ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1866/2019

Cererea de chemare în judecată Prin cererea de chemare în judecată înregistrată sub nr. x/2015 la data de 16.9.2015, pe rolul Curții de Apel Târgu Mureș, reclamanta A. S.A. a chemat în judecată pârâta Autoritatea Națională pentru Cercetare Științifică și Inovare (ANCSI), solicitând anularea parțială a Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare nr. x/6.3.2015, în privința celor menționate la pct. 6.1. lit. A); în subsidiar, diminuarea valorii creanței bugetare reprezentând cheltuieli de personal neeligibile, doar la valoarea orelor de muncă prestate în afara timpului de muncă maxim permis, la suma de 86.728 RON; anularea Deciziei nr. 7986/30.4.2014, prin care a fost respinsă contestația administrativă; obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.

Soluția instanței de fond Prin Sentința nr. 59/01.06.2016, Curtea de Apel Târgu Mureș, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, a admis acțiunea în contencios administrativ formulată de reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Națională pentru Cercetare Științifică și Inovare- A.N.C.S.I, a admis cererea de intervenție accesorie formulată de intervenienta B., a anulat Decizia nr. 7986/30.4.2015, cu consecința anulării în parte a Procesului-verbal nr. x/6.3.2015, emis de pârâtă, în ce privește constatările în legătură cu cheltuielile de personal, prevăzute la pct. 6.1 lit. A) și creanța bugetară aferentă, stabilită în sarcina reclamantei și a obligat pârâta la plata către reclamantă a sumei de 6.250 RON, cu titlu de cheltuieli de judecată.

Calea de atac exercitată Împotriva Sentinței nr. 59/01.06.2016 a declarat recurs pârâta Autoritatea Națională pentru Cercetare Științifică și Inovare, criticând-o pentru nelegalitate prin prisma motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. În motivarea recursului, în esență, recurenta a susținut încălcarea și aplicarea greșită de către instanța de fond a dispozițiilor art. 3 alin. (2) din H.G. nr. 500/2011 care instituie obligativitatea înregistrării în registrul general de evidență a salariaților a oricăror modificări aduse contractelor individuale de muncă în termen de cel mult 20 de zile lucrătoare de la apariția modificării. A invocat de asemenea, încălcarea de către intimata-reclamantă a dispozițiilor art. 4 și 8 din contractul de finanțare, cheltuielile de personal solicitate neîndeplinind condițiile de eligibilitate. În opinia recurentei, neregularitatea constând în neîndeplinirea obligațiilor de înregistrare în REVISAL a modificărilor aduse contractelor de muncă nu reprezintă o simplă obligație administrativă, cum în mod eronat a reținut instanța de fond, ci afectează raporturile care decurg din contractul de finanțare, cheltuielile de personal fiind neeligibile conform art. 2 alin. (1) lit. d) din H.G. nr. 759/2007.

Apărările formulate în cauză 4.1. Prin întâmpinarea depusă la dosar la data de 28.12.2016, intimata A. S.A. a solicitat respingerea recursului ca nefondat și obligarea recurentei la plata cheltuielilor de judecată. În esență, a arătat că prevederile legale invocate de către recurentă- H.G. nr. 500/2011 - nu sunt aplicabile în speță, întrucât nu erau în vigoare la data săvârșirii presupusei nereguli. Referitor la încălcarea dispozițiilor contractului de finanțare, a arătat că prima instanță în mod corect a considerat că, prin prisma dispozițiilor legale incidente, intimata nu a săvârșit o neregulă care să aibă ca și consecință neeligibilitatea cheltuielilor. A învederat faptul că toate plățile efectuate în cadrul proiectului au fost verificate și constatate ca fiind legale cu ocazia unui control similar materializat în Procesul-verbal nr. x/26.07.2013, nefiind constatată nicio neregulă. 4.2. Prin întâmpinarea depusă de intervenienta accesorie B. la data de 19.12.2016, s-a solicitat respingerea recursului ca nefondat, reiterând coordonatele esențiale ale cauzei. În opinia intimatei-interveniente, problema juridică supusă analizei a fost dezlegată în mod corect de către judecătorul fondului în sensul că neînregistrarea în Revisal, la data încheierii, a actelor adiționale nu reprezintă o neregulă care să reprezinte o încălcare a obligațiilor contractuale sau legale de natură a conduce la restituirea sumelor dobândite din fonduri naționale și europene.

Procedura derulată în recurs Prin rezoluția completului învestit cu soluționarea cauzei din 15.10.2018, în raport de Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018 prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție adoptată la data de 13 septembrie 2018 în sensul că, procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal, a fost fixat termen de judecată, cu citarea părților, în ședință publică.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând legalitatea sentinței recurate prin prisma criticilor formulate, a apărărilor din întâmpinare și dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele care vor fi expuse în continuare. Intimata-reclamantă A. S.A. a supus controlului instanței de contencios administrativ și fiscal, pe calea prevăzută de art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011, verificarea legalității Deciziei nr. 7986/30.04.2015 prin care Autoritatea Națională pentru Cercetare Științifică (în prezent Ministerul Cercetării și Inovării conform H.G. nr. 13/2007) a respins contestația îndreptată împotriva Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare nr. x/6.03.2015 prin care s-a stabilit în sarcina intimatei-reclamante o creanță bugetară în cuantum de 894.090,98 RON reprezentând cheltuieli neeligibile pentru neîndeplinirea condițiilor cumulative prevăzute de art. 2 alin. (2) din H.G. nr. 759/2007, în sensul că actele în baza cărora au fost solicitate respectivele cheltuieli nu respectă dispozițiile legale naționale. Neregula constatată prin actele administrative contestate vizează conduita intimatei-reclamante în derularea proiectului "Biopreparate microbiene pentru creșterea productivității și protecția culturilor agricole", cod SMIS 11817. În esență, echipa de control a concluzionat că există neconcordanțe între contractele de muncă încheiate de partenerul C.- B., datele transmise către Inspectoratul Teritorial de Muncă prin programul Revisal și documentele transmise ca anexe la devizele atașate facturilor solicitate spre rambursare, fiind încălcate dispozițiile art. 16, art. 35 și art. 114 din Codul muncii, art. 2 - 4 din Hotărârea nr. 500/2011, art. 7 pct. 2 din Ordinul nr. 3345/2008, art. 2 alin. (1) lit. d) din H.G. nr. 759/2007, pct. A.7 din Anexa 1 la Ordinul nr. 3345/2008, art. 1 alin. (2) și (5) coroborate cu art. 16 alin. (2) din contractul de finanțare. Învestită cu controlul de legalitate numai în ceea ce privește neeligibilitatea cheltuielilor de personal determinată de neînregistrarea în Revisal a actelor adiționale la contractele individuale de muncă, Curtea de apel a constatat nelegalitatea actelor administrative, apreciind că măsura dispusă de organul de control este disproporționată și neadecvată în cauză, în condițiile în care nerespectarea obligației administrative de înregistrare în termen în REVISAL a actelor adiționale nu a afectat validitatea, efectele ori forța probantă a acestor acte, neexistând în cauză vreo suspiciune cu privire la conformitatea salariilor plătite, cerute spre rambursare, cu legislația națională ori unională. Soluția instanței de fond este împărtășită și de instanța de control judiciar, întrucât reflectă interpretarea și aplicarea corectă a dispozițiilor legale incidente în raport cu situația de fapt rezultată din probele administrate în cauză. Reevaluând materialul probator pentru a răspunde criticilor formulate, Înalta Curte reține următoarele: Criticile recurentului-pârât vizând neeligibilitatea cheltuielilor cu salariile personalului implicat în proiect pentru nerespectarea dispozițiilor art. 4 alin. (2) din H.G. nr. 500/2011, art. 2 din H.G. nr. 759/2007, precum și ale art. 4 și 8(1) din contractul de finanțare sunt nefondate. Astfel, potrivit art. 4 din Contractul de finanțare nr. x/16.09.2010 "Sunt eligibile acele cheltuieli prevăzute în Cererea de finanțare aprobată - Anexa IV și realizate în conformitate cu prevederile H.G. nr. 759/2007, cu completările și modificările ulterioare și Ordinului ministrului economiei și finanțelor nr. 3345/2008". De asemenea, potrivit art. 8 alin. (1) din Contractul de finanțare "Beneficiarul acceptă finanțarea nerambursabilă și se angajează să implementeze Proiectul pe propria răspundere, în conformitate cu prevederile cuprinse în prezentul Contract și cu legislația națională și comunitară". Condițiile de eligibilitate sunt expres definite de dispozițiile art. 2 din H.G. nr. 759/2007, conform cărora: "(1) Pentru a fi eligibilă, o cheltuială trebuie să îndeplinească cumulativ următoarele condiții cu caracter general, fără a încălca prevederile alin. (3), art. 3, art. 4 și art. 5 alin. (2): a) să fie efectiv plătită de către beneficiar, între 1 ianuarie 2007 și 31 decembrie 2015, dacă autoritatea de management sau organismul intermediar, pentru și în numele acesteia, nu decide altfel prin contractul de finanțare/decizia/ordinul de finanțare; b) să fie însoțită de facturi, în conformitate cu prevederile legislației naționale, sau de alte documente contabile cu valoare probatorie, echivalentă facturilor, pe baza cărora cheltuielile să poată fi nuditate și identificate; c) să fie în conformitate cu prevederile deciziei/ordinului de finanțare sau ale contractului de finanțare, încheiat de către autoritatea de management sau organismul intermediar, pentru și în numele acesteia, pentru aprobarea operațiunii, cu respectarea art. 54 alin. (5) și art. 60 din Regulamentul Consiliului nr. 1.083/2006: d) să fie conformă cu prevederile legislației naționale și comunitare". În speță, descrierea neregulii pornește de la constatările și recomandările formulate de autoritatea de audit care vizează mai multe aspecte, concluzionându-se că neeligibilitatea cheltuielilor de personal decurge din neconcordanțele existente între contractele de muncă încheiate de partenerul contractual, datele transmise către Inspectoratul Teritorial de Muncă și documentele atașate ca anexe la deciziile atașate facturilor solicitate spre rambursare. Prin urmare, problema juridică dedusă judecății, cum în mod corect a reținut judecătorul fondului, constă în verificarea eligibilității cheltuielilor de personal din perspectiva neînregistrării în Revisal, potrivit art. 4 alin. (2) din H.G. nr. 500/2011 a actelor adiționale la contractele individuale de muncă ale personalului implicat în proiect, în condițiile în care din raportul Revisal și celelalte acte depuse de către partenerul B. - intervenientă în cauză - rezultă că înregistrările au fost operate la data de 6.03.2015, ulterior finalizării proiectului, fiind refăcute și actele adiționale prin încheierea unor noi contracte individuale de muncă. Contrar susținerilor recurentului-pârât, Înalta Curte reține că neregularitatea invocată nu privește nașterea raportului de muncă sau realitatea prestațiilor efectuate de părți, ci o obligație administrativă, de natură formală și care, în caz de omisiune poate fi complinită (art. 4 alin. (3) din H.G. nr. 500/2011) fără ca realizarea peste termen a obligației respective să afecteze efectele raportului de muncă. Așa fiind, în acord cu instanța de fond, Înalta Curte constată că aprecierea făcută de organul de control cu privire la relevanța nesocotirii art. 4 alin. (2) din H.G. nr. 500/2011 din perspectiva interpretării cerinței art. 2 alin. (1) lit. d) din H.G. nr. 759/2007 este în contradicție cu principiul proporționalității, reglementat de art. 2 alin. (1) lit. n) din O.U.G. nr. 66/2011, care impune ca orice măsură administrativă adoptată să fie "adecvată, necesară și corespunzătoare scopului urmărit, atât în ceea ce privește resursele angajate în constatarea neregulilor, cât și în ceea ce privește stabilirea creanțelor bugetare rezultate din nereguli, ținând seama de natura și frecvența neregulilor constatate și de impactul financiar al acestora asupra proiectului/programului respectiv". A considera neeligibile toate cheltuielile de personal din cadrul proiectului implementat cu succes, ce îndeplinesc condițiile de eligibilitate, doar pentru neînregistrarea actelor adiționale în Revisal, deși actul normativ care reglementează obligația înregistrării permite acoperirea acestei erori, iar în speță obligația de înregistrare a fost îndeplinită, ar constitui o abordare extrem de formalistă și o încălcare a principiului proporționalității. Prin urmare, nu pot fi reținute susținerile recurentului-pârât referitoare la existența neregulii, întrucât potrivit art. 2 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011, la nivel național, neregula este definită ca fiind "orice abatere de la legalitate, regularitate și conformitate în raport cu dispozițiile naționale și/sau europene, precum și cu prevederile contractelor ori a altor angajamente legal încheiate în baza acestor dispoziții, ce rezultă dintr-o acțiune sau inacțiune a beneficiarului ori a autorității cu competente în gestionarea fondurilor europene, care a prejudiciat sau care poate prejudicia bugetul Uniunii Europene/bugetele donatorilor publici internaționali și/sau fondurile publice naționale aferente acestora printr-o sumă plătită necuvenit". Or, în speță, după cum corect a reținut judecătorul fondului, nesocotirea obligației de înregistrare a modificărilor contractelor de muncă nu a afectat valabilitatea plății efectuate în cadrul proiectului, actele adiționale la contractele de muncă fiind încheiate în mod legal. De altfel, chiar autoritatea recurentă a constatat legalitatea plăților cu ocazia unui control similar al cărui rezultat a fost consemnat în Procesul-verbal nr. x/26.07.2013, nefiind constatată nicio neregulă. Este adevărat că, în dreptul românesc, precedentul administrativ nu este prevăzut ca atare într-o normă generală, însă, din întreaga reglementare a O.U.G. nr. 66/2011 rezultă că activitatea de verificare și constatare a neregulilor este supusă exigențelor principiului bunei administrări statuat în art. 41 din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniuni Europene, principiu care nu poate fi ignorat ca reper în orientarea conduitei administrative a autorității publice naționale, implicând dreptul la un tratament imparțial, echitabil și într-un termen rezonabil în cadrul raporturilor de drept administrativ. În raport de considerentele arătate, constatarea neeligibilității cheltuielilor salariale în cuantum de 894.090,89 RON apare ca nejustificată, așa cum în mod corect a stabilit instanța de fond.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs În consecință, nefiind identificate motive de reformare a sentinței recurate din perspectiva art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte în baza art. 20 din Legea nr. 554/2004 și art. 496 C. proc. civ., va respinge recursul, ca nefondat. În privința cheltuielilor de judecată solicitate de intimata-reclamantă A. S.A., se constată că, în temeiul art. 452 alin. (1) C. proc. civ., aceasta este îndreptățită la recuperarea acestora, dată fiind soluția de respingere a recursului formulate de recurentul-pârât. Pe acest temei, Înalta Curte va dispune obligarea recurentului-pârât să suporte cheltuielile de judecată aferente recursului, efectuate de intimata-reclamantă, constând în onorariu avocațial dovedit cu factura depusă la dosarului.