2013 și 3576/14.12.2012 în valoare de 840.417 RON și 842.535 RON, astfel că valoarea cumulată a finanțării obținute de întreprinderile legate a depășit contravaloarea a 200.000 euro, plafon maxim nerambursabil conform regulilor de minimis. De asemenea, în cuprinsul procesului-verbal s-a făcut referire și la existența unor similitudini între proiectul reclamantei și proiectul unei alte întreprinderi care a obținut finanțare din fonduri europene și anume Întreprinderea Individuală E., reprezentate de următoarele elemente: - cele două proiecte au titlu comun, mai puțin numele beneficiarului, și au obiectiv comun dotarea cu utilaje performante (situația fiind similară și în cazul proiectelor finanțate din fonduri POR); - sediul social și locul de parcare al utilajelor celor două întreprinderi se află la aceiași adresă și este deținut în baza unor contracte de comodat cu conținut identic încheiate cu S.C. F. S.R.L.; - Întreprinderea Individuală E. a primit bani pentru cofinanțare în cuantum de 90.000 RON de la doamna D., soția domnului A.. Soluționând cauza, prima instanță a găsit întemeiate criticile vizând încadrarea greșită a recurentei-reclamante în categoria întreprinderilor mici și mijlocii și a reținut că autoritatea de control nu a argumentat întrunirea în speță a cerințelor referitoare la prezența unui element obiectiv și a elementului subiectiv, în lipsa cărora nu se poate reține încălcarea regulii ajutorului de minimis, respingând ca neîntemeiate criticile de nelegalitate vizând încălcarea principiului irevocabilității actelor administrative și aplicarea greșită de către recurenta-pârâtă a dispozițiilor art. 4 4 din Legea nr. 346/2004. În urma propriului demers de aplicare a cadrului normativ incident la situația de fapt stabilită pe baza probelor administrate în cauză, Înalta Curte reține următoarele: 6.1. În ceea ce privește recursul recurentei-reclamante declarat împotriva considerentelor sentinței prin care se susține aplicarea greșită a dispozițiilor art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004, respectiv a dispozițiilor art. 4 4 din Legea nr. 364/2004, Înalta Curte constată că recursul este nefondat. O primă critică adusă de recurenta-reclamantă considerentelor sentinței vizează încălcarea principiului irevocabilității actelor administrative unilaterale, susținând că, printr-un act administrativ anterior, reprezentat de procesul-verbal nr. x, autoritatea de control a reținut că recurenta-reclamantă a respectat condițiile de eligibilitate la depunerea proiectului, apreciind că anexa 4.1 - Declarație privind încadrarea întreprinderii în categoria microîntreprinderilor - a fost completată corect cu statutul de întreprindere autonomă. Verificând sentința recurată prin prisma acestei critici, Înalta Curte constată că instanța de fond a prezentat argumentat că autoritatea de control are dreptul de a verifica și de a constata nereguli privind încheierea sau executarea contractului de finanțare pe toată durata de execuție și de monitorizare a proiectului. Astfel, potrivit art. 2 alin. (8) din contractul de finanțare se instituie o perioadă de monitorizare a proiectului de 2 ani, care se calculează de la data efectuării ultimei plăți de către autoritate. În speță, proiectul a fost finalizat, suma de 640.108,63 RON fiind plătită beneficiarului la 22.08.2014. Este adevărat că, prin procesul-verbal nr. x încheiat în urma controlului efectuat pentru verificarea suspiciunii de neregulă nr. x/23.09.2013 autoritatea de control a concluzionat că recurenta-reclamantă a respectat condițiile de eligibilitate la data depunerii proiectului, însă ulterior, în perioada de monitorizare a contractului, după efectuarea plății, procedând la verificarea unei noi suspiciuni de neregulă - IRD 0.1 nr. x/19.09.2014, autoritatea de control a constatat că recurenta-reclamantă nu mai respectă condițiile de eligibilitate întrucât titularul întreprinderii reclamante, prin societățile la care era acționar (SC B. S.R.L. - acționar unic și S.C. C. S.R.L. - cota de participare 10%, restul acțiunilor de 90% fiind deținute de către soția sa D.) a beneficiat de ajutoare de stat pentru prestare de servicii de pregătire a terenului, activități aferente cod CAEN 4312 - Lucrări de pregătire teren. Prin urmare, faptul că o anumită neregulă nu a fost depistată la un control anterior nu înseamnă că autoritatea nu ar mai putea constata nereguli, o astfel de interpretare fiind contrară dispozițiilor contractuale cât și prevederile normative naționale și europene care reglementează posibilitatea efectuării de verificări în controlul legalității finanțărilor din fonduri europene pe toată durata de execuție a contractului și în perioada de monitorizare. Împrejurarea că erau cunoscute legăturile dintre cele trei entități nu reprezintă o exonerare de răspundere sub aspectul condițiilor de eligibilitate care trebuie respectate pe toată durata de implementare a proiectului finanțat din fonduri europene nerambursabile, în cadrul controlului ex post fiind identificate elemente care au condus la încălcarea acestor condiții tocmai prin modalitatea în care beneficiarul a acționat în derularea contractului de finanțare. Nefondată este și critica vizând interpretarea greșită a dispozițiilor art. 4 4 din Legea nr. 346/2004, întrucât în mod corect a reținut judecătorul fondului schimbarea statutului recurentei-reclamante de întreprindere autonomă, statut declarat la depunerea cererii de finanțare, într-o întreprindere de tip legată, devenind incidente dispozițiile art. 4 4 alin. (1) lit. a) și alin. (4) din Legea nr. 364/2004. Astfel, persoana fizică titulară a întreprinderii recurente-reclamante deține singură sau împreună cu soția sa totalitatea drepturilor de vot la cele două societăți - S.C. B. S.R.L. și S.C. C. S.R.L., iar cele trei întreprinderi își desfășoară activitatea pe aceeași piață relevantă, toate având printre obiectele de activitate "lucrări de pregătire a terenului", cod CAEN 4312, fiind fără relevanță juridică, din perspectiva aplicării art. 4 4 alin. (4) din Legea nr. 346/2004, dacă acest obiect de activitate este principal sau secundar. Se impune precizarea că toate cele 3 entități au accesat fonduri europene în vederea dotării cu utilaje performante de pregătire a terenului. Astfel, în cadrul cererii de finanțare ce a făcut obiectul verificării în prezenta cauză, recurenta-reclamantă și-a propus achiziționarea unui boldoexcavator, a unui mini încărcător, a unui mini excavator și a unei instalații de panouri fotovoltaice pentru prestarea de servicii pentru populația rurală din județul Brașov, aferente cod CAEN 4312 - lucrări de pregătire teren. În cadrul cererii de finanțare depusă de către S.C. B. S.R.L. aferentă proiectului "Dotarea S.C. B. S.R.L. cu utilaje performante de pregătire a terenului", beneficiarul și-a propus achiziționarea unui excavator cu pneuri și a unui mini încărcător frontal pentru prestări servicii de nivelare teren, săpare fundații, etc., cod CAEN 4312. De asemenea, în cadrul cererii de finanțare depusă de S.C. C. S.R.L. aferentă proiectului "Dotarea S.C. C. S.R.L. cu utilaje performante de pregătire a terenului", beneficiarul și-a propus achiziționarea a două buldoexcavatoare și a unui încărcător pentru prestare servicii de nivelare teren, săpare fundații, etc., cod CAEN 4312. Prin urmare, elementele identificate în cuprinsul procesului-verbal prezintă suficiente criterii care justifice concluzia reținută de judecătorul fondului, în sensul că recurenta-reclamantă este o întreprindere legată cu S.C. B. S.R.L. și S.C. C. S.R.L. 6.2. Recursul declarat de recurenta-pârâtă Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale este fondat prin prisma faptului că instanța de fond nu a lămurit pe deplin situația de fapt constând în crearea condițiilor artificiale de accesare a fondurilor nerambursabile prin măsura 312, limitându-se să constate că recurenta-pârâtă nu a invocat prevederile referitoare la crearea de condiții artificiale și nici nu a argumentat întrunirea cerințelor referitoare la prezența elementului obiectiv și a elementului subiectiv, deși din cuprinsul procesului-verbal contestat rezultau indicii în sprijinul susținerilor acestuia. Astfel, în cuprinsul actelor administrative contestate, autoritatea de control a reținut că recurenta-reclamantă nu a acționat ca o întreprindere autonomă, aptă să realizeze în mod independent obiectivul general al măsurii 312, ci a creat condiții artificiale care contravin obiectivelor schemei de ajutor. În legătură cu acest aspect, Înalta Curte reține că, în condițiile în care sintagma "crearea de condiții artificiale" nu este prevăzută explicit ca reprezentând o neregulă sau abatere în cuprinsul contractului de finanțare, se impune interpretarea prevederilor art. 4 alin. (8) din Regulamentul nr. 65/2011, act normativ aplicabil în speță, prin raportare la cele statuate de Curtea de Justiție a Uniunii Europene prin Hotărârea din 12 septembrie 2013 pronunțată în cauza C-434/12, în sensul că: "Articolul 4 alin. (8) din Regulamentul (UE) nr. 65/2011 al Comisiei din 27 ianuarie 2011 de stabilire a normelor de punere în aplicare a Regulamentului (CE) nr. 1698/2005 al Consiliului în ceea ce privește punerea în aplicare a procedurilor de control și a ecocondiționalității în cazul măsurilor de sprijin pentru dezvoltare rurală trebuie interpretat în sensul că condițiile de punere în aplicare a acestuia necesită prezența unui element obiectiv și a unui element subiectiv. Potrivit primului dintre aceste elemente, este de competența instanței de trimitere să aprecieze împrejurările obiective ale speței care permit să se concluzioneze că finalitatea urmărită de schema de ajutor din cadrul Fondului european agricol pentru dezvoltare rurală (FEADR) nu poate fi atinsă. Potrivit celui de al doilea element, este de competența instanței de trimitere să aprecieze elementele de probă obiective care permit să se concluzioneze că, prin crearea în mod artificial a condițiilor necesare pentru a beneficia de plată în temeiul schemei de ajutor din cadrul FEADR, candidatul la acordarea unei astfel de plăți a urmărit în exclusivitate să obțină un avantaj care contravine obiectivelor schemei menționate. în această privință, instanța de trimitere se poate baza nu numai pe elemente precum legăturile juridice, economice și/sau personale dintre persoanele implicate în proiecte de investiții similare, ci și pe indicii care dovedesc existența unei coordonări deliberate între aceste persoane. Articolul 4 alin. (8) din Regulamentul nr. 65/2011 trebuie interpretat în sensul că se opune ca o cerere de plată în temeiul schemei de ajutor din cadrul Fondului european agricol pentru dezvoltare rurală (FEADR) să fie respinsă pentru simplul motiv că un proiect de investiții, care candidează la acordarea unui ajutor din această schemă, nu are autonomie funcțională sau că există o legătură juridică între candidații la acordarea unui astfel de ajutor, fără ca celelalte elemente obiective din speță să fi fost luate în considerare." Prin urmare, se impune ca instanța de fond să verifice dacă elementele cuprinse în motivarea actelor administrative contestate, precum și în documentația care a stat la baza emiterii acestora evidențiază o coordonare între recurenta-reclamantă și societățile S.C. B. S.R.L. și S.C. C. S.R.L., prin intermediul persoanei fizice A., în vederea creării în mod artificial a condițiilor necesare pentru obținerea de finanțare în cadrul Măsurii 312, concluzia urmând să se bazeze nu numai pe elemente precum legăturile juridice, economice și/sau personale dintre persoanele implicate în proiecte de investiții similare, ci și pe indicii care dovedesc existența unei coordonări deliberate între aceste persoane. În privința similitudinilor între proiectul întreprinderii recurentei-reclamante și Întreprinderea Individuală E., invocate de către recurenta-pârâtă, Înalta Curte, în acord cu judecătorul fondului, constată că aceste aspecte nu au determinat retragerea sprijinului acordat, motiv pentru care nu vor fi avute în vedere cu ocazia rejudecării.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru toate considerentele sus arătate, în temeiul art. 20 din Legea nr. 554/2004 și art. 497 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de pârâta Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale, va casa sentința recurată și va trimite cauza spre rejudecare la aceeași instanță, cu ocazia rejudecării urmând a se proceda conform dezlegărilor date prin prezenta decizie. Negăsind fondate criticile formulate de recurenta-reclamantă împotriva considerentelor aceleiași sentințe, în baza art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de recurenta-reclamantă ca nefondat.