ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 453/2020

Obiectul acțiunii deduse judecății Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal, la data de 20 decembrie 2016, sub nr. x/2016, reclamanta Societatea A. SRL, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Comunicațiilor și Societății Informaționale - Organismul Intermediar pentru Promovarea Societății Informaționale, a solicitat anularea procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x din 6 septembrie 2016.

Hotărârea primei instanțe Prin Sentința civilă nr. 118 din 24 martie 2017, Curtea de Apel Cluj a admis cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta Societatea A. SRL, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Comunicațiilor și Societății Informaționale-Organismul Intermediar pentru Promovarea Societății Informaționale, a anulat procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x din data de 06 septembrie 2016 și a obligat pârâtul să îi plătească reclamantei suma de 4.850 RON cu titlu de cheltuieli de judecată. Prin încheierea din 24 februarie 2017, Curtea de Apel Cluj a respins excepția inadmisibilității cererii de chemare în judecată, invocată de pârât prin întâmpinare.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva Sentinței civile nr. 118 din 11 aprilie 2017 și Încheierii din 24 februarie 2017, pronunțate de instanța de fond, a declarat recurs pârâtul Ministerul Comunicațiilor și Societății Informaționale, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinței atacate și, în rejudecare, respingerea cererii de chemare în judecată formulată de reclamantă în principal, ca inadmisibilă, iar în subsidiar, ca neîntemeiată. A arătat recurentul-pârât că, potrivit art. 50 alin. (1) O.U.G. nr. 66/2011, decizia de soluționare a contestației este definitivă în sistemul căilor administrative de atac și poate fi atacată la instanța judecătorească de contencios administrativ competentă, conform prevederilor Legii nr. 554/2004. Față de aceste dispoziții legale, dat fiind faptul că intimata-reclamantă a înțeles să conteste în prezentul demers judiciar procesul-verbal de stabilire a creanțelor nr. x din 6 septembrie 2016, fără a contesta și decizia de soluționare a contestației îndreptate împotriva acestui act administrativ fiscal, a înțeles recurentul-pârât să susțină și în calea recursului excepția inadmisibilității acțiunii, invocată în fața primei instanțe și soluționate prin respingerea acesteia, ca nefondată. Cât privește respingerea cererii de chemare în judecată ca neîntemeiată, a susținut recurentul MCIS (Ministerul Comunicaților și Societății Informaționale) că i-a aplicat intimatei Societatea A. SRL o corecție financiară de 50% din valoarea contractului de finanțare nr. x, având în vedere că reclamanta nu a îndeplinit indicatorii "număr de module funcționale ale sistemului informatic:12" și "număr de servicii/produse proiectate pe calculator: 2", indicatorii având o pondere de 50%. Afirmă recurentul-pârât că beneficiarul finanțării și-a asumat obligația de a respecta indicatorii stabiliți prin cererea de finanțare, iar achiziționarea gratuită a unei aplicații CAD nu poate garanta îndeplinirea acestor indicatori, cât timp soluțiile gratuite nu asigură niciun control asupra evoluției indicatorului prevăzut în proiectul propus, nu conferă dreptul de proprietate asupra programului respectiv, iar garanția și mentenanța sunt inexistente în cazul unei soluții gratuite. Prin urmare, s-a considerat de către autoritatea de management că beneficiarul nu și-a îndeplinit indicatorul "număr de produse/servicii proiectate pe calculator: 2", iar în legătură cu acest fapt s-a reținut că nu se justifică nici achiziția unei imprimante A3. S-a mai arătat în calea recursului că proiectul trebuie să fie viabil pe o perioadă de 3 ani de la data implementării, acesta fiind motivul pentru care se cer contracte de mentenanță la depunerea ultimei cereri de rambursare, pentru echipamente și soluția informatică. Or, aceste consecințe nu pot fi garantate prin alegerea unei soluții informatice gratuite, fiind, astfel, nerespectate prevederile art. 7 alin. (17) teza a doua din Contractul de finanțare nr. x din 17 decembrie 2013. Au mai fost menționate ca fiind relevante pentru corecta soluționare a cauzei prevederile art. 10 alin. (2) și cele ale art. 12 alin. (1) din contractul de finanțare nr. x/17.12.2013, în raport de care a fost justificată măsura aplicării unei corecții financiare în procent de 50% din valoarea eligibilă a acestui contract. A făcut trimitere recurentul-pârât și la prevederile art. 6 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011, conform cărora era în sarcina sa verificarea eligibilității cheltuielilor efectuate în realizarea proiectului finanțat cu fonduri europene.

Apărările formulate în cauză Intimata-reclamantă Societatea A. SRL a depus note scrise, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat. În privința excepției inadmisibilității cererii de chemare în judecată, corect respinsă, în opinia sa, de către judecătorul fondului, arată intimatul-reclamant că, astfel cum reiese din prevederile art. 46 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011, contestația împotriva procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare este o cale administrativă de atac și nu înlătură dreptul la acțiune al celui care se consideră vătămat în drepturile sale printr-un act administrativ, drept la acțiune ce a fost exercitat în prezentul dosar. A mai susținut intimata-reclamantă că, de la bun început, a ales să urmeze calea prevăzută de Legea nr. 554/2004, iar nu cea reglementată de O.U.G. nr. 66/2011, contestația îndreptată împotriva procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare din 6 septembrie 2016 având semnificația formulării procedurii prealabile, prevăzută de art. 7 din Legea nr. 554/2004. Pe fondul cauzei, a arătat intimata-reclamantă că bugetul proiectului nu prevedea achiziția contra cost a unei aplicații CAD, iar aplicația gratuită a fost utilizată pentru îndeplinirea indicatorului "număr de produse sau servicii proiectate pe calculator: 2", fiind depuse la dosar contracte ale serviciilor prestate (Contractul nr. x din 7 mai 2014 și Contractul nr. x din 20 mai 2014). De altfel, susține intimata că nici Ghidul solicitantului, nici contractul de finanțare nu interzic implementarea soluțiilor gratuite, importantă fiind îndeplinirea indicatorilor asumați prin proiectul depus. Cât privește asigurarea mentenanței, Societatea arată că nu s-a făcut nicio probă în privința faptului că nu ar fi fost respectate aceste prevederi de către beneficiarul finanțării, iar aplicația B., chiar dacă este un soft gratuit, acordă licență pe timp de un an, care poate fi, la cerere, reînnoită. În referire la eligibilitatea cheltuielii efectuate pentru achiziția imprimantei A3, a menționat intimata-reclamantă că aceasta era necesară pentru implementarea proiectelor lucrate cu aplicația CAD, fără a avea relevanță faptul că această aplicație era una gratuită, relevant fiind, după cum a reținut și prima instanță, să se obțină, folosească și implementeze această aplicație, dacă aceasta funcționează în aceiași parametri ca și una contra cost, cu asigurarea tuturor beneficiilor pe car le poate obține utilizatorul pentru realizarea obiectivelor sale.

Aspecte procedurale La termenul de judecată din data de 15 ianuarie 2020, Înalta Curte, luând implicit act de transmisiunea calității procesuale care a operat în cauză, în temeiul art. 5 din O.U.G. nr. 68/2019, a dispus înlocuirea în citativ a Ministerului Comunicațiilor și Societății Informaționale cu Ministerul Transporturilor, Infrastructurii și Comunicațiilor.

Procedura de soluționare a recursului Prin rezoluția din 16 noiembrie 2018 a fost fixat termen de judecată pentru soluționarea recursului în ședință publică, la data de 15 ianuarie 2020, cu citarea părților, fără a se mai parcurge procedura de filtrare a recursului, având în vedere Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal, precum și Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 109 din data de 20 septembrie 2018. II. Soluția instanței de recurs 1. Argumente de fapt și de drept relevante Prin recursul declarat de pârâtul MTIC împotriva încheierii din data de 24 februarie 2017 a fost criticată soluția primei instanțe de respingere a excepției inadmisibilității acțiunii, soluție pe care instanța de control judiciar o va menține, astfel cum a fost pronunțată. Din cuprinsul actelor aflate la dosarul cauzei se reține că Societatea A. SRL a contestat procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x din 6 septembrie 2016 în calea administrativă de atac, prin contestație înregistrată la MCSI (actual MTIC) sub nr. x din 11 octombrie 2016, iar la data de 20.12.2016, în lipsa unui răspuns la contestația formulată, a fost introdusă cererea de chemare în judecată prin care s-a solicitat anularea actului administrativ reprezentat de procesul-verbal din 6 septembrie 2016. Invocând excepția inadmisibilității prin întâmpinarea depusă la fondul cauzei, MTIC a pretins o neconformare a beneficiarului de fonduri europene la dispozițiile art. 51 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011, fără însă a fi diligent cu îndeplinirea propriilor atribuții, în concret nefiind soluționată contestația administrativă în termenul de 30 de zile de la data înregistrării ei, reglementat de art. 50 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011. Așadar, la momentul formulării acțiunii pendinte nu era emisă decizia de soluționare de către organul competent, în calea administrativă de atac, iar până la momentul soluționării cauzei această decizie nu a fost comunicată reclamantei A. SRL, pentru ca aceasta să-și poată preciza acțiunea în raport de finalizarea procedurii administrative. Prin urmare, la data pronunțării soluției pe fondul cauzei, reclamanta era în imposibilitate de a-și întregi obiectul cererii de chemare în judecată cu un capăt de cerere prin care să solicite anularea deciziei de soluționare a contestației, conform prevederilor ar. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011. În actuala situație, în care doar în calea recursului s-a făcut dovada soluționării contestației administrative, prin emiterea Deciziei nr. 691 din 14 februarie 2017, fără a se cunoaște data comunicării acestui act administrativ (pentru a se verifica dacă anterior pronunțării sentinței recurate, beneficiarul finanțării primise Decizia nr. 691 din 14 februarie 2017, pentru a-și putea completa obiectul acțiunii în anulare cu cererea îndreptată și împotriva acestei decizii), iar soluția pronunțată prin această decizie a fost cea de respingere a contestației ca neîntemeiată, reține Înalta Curte că, în situația în care ar prevala formalismul chestiunilor de ordin procedural, s-ar impune infirmarea soluției pronunțate de prima instanță asupra excepției inadmisibilității acțiunii. Însă, fiind învestită instanța de control judiciar cu recursul pârâtului MTIC, trebuie ținut seama de cerința interesului în declararea căii de atac, nefiind posibilă o soluție de admitere a recursului prin care, în realitate, să se ajungă la pronunțarea unei soluții mai favorabile părții adverse, care are doar poziția de intimat în prezenta cale de atac. Astfel stând lucrurile în această situație particulară, Înalta Curte reține că interesul recurentului-pârât este cel de a obține în favoarea sa, cu titlu definitiv, o soluție pronunțată pe fondul cauzei, iar cerința de a fi atacată expres decizia emisă în soluționarea contestației, prin care s-a respins, ca neîntemeiată, această contestație, este una care, formal, împiedică accesul la o soluție definitivă. Prin urmare, Înalta Curte consideră că, față de împrejurările relevate anterior, este chemată a verifica fondul cauzei, pentru a cântări dacă hotărârea primei instanțe este corectă sau nu în referire la legalitatea actului administrativ contestat, iar în raport de rezultatul acestui control judiciar, se va justifica și soluția asupra excepției inadmisibilității acțiunii, în raport de prevederile art. 50 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011. Nu pot fi primite susținerile intimatei-reclamante în sensul uzitării de calea dreptului la acțiune conferită de prevederile art. 46 din O.U.G. nr. 66/2011, cât timp procedura prealabilă a fost finalizată prin emiterea unei decizii ce poate forma obiectul contestației în fața instanței de contencios administrativ și fiscal, iar epuizarea acestei etape a căilor administrative de atac determină incidența prevederilor art. 51 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011. Pe fondul cauzei, soluția pronunțată de prima instanță este eronată, fiind dată cu interpretarea și aplicarea greșită a legii, motiv de casare prevăzut de art. 488 pct. 8 C. proc. civ. Prin procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x din 6 septembrie 2016 s-a reținut în sarcina beneficiarului A. SRL că, deși în cuprinsul proiectului tehnic ce a stat la baza cererii de finanțare în cadrul programului SMIS 46643, a menționat la capitolul C4 Descrierea tehnică a proiectului necesitatea achiziției unei aplicații CAD, în bugetul proiectului nu s-a prevăzut această achiziție, o astfel de soluție software nefiind cumpărată de către intimata-reclamantă. Chestiunea legată de neîndeplinirea indicatorilor privind "număr de module funcționale ale sistemului informatic:12" și "număr de produse/servicii proiectate pe calculator:2" a fost centrată pe analiza conformității folosirii unei aplicații CAD gratuite în raport de clauzele contractului de finanțare și de regulile generale de finanțare în cadrul proiectului declarat eligibil pentru a fi finanțat din fonduri europene. Contrar soluției primei instanțe, care a reținut că nu se interzice prin contractul de finanțare utilizarea unei soluții informatice gratuite, fiind relevantă analiza beneficiilor pe care le poate furniza o astfel de achiziție, Înalta Curte observă că, fără a fi necesară o astfel de limitare expresă prin clauzele contractului, folosirea unei aplicații gratuite CAD poate împiedica implementarea proiectului propus de către Societatea A. SRL. Alegând să descrie în proiectul tehnic propus pentru finanțare europeană necesitatea unei achiziții CAD, beneficiarul urma să includă în bugetul proiectului cheltuiala aferentă acestei achiziții, ceea ce ar fi însemnat, la momentul cumpărării soluției software folositoare pentru realizarea indicatorilor propuși, asigurarea mentenanței acestui program informatic, garanția produsului achiziționat și rezolvarea oricăror impedimente cauzate în utilizarea aplicației respective în cadrul conferit prin clauzele contractului de achiziție încheiat conform uzanțelor comerciale. Utilizarea unei aplicații software oferită gratuit nu garantează niciun fel de continuitate a viabilității sale pe durata de implementare a proiectului tehnic propus de către intimata-reclamantă, nefiind condiționată existența unei asemenea soluții informatice pe un anumit interval de timp de niciun cadru contractual încheiat între titularul aplicației și utilizatorii săi. Prin urmare, s-a reținut corect în cuprinsul Procesului-verbal nr. x din 6 septembrie 2016 că achiziția aplicației CAD nu s-a realizat, deși necesitatea sa a fost relevată în proiectul tehnic ce a stat la baza cererii de finanțare formulată de către Societatea A. SRL. Tot în legătură cu aplicația CAD s-a justificat în proiectul tehnic și achiziția unor echipamente, dintre care o imprimantă multifuncțională A3, pentru "multiplicare, scanare și imprimare color a proiectelor elaborate cu aplicația CAD până în formatul A3", iar în condițiile în care o achiziție a aplicației CAD nu s-a realizat, nu poate fi reținută nici eligibilitatea imprimantei A3, a cărei necesitate în realizarea indicatorilor proiectului s-a grefat pe utilizarea aplicației CAD, ce ar fi trebuit achiziționată conform cerințelor din proiect, cu prevederea corespunzătoare a costurilor destinate acestei tranzacții. Omiterea unei asemenea prevederi financiare în bugetul aferent proiectului propus nu poate fi acoperită prin găsirea unei soluții de utilizare a unei aplicații gratuite, nefiind similare cele două proceduri prin care se ajunge la folosirea soluției software pentru realizarea indicatorilor stabiliți prin proiectul tehnic ce a fundamentat obținerea finanțării intimatei-reclamante cu fonduri europene. Potrivit Ghidului solicitantului (pag. 39), "1. Contractul/contractele încheiate de beneficiar cu diverși furnizori pentru garanția și mentenanța aplicației trebuie să asigure obligativitatea funcționării permanente a acesteia în perioada de post-implementare (3 ani după implementarea proiectului, cu excepția perioadelor de mentenanță planificate). Acest lucru va fi prevăzut și în caietele de sarcini întocmite pentru organizarea procedurii de achiziție publică a diverselor componente ale aplicației pentru care s-a solicitat finanțarea (hardware și software). 2. Contractul încheiat de beneficiar cu furnizorul soluției electronice trebuie să prevadă achiziționarea de către beneficiar a dreptului de utilizare/licență asupra aplicației software customizate pentru care se solicită finanțare pentru o durată de timp cel puțin egală cu perioada de sustenabilitate a proiectului sau a obligativității prelungirii contractului, astfel încât să se asigure sustenabilitatea proiectului." Prin urmare, aceste cerințe stabilite prin Ghidul solicitantului nu au fost respectate de către Societatea care a accesat fonduri europene, astfel că, în mod corect, autoritatea de management a reținut neregula săvârșită în derularea proiectului "Creșterea eficienței proceselor interne și îmbunătățirea deciziilor manageriale în firma A. SRL prin implementarea unui sistem ERP", constând în neîndeplinirea indicatorilor propuși, care decurgeau în mod direct prin utilizarea aplicației CAD achiziționată conform cerințelor din proiectul tehnic propus spre finanțare cu fonduri nerambursabile. Deși au fost depuse la dosar cele două contracte de servicii încheiate între Societatea A. SRL și diverși beneficiari, pentru a căror realizare a fost necesară executarea unor desene cu ajutorul aplicației B., Înalta Curte reține că nu pot fi valorificate aceste contracte în sensul realizării indicatorului "număr de produse sau servicii proiectate pe calculator:2", cât timp furnizarea acestor servicii a depins de utilizarea unei aplicații pentru care beneficiarul finanțării a eludat cerințele proiectului, soluția software nefiind achiziționată conform necesităților identificate prin documentația tehnică ce a fundamentat acordarea sprijinului nerambursabil solicitat. În consecință, se confirmă neregula identificată de recurentul-pârât MTIC, actul administrativ contestat fiind legal întocmit, fapt ce determină menținerea soluției pronunțate de prima instanță asupra excepției inadmisibilității acțiunii și, admițând recursul pârâtului, se va casa sentința recurată, iar în rejudecare, cererea de chemare în judecată va fi respinsă ca neîntemeiată. 2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele arătate anterior, în aplicarea prevederilor art. 496 C. proc. civ., coroborat cu cele ale art. 488 pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de pârâtul Ministerul Transporturilor, Infrastructurii și Comunicațiilor împotriva Sentinței civile nr. 118 din 11 aprilie 2017, pronunțată de Curtea de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal, urmând a casa sentința atacată și, în rejudecare, va respinge cererea de chemare în judecată, formulată de Societatea A. SRL, ca neîntemeiată.