ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1692/2019

Asupra recursului de față,

Din examinarea lucrărilor din dosar constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

1.1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de 24.03.2016, reclamanții A. și B. au solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, obligarea acestuia la completarea H.G. nr. 706 din 26 august 2015 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a prevederilor referitoare la stabilirea pensiilor de serviciu din Legea nr. 567/2004 privind statutul personalului auxiliar de specialitate al instanțelor judecătorești și al parchetelor de pe lângă acestea și al personalului care funcționează în cadrul Institutului Național de Expertize Criminalistice, prin introducerea în Normele metodologice, după art. 2 alin. (1) lit. d), a) unei noi lit. d

1

) cu următorul conținut: "care au fost pensionate anterior datei de 25 iulie 2015 și îndeplinesc, cumulativ, următoarele condiții: sunt beneficiare ale unei categorii de pensii din sistemul public de pensii, au o vechime în specialitate de cel puțin 25 de ani, vârsta de 60 de ani și, la data pensionării, aveau calitatea de personal de specialitate criminalistică și de personal care ocupă funcții auxiliare de specialitate criminalistică prevăzut la art. 31 din Lege, precum și de tehnician criminalist din cadrul parchetelor de pe lângă instanțele judecătorești".

1.2. Soluția primei instanțe

La data de 25.04.2016, Ministerul Justiției a formulat cerere de intervenție accesorie în interesul pârâtului Guvernul României, în calitate de coinițiator al hotărârii de guvern a cărei completare se solicită.

Prin Sentința civilă nr. 3806 din 29 noiembrie 2016, Curtea de Apel București a admis cererea de intervenție în interesul pârâtului și a respins acțiunea reclamanților, ca inadmisibilă.

1.3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei hotărâri, în condițiile art. 483 C. proc. civ., reclamanta A. a formulat recurs întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., solicitând casarea în tot a sentinței recurate și trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiași instanțe.

În motivarea opțiunii sale procesuale reclamanta a susținut următoarele:

Instanța de fond a pronunțat hotărârea recurată cu încălcarea dispozițiilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ. ce prevăd obligația instanței de a arăta motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția. Pe cale de consecință, hotărârea recurată este casabilă pentru motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6. C. proc. civ.

În fapt, instanța de fond a dispus respingerea cererii de chemare în judecată ca fiind inadmisibilă, iar considerentele acestei soluții nu cuprind motivele de fapt și de drept prevăzute de art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ.

Astfel, prin cererea de chemare în judecată reclamanta a solicitat obligarea intimatului-pârât la completarea H.G. nr. 706 din 26 august 2015 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a prevederilor referitoare la stabilirea pensiilor de serviciu din Legea nr. 567/2004 privind statutul personalului auxiliar de specialitate al instanțelor judecătorești și al parchetelor de pe lângă acestea și al personalului care funcționează în cadrul Institutului Național de Expertize Criminalistice.

Sub acest aspect, instanța de fond a reținut că cererea de chemare în judecată este inadmisibilă, întrucât completarea unei dispoziții normative dintr-o hotărâre de guvern cu un anumit conținut, excede competenței instanței de contencios administrativ.

Or, aceste afirmații nu pot constitui motive de fapt și de drept care să aibă legătură cu inadmisibilitatea cererii de chemare în judecată, ci mai degrabă cu necompetența instanței, excepție care n-a fost pusă în dezbaterea părților.

Considerentele așa cum sunt definite de art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ. lipsesc cu desăvârșire din conținutul hotărârii recurate, neexistând nici măcar o propoziție simplă prin care în fapt sau în drept să se arate lipsa condițiilor de admisibilitate a cererii de chemare în judecată.

În al doilea rând, lipsește motivarea în drept, fiind indicată doar în mod generic Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, fără a se indica temeiul de drept în concret care prevede inadmisibilitatea unei asemenea acțiuni.

Este legitim ca o hotărâre judecătorească să facă obiectul unei motivări care să se întemeieze în drept. Obligația de motivare se impune întrucât permite, pe de o parte să expună raționamentul care a condus la dispozitivul hotărârii, și, pe de altă parte, de a permite, eventual, controlul.

Lipsa motivării în fapt și a drept a hotărârii recurate, prin care s-a dispus respingerea cererii de chemare în judecată ca inadmisibilă, conduce la faptul că reclamanta a avut parte de un proces inechitabil, contrar dispozițiilor art. 6 alin. (1) din Convenția europeană a drepturilor omului, ce prevede dreptul la un proces echitabil.

Instanța de fond a pronunțat hotărârea recurată cu interpretarea și aplicarea greșită a dispozițiilor legale de drept material care reglementează noțiunea de act administrativ și obiectul acțiunii judiciare așa cum sunt acestea definite de art. 2 alin. (1) lit. c), precum și de art. 1 și art. 8 din Legea 554/2004 privind contenciosul administrativ. Pe cale de consecință, hotărârea recurată este casabilă pentru motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6. C. proc. civ.

În fapt, prin cererea de chemare în judecată reclamanta a solicitat obligarea pârâtei la completarea H.G. nr. 706 din 26 august 2015 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a prevederilor referitoare la stabilirea pensiilor de serviciu din Legea nr. 567/2004 privind statutul personalului auxiliar de specialitate al instanțelor judecătorești și al parchetelor de pe lângă acestea și al personalului care funcționează în cadrul Institutului Național de Expertize Criminalistice, prin introducerea în Normele metodologice, după art. 2 alin. (1) lit. d) a unei noi litere - "d

1

)" cu următorul conținut: "care au fost pensionate anterior datei de 25 iulie 2015 și îndeplinesc, cumulativ, următoarele condiții: sunt beneficiare ale unei categorii de pensii din sistemul public de pensii, au o vechime în specialitate de cel puțin 25 de ani, vârsta de 60 de ani și, la data pensionării, aveau calitatea de personal de specialitate criminalistică și de personal care ocupă funcții auxiliare de specialitate criminalistică prevăzut la art. 31 din Lege, precum și de tehnician criminalist din cadrul parchetelor de pe lângă instanțele judecătorești".

Instanța de fond a reținut extrem de sumar că pretenția reclamanților excede instanței de contencios, întrucât actele administrative cu caracter normativ nu fac parte din categoria actelor administrative care se emit/adoptă la cererea persoanei îndreptățite, ci în condițiile Legii nr. 24/2000; pretenția concretă nu se subsumează dispozițiilor art. 8 alin. (1) și alin. (1

2

) din Legea nr. 554/2004.

Or, toate aceste alegații vin în contradicție cu dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 care definesc noțiunea de act administrativ, care poate fi individual sau normativ, și trebuie să fie emis de către o autoritate publică în regim de putere publică în vederea organizării și executării legii sau a executării în concret a legii.

Or, prin cererea de chemare în judecată motivată pe larg în fapt și în drept reclamanta a susținut că a demonstrat că prin Legea nr. 130/2015 s-a modificat și completat Legea nr. 567/2004 privind statutul personalului auxiliar de specialitate al instanțelor judecătorești și al parchetelor de pe lângă acestea și al personalului care funcționează în cadrul Institutului Național de Expertize Criminalistice, introducându-se art. 685 alin. (1) și (2) prin care s-a prevăzut dreptul la pensie de serviciu și pentru categoria din care fac aparte, respectiv cea de expert criminalist.

Ulterior aceste norme nu au fost preluate și puse în executare prin dispozițiile H.G. nr. 705/2015 care au aprobat Normele metodologice.

Art. 2 alin. (1) lit. e) din Norme nu se referă și la persoanele care s-au pensionat anterior datei de 25 iulie 2015 din funcția de expert criminalist, (precum cazul meu), ci se referă doar la cei care la data pensionării aveau o altă ocupație, astfel că nefiind puse pe deplin în aplicare dispozițiile legale precitate, singurul instrument juridic avut la îndemână este cel prevăzut de art. 1 și art. 8 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ.

Se consideră că instanța de fond a comis o eroare de interpretare a motivelor de fapt și a normelor de drept menționate în cererea de chemare în judecată, deoarece a confundat dreptul de oportunitate al organelor administrative cu normele de drept imperative, în cauză nefiind vorba despre o vocație, ci despre chiar dreptul la pensia de serviciu, așa cum a fost stabilit prin Legea nr. 130/2015.

Interesul pentru care a formulat această cerere de chemare în judecată este dat de dreptul subiectiv de trecere la pensia de serviciu în condițiile Legii precitate și în forma și conținutul H.G. nr. 705/2015, formă și conținut care nu se referă în concret și la calitatea sa de fost expert criminalist ce și-a încetat activitatea din această ocupație, spre deosebire de persoanele care la data pensionării aveau o altă ocupație așa cum se arată la art. 2 alin. (1) lit. e) din H.G. nr. 705/2015.

Prin urmare, se apreciază că în cauză nu sunt aplicabile temeiurile unei excepții de inadmisibilitate, întrucât pe de o parte nu există nici un temei legal care să facă inadmisibilă o asemenea cerere, iar pe de altă parte, noțiunea de act administrativ normativ este expres definită de Legea nr. 554/2004, și prevede că prin emiterea unui asemenea act acesta are drept scop executarea în concret a legii, executare care în cauza de față a fost efectuată în mod nelegal, producându-i astfel o vătămare a drepturilor subiective prevăzute de lege, constând în încălcarea dreptului la obținerea pensiei de serviciu.

1.4. Apărările formulate în cauză.

Prin întâmpinare intervenientul Ministerul Justiției a solicitat respingerea recursului reclamantei pentru următoarele argumente:

Contrar celor susținute de recurenta-reclamantă, instanța de fond și-a motivat soluția de respingere ca inadmisibilă a cererii de chemare în judecată, reținând, raportat la prevederile art. 8 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, faptul că solicitarea de obligare a Guvernului României la completarea unor dispoziții normative dintr-o hotărâre de guvern, cu un anumit conținut, excede competenței instanței de contencios administrativ.

De asemenea, instanța a apreciat în mod corect că nu poate fi reținut un refuz nejustificat de soluționare a unei cereri (în contextul în care recurenta-reclamantă a formulat plângere prealabilă, ce a fost respinsă), motivat de faptul că actele administrative cu caracter normativ nu fac parte din categoria actelor administrative care se emit/adoptă la cererea persoanei îndreptățite.

Recurenta-reclamantă nu a solicitat anularea unor dispoziții legale cuprinse într-un act administrativ cu caracter normativ, situație în care instanța ar fi avut competența de a verifica conformitatea actului administrativ sau a prevederilor atacate cu toate celelalte acte normative cu o forță juridică superioară.

Ceea ce s-a solicitat în speța de față a fost completarea unei hotărâri de guvern cu anumite dispoziții precizate expres în cuprinsul acțiunii. Or, instanța de fond în mod legal a reținut că această solicitare excede sferei sale de competență, o soluție contrară însemnând că instanța de judecată se poate substitui voinței legiuitorului, încălcându-se astfel principiul constituțional al separației puterilor în stat.

În ceea ce privește argumentele recurentei-reclamante în susținerea solicitării de completare a H.G. nr. 706/2015, acestea nu au un fundament în legislația primară, normele metodologice fiind emise în considerarea integrală a tuturor premiselor prevăzute de lege.

Prevederile art. 685 alin. (1) și (2) din Legea nr. 567/2004, astfel cum a fost introduse prin art. I din Legea nr. 130/2015, se aplică numai situațiilor juridice născute după intrarea în vigoare, respectiv numai personalului care la 25 iulie 2016 este în activitate și îndeplinește condițiile minime de vechime și vârstă. Pentru persoanele care la 25 iulie 2016 erau deja pensionate există dispoziții distincte, respectiv art. II din Legea nr. 130/2015 care dispune că beneficiază de noua lege, bineînțeles cu îndeplinirea condițiilor minimale de vârstă și vechime, și persoanele care au avut calitatea de personal auxiliar de specialitate al instanțelor judecătorești, al parchetelor de pe lângă acestea, al fostelor notariate de stat, precum și al fostelor arbitraje de stat sau departamentale, iar la data intrării în vigoare a Legii nr. 130/2015 primesc o categorie de pensie din sistemul public.

Prin urmare, legiuitorul nu a omis să reglementeze situația personalului de specialitate criminalistică, întrucât în privința categoriilor pentru care a dorit să instituie beneficiul pensiei de serviciu și pentru cei deja pensionați în sistemul public, a făcut-o în mod expres. Dacă legiuitorul ar fi avut în vedere și categoria foștilor experți criminaliști, care la momentul intrării în vigoare a Legii nr. 130/2015 erau pensionari în sistemul public, ar fi făcut-o prin includerea lor, precum și a celor care au avut funcții auxiliare de specialitate criminalistică, respectiv de tehnician criminalist la parchete, în cuprinsul art. 2 din Legea nr. 130/2015.

II. Soluția instanței de recurs

2.1. Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a cadrului normativ aplicabil și a probatoriului administrat în cauză, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, potrivit considerentelor ce vor fi expuse în continuare.

Referitor la motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., instanța de control judiciar reține că este nefondat.

Contrar celor susținute de recurenta-reclamantă, hotărârea instanței de fond răspunde exigențelor unei motivări conforme art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., soluția de respingere ca inadmisibilă a cererii de chemare în judecată fiind pronunțată în raport de prevederile art. 8 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 și a reținerii faptului că solicitarea de obligare a Guvernului României la completarea unor dispoziții normative dintr-o hotărâre de guvern, cu un anumit conținut, excede competenței instanței de contencios administrativ.

Argumentarea succintă a soluției date cererii de chemare în judecată formulată de reclamantă este suficientă pentru ca părțile să cunoască motivele ce au fost avute în vedere de către instanță în pronunțarea soluției, iar instanța ierarhic superioară să poată exercita un control de legalitate adecvat al acesteia.

Nu este fondat nici motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., hotărârea instanței de fond fiind pronunțată cu respectarea competențelor instanțelor judecătorești în general și a instanțelor de contencios administrativ în special.

Contenciosul administrativ consacrat în sistemul juridic românesc prin Legea nr. 554/2004, privit ca ansamblul mijloacelor juridice utilizate de orice persoană interesată pentru restabilirea ordinii de drept, încălcată prin acte juridice și/sau fapte materiale ale organelor administrației publice, este un contencios administrativ de plină jurisdicție.

Caracteristica acestei calități este aceea că instanța de contencios administrativ este competentă potrivit legii, să anuleze ori să modifice actul administrativ de autoritate atacat, să oblige serviciul public administrativ să rezolve o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege și să acorde daunele cauzate de serviciul public, persoanei fizice sau juridice, prin actul emis sau prin refuzul de a rezolva o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege.

Prin urmare, instanța de contencios administrativ poate verifica din punct de vedere a legalității conformitatea conduitei autorității publice în raport de dispozițiile legale care i-o reglementează, fără ca prin actul său de autoritate, instanța să suplinească voința autorității, obligând la executarea în concret a unei anumite atribuții legale, determinată în formă și conținut. În alte cuvinte, instanța de control administrativ, în efectuarea acestuia, nu poate să se substituie autorității în exercitarea atribuțiilor sale, fără să-și depășească propria competență generală și rol constituțional.

Reclamanta se plânge prin cererea de chemare în judecată cu care a învestit instanța de fond de anumite lipsuri în reglementarea secundară adoptată prin H.G. nr. 706/2015, respectiv nereglementarea situației juridice a acesteia pentru a fi recunoscută ca beneficiar al pensiei de serviciu, în calitate de fost membru al personalului de specialitate criminalistică, actual pensionar în sistemul public, spre deosebire de persoanele care la data pensionării aveau o altă ocupație, cărora li s-a recunoscut acest drept în condițiile prevăzute de lege, solicitând completarea acestui act administrativ normativ cu o nouă dispoziție legală predeterminată.

Valorificarea unei asemenea cereri ar situa instanța judecătorească în afara competenței sale generale, hotărârea judecătorească cu un asemenea conținut, prin dispozițiile și efectele sale imixtionând în sfera de atribuții a Guvernului României, ca autoritate publică a puterii executive, care funcționează în baza votului de încredere acordat de Parlament și care asigură realizarea politicii interne și externe a țării și exercită conducerea generală a administrației publice și care în concret emite hotărârile pentru organizarea executării legilor, conform Legii nr. 90/2001 privind organizarea și funcționarea Guvernului României și a ministerelor.

Instanța de contencios administrativ este competentă numai a examina legalitatea unei hotărâri de guvern, privită ca act administrativ cu caracter normativ sau individual, fiind în măsură a o invalida în tot sau în parte în cazul în care pretențiile de nelegalitate se verifică, fără ca prin controlul de legalitate exercitat să-i poată determina conținutul, suplinind astfel voința legiuitorului secundar prin substituirea în exercițiul competențelor acordate guvernului în acest sens.

În consecință, se poate concluziona că în mod legal instanța de fond a reținut că cererea reclamantei este inadmisibilă și a respins-o în consecință.

2.2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 20 din Legea nr. 554/2004 și art. 496 din C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va respinge recursul formulat de reclamanta A., ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de A. împotriva Sentinței nr. 3806 din 29 noiembrie 2016 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică astăzi, 28 martie 2019.

GGC - GV