ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2616/2018

Circumstanțele cauzei. Cererea de chemare în judecată Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal reclamanta S.C. A. S.R.L., în calitate de reprezentant legal al deținătorilor de autorizații de punere pe piață: B., C., D., E., F. și G., în contradictoriu cu pârâta Casa Națională de Asigurări de Sănătate, a solicitat anularea următoarelor acte administrative: 1. adresa nr. x emisă de CNAS prin care s-a respins contestația formulată de A. împotriva notificării nr. x privind consumul de medicamente pentru trimestrul III 2014; 2. notificarea nr. x emisă de CNAS prin care ni s-a comunicat valoarea procentului "p" pentru trimestrul III 2014 și consumul de medicamente pentru trimestrul III 2014; Totodată, a solicitat obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.

Soluția instanței de fond Prin sentința nr. 355 din data de 08.02.2016 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII a contencios administrativ și fiscal s-a respins acțiunea formulată de reclamanta S.C. A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâta Casa Națională de Asigurări de Sănătate, ca nefondată.

Cererea de recurs Împotriva hotărârii pronunțate de instanța de fond, reclamanta S.C. A. S.R.L. a formulat recurs, criticând soluția instanței de fond ca netemeinică și nelegală, solicitând casarea hotărârii și admiterea acțiunii introductive de instanță. În motivarea cererii de recurs au fost invocate dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., în ceea ce privește omisiunea instanței de a pune în discuția părților recalificarea concluziilor scrise ca fiind o cerere de modificare, în ceea ce privește nepunerea în discuție a excepției tardivității și a greșitei respingere a acțiunii ca nefondate, în condițiile în care soluția legală potrivit dispozițiilor art. 9 din Legea nr. 554/2004 ar fi fost inadmisibilitatea. S-a arătat că instanța a ignorat argumentele referitoare la existența paralelismului dintre art. 3 din O.U.G. nr. 77/2011 și art. 7 din O.G. nr. 17/2012 și nu a analizat incidența art. 1 din Protocolul nr. 1 CEDO, caz de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ. Totodată, s-a arătat că prima instanță a aplicat greșit normele de drept material, motiv circumscris dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., calificând concluziile scrise depuse la termenul din data de 1 februarie ca fiind o cerere de modificare în care se invocă noi motive de nelegalitate, cu consecința neanalizării acesteia. În acest sens a arătat că în concluziile scrise s-a menționat faptul că au fost anulate 8 notificări emise de CNAS pentru trimestrul III 2014 și comunicate deținătorilor de APP-uri. Or, argumentul privind anularea altor notificări emise de CNAS pentru trimestrul III 2014 este un argument ce nu putea fi avut în vedere la momentul formulării acțiunii deoarece a survenit ulterior. Admiterea acțiunilor și anularea notificărilor a fost dispusă de către Curtea de Apel București ca urmare a neregularităților identificate cu privire la consumul total de medicamente (CTt), acesta fiind singurul element variabil din formula de calcul a indicelui "p". În acest context, întrucât se impunea recalcularea valorii indicelui "p" în funcție de valoarea reală a consumului de medicamente determinată prin luarea în calcul a deciziilor de admitere a anulării notificărilor pronunțate pentru trimestrul III 2014, instanța de fond în mod greșit a ignorat criticile societății reclamante referitoare la nelegalitatea procentului "p", astfel încât hotărârea pronunțată este nelegală. De asemenea, s-a apreciat că, în mod greșit s-a analizat acțiunea exclusiv din perspectiva art. 9 al Legii nr. 554/2004. În motivarea hotărârii, instanța de fond a reținut că "raportat la specificul litigiului grefat pe art. 9 din Legea nr. 554/2004 se constată că nu își poate găsi aplicare Decizia Curții Constituționale nr. 39/2013 în condițiile în care partea a înțeles să invoce ca motiv de nelegalitate în cuprinsul acțiunii, exclusiv formula de calcul prevăzută de art. 3 din O.U.G. nr. 77/2011 privind procentul "p", fără a indica motive de nelegalitate a actului administrativ individual grefate pe dispozițiile art. 3 1 din același act normativ". Recurenta consideră că hotărârea instanței de fond este nelegală deoarece, în adoptarea hotărârii, nu era ținută de încadrarea în drept indicată de A. ca temei juridic al pretențiilor formulate, ci avea obligația de a analiza cererea de chemare în judecată în ansamblul ei. Față de aceste considerente, recurenta-reclamantă arată că hotărârea conține motive contradictorii întrucât, deși aparent, instanța s-ar fi baza doar pe prevederile art. 9 din Legea nr. 554/2004, aceasta a respins acțiunea ca nefondată, iar nu ca inadmisibilă.

Apărările formulate în cauză Intimata-pârâtă Casa Națională de Asigurări de Sănătate a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat și menținerea sentinței atacate, ca fiind legală și temeinică.

Procedura derulată în recurs În cauză a fost întocmit raportul asupra admisibilității în principiu a recursului, iar prin încheierea de ședință din data de 12 martie 2018, s-a dispus comunicarea raportului, în baza dispozițiilor art. 493 alin. (4) C. proc. civ., cu mențiunea că părțile pot formula în scris un punct de vedere asupra raportului, în termen de 10 zile de la comunicare. La termenul din 07.05.2018 având în vedere că în raport s-a considerat că recursul este admisibil, s-a fixat termen de judecată în ședință publică, cu citarea părților la data de 18.06.2018.

Soluția instanței de recurs Examinând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentei-reclamante, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatei-pârâte, Înalta Curte apreciază că recursul este fondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare. Litigiul dedus judecății vizează controlul de legalitate asupra Notificării nr. x emisă de CNAS prin care s-a comunicat valoarea procentului "p" pentru trimestrul III 2014 și consumul de medicamente pentru trimestrul III 2014, precum și modalitatea de stabilire a coeficientului BAt, fiind invocată și excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 7 din O.G. nr. 17/2012. Răspunzând punctual motivelor de recurs, Înalta Curte reține următoarele: 6.1. Motivul prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.: ("când, prin hotărârea dată, instanța a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității"); Cu privire la acest motiv de recurs referitor la omisiunea instanței de a pune în discuția părților recalificarea concluziilor scrise ca fiind o cerere de modificare, Înalta Curte constată următoarele: - la data de 01.02.2016 instanța de fond, având în vedere că nu mai sunt alte cereri de formulat sau probe noi de administrat, a constatat cauza în stare de judecată și a acordat cuvântul pe fondul cauzei, iar pentru a da posibilitate părților de a depune concluzii scrise a dispus amânarea pronunțării la data de 08.02.2016; - la data de 05.02.2016 reclamanta a depus concluzii scrise și practică judiciară, înscrisuri care urmau a fi avute în vedere la termenul stabilit pentru pronunțarea hotărârii din data de 08.02.2016. În cuprinsul concluziilor scrise, recurenta-reclamantă a prezentat alte argumente ale motivului III de nelegalitate din cererea de chemare în judecată, susținând că notificarea este nemotivată, iar consumul de medicamente comunicat de CNAS nu este transparent. În susținerea concluziilor scrise a atașat 6 sentințe pronunțate de Curtea de Apel București prin care s-a dispus anularea altor notificări emise de CNAS pentru trimestrul III 2014, susținând că admiterea acțiunilor și anularea notificărilor a fost dispusă de către Curtea de Apel București ca urmare a neregularităților identificate cu privire la consumul total de medicamente (CTt), acesta fiind singurul element variabil din formula de calcul a indicelui "p". Înalta Curte constată că acest motiv de recurs nu este întemeiat și va fi respins deoarece, hotărârile indicate de către recurenta-reclamantă ca jurisprudență și în raport de care ar fi dorit pronunțarea unei hotărâri favorabile nu reprezintă izvor de drept și nu au caracter obligatoriu pentru judecători. Dreptul românesc contemporan, nu acordă practicii judiciare calitatea de izvor de drept, pentru că, potrivit principiului separației puterilor în stat și al legalității, puterea judecătorească nu este competentă să legifereze (să creeze legea) ci doar să aplice legea care este edictată de Parlament (ca putere legislativă în stat). De altfel, C. civ. român stabilește expres interdicția ca judecătorul să creeze norme juridice prin hotărârea pe care o pronunță. Art. 4 din Codul nostru civil dispune: "puterea judecătorească nu poate decât să rezolve litigiile între indivizi, dând hotărâri aplicabile numai speței și fără caracter general și permanent." Hotărârea pronunțată de judecător într-o cauză are forță obligatorie numai față de cauza pentru care s-a dat (numai pentru speța respectivă) nu și pentru alte cauze similare. Față de această împrejurare, având în vedere că dezbaterile în fața instanței de fond au avut loc la data de 01.02.2016, Înalta Curte constată că în mod corect la termenul stabilit pentru amânarea pronunțării din data de 08.02.2016 instanța nu putea recalifica "concluziile scrise" depuse de către reclamantă ca fiind o cerere de modificare a cererii introductive de instanță deoarece dispozițiile art. 204 alin. (1) din C. proc. civ. statuează în mod expres condițiile în care cererea de chemare în judecată poate fi modificată. Așa fiind, motivul de recurs analizat nu este întemeiat și va fi respins. 6.2. Motivul prevăzut în art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.: ("când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei") Potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., în considerentele hotărârii "se vor arăta obiectul cererii și susținerile pe scurt ale părților, expunerea situației de fapt reținută de instanță pe baza probelor administrate, motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților." Motivul de recurs analizat nu are în vedere fiecare dintre argumentele de fapt și de drept folosite de reclamant în cererea de chemare în judecată, instanța având posibilitatea să le grupeze și să le structureze în funcție de problemele de drept deduse judecății, putând să le răspundă prin considerente comune. Cu alte cuvinte, chiar dacă în motivarea hotărârii judecătorești nu se regăsesc literal toate susținerile invocate de partea reclamantă în legătură cu protecția proprietății private, garantată de dispozițiile art. 1 din Protocolul adițional la C.E.D.O., instanța de fond a analizat dispozițiile legale referitoare la calcularea valorii "p" pe baza indicelui fix BAt și a constatat că modalitatea de stabilire a acestui coeficient este corectă. Înalta Curte constată că, dincolo de împrejurarea că orice apărări prin care se invocă aspecte legate de protecția proprietății private reprezintă aspecte de natură civilă care nu pot face obiectul unei acțiuni în contencios administrativ, calcularea taxei clawback pentru trimestrul III al anului 2014 conform reglementărilor în vigoare, exclude în mod logic argumentul legat de o eventuală vătămare a acesteia. Conchizând, Înalta Curte reține că în cauză nu au fost încălcate regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității, soluția pronunțată de prima instanță reflectă interpretarea și aplicarea corectă a prevederilor legale incidente cauzei, iar hotărârea recurată satisface exigențele art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., judecătorul fondului analizând în mod adecvat argumentele invocate și probele administrate explicând raționamentul care a condus la soluția pronunțată. 6.3. Motivul prevăzut în art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.: ("când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material") În acest sens, recurenta-reclamantă a arătat că instanța de fond în mod greșit a analiza acțiunea exclusiv din perspectiva art. 9 din Legea nr. 554/2004, aceasta nefiind ținută de încadrarea în drept a acțiunii. Potrivit art. 9 alin. (1) și (2) din Legea nr. 554/2004: (1) Persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe poate introduce acțiune la instanța de contencios administrativ, însoțită de excepția de neconstituționalitate, în măsura în care obiectul principal nu este constatarea neconstituționalității ordonanței sau a dispoziției din ordonanță. (2) Instanța de contencios administrativ, dacă apreciază că excepția îndeplinește condițiile prevăzute de art. 29 alin. (1) și (3) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, republicată, sesizează, prin încheiere motivată, Curtea Constituțională și suspendă soluționarea cauzei pe fond. Înalta Curte constată că, din petitul cererii deduse judecății rezultă fără putință de tăgadă că reclamanta și-a întemeiat acțiunea pe dispozițiile art. 9 din Legea nr. 554/2004 și a solicitat în mod expres sesizarea Curții Constituționale cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 7 din O.G. nr. 17/2012. Dispozițiile art. 7 din O.G. nr. 17/2012 privind reglementarea unor măsuri fiscal-bugetare statuează în mod expres că: începând cu trimestrul IV 2012, calculul contribuției trimestriale se realizează potrivit formulei prevăzute la art. 3 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 77/2011 privind stabilirea unei contribuții pentru finanțarea unor cheltuieli în domeniul sănătății, cu completările ulterioare, unde CTt și BAt nu includ taxa pe valoarea adăugată, iar BAt este de 1.515 milioane RON. Cu privire la excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 7 din O.G. nr. 17/2012, Înalta Curte constată că prin Decizia nr. 802/18.11.2015 Curtea Constituțională a respins ca inadmisibilă această excepție reținând următoarele: Prin dispozițiile art. 7 din O.G. nr. 17/2012 privind reglementarea unor măsuri fiscal-bugetare formula de calcul a procentului "p" prevăzută la art. 3 din O.U.G. nr. 77/2011 privind stabilirea unei contribuții pentru finanțarea unor cheltuieli în domeniul sănătății, cu completările ulterioare, respectiv în formula de calcul a contribuției trimestriale nu se mai include taxa pe valoarea adăugată, iar bugetul aprobat trimestrial, aferent medicamentelor suportate din Fondul național unic de asigurări sociale de sănătate și din bugetul Ministerului Sănătății (Bat) este de 1.515 milioane RON. În forma inițială, astfel cum este reglementat prin O.U.G. nr. 77/2011, BAt era calculat prin împărțirea la 4 a bugetului anual aprobat inițial prin legea bugetului de stat. Or, la adoptarea O.G. nr. 17/2012 s-au avut în vedere rațiuni de politică financiară și bugetară a statului, respectiv "reglementarea unor măsuri fiscal-bugetare". Concluzionând, Curtea Constituțională a reținut că, planificarea bugetului statului și concretizarea politicilor și măsurilor financiare și bugetare ale statului în plan legislativ sunt aspecte ce nu privesc controlul de constituționalitate exercitat de Curtea Constituțională. Înalta Curte constată că nu poate fi primită critica recurentei-reclamante în sensul că, pentru soluționarea corectă a cauzei deduse judecății ar fi fost necesară efectuarea unei analize a argumentelor referitoare la existența paralelismului dintre art. 3 din O.U.G. nr. 77/2011 și art. 7 din O.G. nr. 17/2012 atât timp cât dispozițiile O.G. nr. 17/2012 modifică dispozițiile O.U.G. nr. 77/2011. De asemenea, Înalta Curte constată că în mod corect prima instanță a reținut că în condițiile în care partea a înțeles să invoce ca motiv de nelegalitate în cuprinsul acțiunii, exclusiv formula de calcul prevăzută la art. 3 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 77/2011 privind procentul "p", fără a indica alte motive de nelegalitate a actului administrativ individual, prin exercitarea rolului activ instanța nu poate să facă apărări pentru însăși partea reclamantă și nu poate să se pronunțe asupra unui alt motiv neinvocat de parte. În raport de aceste argumente, reține instanța de control judiciar că nu a fost răsturnată prezumția de legalitate de care se bucură actul administrativ și operațiunile premergătoare acestora, care au făcut obiectul controlului de legalitate în cauză, fiind neîntemeiate criticile formulate de recurenta-reclamantă asupra soluției pronunțată de prima instanță, judecătorul fondului pronunțând o soluție cu aplicarea și interpretarea corectă a normelor de drept material, fapt ce nu reclamă incidența motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 14 din Legea contenciosului administrativ nr. x, republicată, cu modificările și completările ulterioare, raportat la art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.