Decizia nr. 2914/2019 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs împotriva sentinței nr. 130/2016 a Curții de Apel Bacău

Circumstanțele cauzei Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Bacău, la data de 20 mai 2016, reclamantul A. a chemat în judecată pârâta Agenția Națională de Integritate în contradictoriu cu care a solicitat anularea Raportului de evaluare nr. x din 28 aprilie 2016.

Soluția instanței de fond Prin Sentința nr. 130 din 18 noiembrie 2016, Curtea de Apel Bacău, secția a II -a civilă, de contencios administrativ și fiscal a admis, în parte, acțiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate și a anulat, în parte, raportul de evaluare întocmit de pârâtă la data de 28 aprilie 2016 și înregistrat la aceasta sub nr. x din 28 aprilie 2016, în sensul înlăturării constatării de nerespectare de către reclamant a regimului juridic al conflictului de interese în privința participării acestuia la adoptarea de către Consiliul local al municipiului Piatra-Neamț a H.C.L. nr. 225 și nr. 230 din 20 iulie 2012 - ambele referitoare la SC B. SRL, H.C.L. nr. 7 din 22 ianuarie 2016 referitoare la SC C. SRL și H.C.L. nr. 15 din 31 ianuarie 2014 referitoare la Compania Municipală de Investiții D. SA. A menținut celelalte dispoziții ale Raportului de evaluare x din 28 aprilie 2016 cu privire la constatarea nerespectării de către reclamant a regimului juridic al conflictului de interese în privința participării la adoptarea celorlalte hotărâri ale Consiliului local al municipiului Piatra Neamț, menționate în raport. De asemenea, a admis în parte cererea reclamantului privind cheltuielile de judecată și, în consecință, a obligat pârâta Agenția Națională de Integritate să plătească reclamantului suma de 550 de RON cheltuieli de judecată, reprezentând 50 de RON - taxă judiciară de timbru și 500 RON - onorariu de avocat.

Recursul exercitat în cauză Împotriva acestei sentințe au declarat recurs reclamantul A. și pârâta Agenția Națională de Integritate, invocând motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. 3.1. Recurentul-reclamant, în motivarea căii de atac a susținut, în esență, că interpretarea dată de instanța de fond dispozițiilor legale incidente este incorectă, scoasă din contextul scopului urmărit de legiuitor, iar condițiile existenței unui eventual conflict de interese incomplet analizată. În opinia recurentului-reclamant, instanța de fond a omis să analizeze și să identifice pentru fiecare hotărâre a Consiliului local în parte pretinsul avantaj urmărit, precum și existența legăturii de cauzalitate între pretinsul interes patrimonial și obiectivitatea, imparțialitatea și transparența cu care recurentul-reclamant și-a exercitat atribuțiile în cadrul ședințelor Consiliului local în cazul hotărârilor reținute în raport. A mai arătat că, niciuna dintre hotărârile adoptate nu au fost de natură a-i aduce un avantaj, remunerația încasată fiind condiționată numai de participarea la ședințele AGA. Totodată, instanța de fond a dat o interpretare restrictivă dispozițiilor art. 14 alin. (1) din O.G. nr. 26/2013 cu referire la noțiunea de membru al adunării generale, în condițiile în care, în speță, calitatea de membru aparține municipiului Piatra Neamț ca acționar majoritar, iar la ședințele AGA acționarul principal nu putea participa decât prin consilierii din cadrul Consiliului local. În ceea ce privește indemnizația acordată, în mod greșit instanța de fond a reținut că anterior datei de 29 august 2013 nu a existat temei legal pentru acordarea acesteia, întrucât O.U.G. nr. 79/2009 reglementa o astfel de indemnizație, dar într-un cuantum mai mic. 3.2. Recurenta-pârâtă Agenția Națională de Integritate, în motivarea recursului declarat a susținut, în esență, că raționamentul instanței de fond cu privire la inexistența unui conflict de interese generat de participarea recurentului-reclamant la ședința Consiliului local în cadrul căreia s-a adoptat Hotărârea nr. 15 din 31 ianuarie 2014 este bazat pe o interpretare eronată a dispozițiilor art. 46 din Legea nr. 215/2001, respectiv art. 77 din Legea nr. 393/2004. În opinia recurentului-pârât, faptul că recurentul-reclamant s-a abținut de la vot în ședința în cadrul căreia a fost adoptată hotărârea sus-arătată nu este natură să conducă la concluzia că au fost respectate principiile legal instituite pentru prevenirea conflictului de interese în exercitarea funcțiilor publice, de vreme ce recurentul-reclamant nu a anunțat la începutul dezbaterilor interesul său în problema supusă dezbaterii, obligație expres reglementată în cuprinsul art. 77 din Legea nr. 393/2004.

Apărările formulate în cauză 4.1. Prin întâmpinarea depusă la dosar la data de 25 ianuarie 2017, recurentul-reclamant a solicitat respingerea recursului declarat de recurenta-pârâtă, ca nefondat, răspunzând punctual criticilor formulate. În esență, a arătat că la adoptarea hotărârii menționate în raportul de evaluare recurentul-reclamant s-a abținut de la vot, votul său fiind contabilizat ca vot negativ, iar anunțarea intenției sale de a se abține de la vot nu ar fi influențat contorizarea voturilor. Întrucât un eventual conflict de interese vizează doar ipoteza unui vot pozitiv, menit să aibă ca și consecință adoptarea hotărârii consiliului local, ceea ce nu e cazul în speță, în opinia recurentului-pârât nu sunt îndeplinite condițiile prevăzute de lege pentru a fi în prezența unui conflict de interese. 4.2. Prin întâmpinarea depusă la dosar la data de 26 octombrie 2017, recurenta-pârâtă a solicitat respingerea recursului declarat de recurentul-reclamant, reiterând coordonatele esențiale ale cauzei. În opinia recurentei-pârâte, în speță se regăsesc toate elementele prevăzute de dispozițiile legale care reglementează conflictul de interese, fiind corectă soluția instanței de fond. Astfel, noțiunea de interes personal menționată de dispozițiile legale incidente nu vizează doar aspecte patrimoniale ci reglementează într-un mod complex natura interesului alesului local care ar putea determina lipsa de obiectivitate a acestuia în adoptarea deciziilor de autoritate publică, circumscriindu-se sferei interesului și posibilitatea anticipării unui beneficiu sau a unui dezavantaj pentru sine sau pentru o asociație sau fundație din care face parte.

Procedura derulată în recurs Prin Rezoluția din 22 octombrie 2018 a completului investit cu soluționarea cauzei, în raport de Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018 prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție adoptată la data de 13 septembrie 2018 în sensul că, procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal, a fost fixat termen de judecată, cu citarea părților, în ședință publică.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând legalitatea sentinței recurate prin prisma criticilor formulate, a apărărilor din întâmpinări și dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursul recurentului-reclamant este nefondat, în timp ce recursul declarat de recurenta-pârâtă este fondat, pentru considerentele ce vor fi arătate în continuare. Instanța de contencios administrativ a fost investită în temeiul art. 22 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, cu soluționarea contestației împotriva Raportului de evaluare nr. x din 28 aprilie 2016 întocmit de Agenția Națională de Integritate prin care s-a constatat că reclamantul nu a respectat regimul juridic la conflictelor de interese întrucât, în calitate de consilier local, a participat la deliberarea și adoptarea următoarelor hotărâri: - un număr de 49 de hotărâri ale Consiliului local Piatra Neamț cu privire la SC B. SRL, SC C. SRL, SC E. SRL, societăți la care a deținut/deține calitatea de membru A.G.A., realizând venituri în cuantum de 23.725 RON; - H.C.L. nr. 291 din 16 septembrie 2013 cu privire la nivelul maxim al indemnizației lunare a membrilor A.G.A. pe care reprezentanții consiliului local sunt autorizați să îl voteze; - H.C.L. nr. 15 din 31 ianuarie 2014 cu privire la Compania Municipală de Investiții D. SA, societate la care reclamantul deținea calitatea de angajat cu contract individual de muncă. Soluționând cauza, prim instanță a anulat în parte raportul de evaluare întocmit de pârâta Agenția Națională de Integritate la data de 28 aprilie 2016 înregistrat sub nr. x din 28 aprilie 2016, în sensul înlăturării constatării de nerespectare de către reclamant a regimului juridic al conflictului de interese în privința participării acestuia la adoptarea de către Consiliul local al municipiului Piatra Neamț a H.C.L. nr. 225 și nr. 230 din 20 iulie 2012 - ambele referitoare la SC B. SRL, H.C.L. nr. 7 din 22 ianuarie 2016 referitoare la SC C. SRL și H.C.L. nr. 15 din 31 ianuarie 2014 referitoare la Compania Municipală de Investiții D. SA A menținut celelalte dispoziții ale Raportului de evaluare x din 28 aprilie 2016 cu privire la constatarea nerespectării de către reclamant a regimului juridic al conflictului de interese în privința participării la adoptarea celorlalte hotărâri ale Consiliului local al municipiului Piatra Neamț, menționate în raport. În esență, motivele pentru care instanța de fond a dispus anularea parțială a raportului de evaluare contestat au vizat următoarele aspecte: - referitor la hotărârile de consiliu local nr. 225 și nr. 330 din 20 iulie 2012, s-a reținut că la data adoptării acestora recurentul-reclamant nu fusese încă desemnat ca reprezentant al municipiului în adunarea generală a SC B. SRL, mandatul său începând la data de 31 iulie 2016, situație în care nu se poate reține existența conflictului de interese cu privire la participarea recurentului-reclamant la adoptarea acestor hotărâri; - în ceea ce privește Hotărârea nr. 7 privind SC C. SA, motivul pentru care nu s-a reținut existența conflictului de interese a fost reprezentat de lipsa motivată a recurentului-reclamant de la ședința consiliului local din 22.01.2013, dată la care a fost adoptată hotărârea invocată în raport; - cu referire la Hotărârea nr. 15 din 31 ianuarie 2014 cu privire la Compania Municipală de Investiții D. S.A., societatea la care recurentul-reclamant deținea calitatea de angajat cu contract individual de muncă, instanța de fond a reținut că recurentul-reclamant a respectat regimul conflictului de interese, întrucât s-a abținut de la votarea hotărârii menționate. În ceea ce privește participarea recurentului-reclamant la deliberarea și adoptarea unui număr de 47 de hotărâri ale Consiliului Local Piatra Neamț cu privire la SC B. SRL, SC C. SRL și SC E. SRL în calitate de membru în adunarea generală a asociaților, calitate în care a realizat venituri în cuantum de 23.725 RON, instanța de fond a reținut că, fiind remunerat în calitatea sa de membru al adunării generale, interesul patrimonial, definit de dispozițiile art. 75 lit. c) teza finală din Legea nr. 393/2004, îl împiedica să participe la deliberare și adoptarea hotărârilor vizând aceste societăți. Totodată, participarea recurentului-reclamant, în calitate de consilier local, la deliberarea și adoptarea HCL nr. 291 din 16 septembrie 2013 cu privire la nivelul maxim al indemnizației lunare a membrilor AGA pe care reprezentanții consiliului local sunt autorizați să îl voteze, în condițiile în care prin hotărârea adoptată s-a stabilit nivelul propriei remunerații pe care urma să o încaseze, constituie o încălcare a dispozițiilor art. 75 lit. c) teza finală din Legea nr. 393/2004 care impuneau obligația alesului local să se abțină de la vot și să declare această abținere, conform art. 75 alin. (3) din Legea nr. 393/2004. Efectuând propria evaluare a materialului probator administrat în cauză pentru a răspunde criticilor formulate, Înalta Curte constată că prima instanță a interpretat și aplicat corect dispozițiile legale incidente în ceea ce privește participarea recurentului-reclamant, în calitate de consilier local, la deliberarea și adoptarea unui număr de 46 de hotărâri al Consiliului Local Piatra Neamț cu privire la SC B. SRL, SC C. SRL, SC E. SRL, precum și a HCL nr. 291 din 16 septembrie 2013 cu privire la nivelul maxim la indemnizației lunare a membrilor AGA pe care reprezentanții consiliului local sunt autorizați să îl voteze. Astfel, conflictul de interese este definit de art. 70 din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și a mediului de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, ca fiind situația în care persoana ce exercită o demnitate publică sau o funcție publică are un interes personal de natură patrimonială, care ar putea influența îndeplinirea cu obiectivitate a atribuțiilor care îi revin potrivit Constituției și altor acte normative. Reglementarea legală a conflictului de interese administrativ reprezintă garantarea principiilor imparțialității, integrității, transparenței decizionale și supremației interesului public prin sancționarea situațiilor în care interesul privat prevalează asupra interesului public, în exercitarea funcțiilor și demnităților publice. O definiție a conflictului de interese privind funcționarii publici este inclusă în art. 13 din Recomandarea nr. 10/2000 a Comitetului de Miniștri al Consiliului Europei, în sensul că " Conflictul de interese se naște în situația în care un funcționar public are un interes personal de natură să influențeze sau să pară a influența exercitarea imparțială și obiectivă a funcțiilor sale oficiale ". Conflictul de interese privind aleșii locali este reglementat de Legea nr. 161/2003, Legea nr. 393/2004 privind statutul aleșilor locali și Legea nr. 215/2001 a administrației publice locale. Astfel, potrivit art. 77 din Legea nr. 161/2003 "Conflictele de interese pentru președinții și vicepreședinții consiliilor județene sau consilierii locali și județeni sunt prevăzute în art. 47 din Legea administrației publice locale nr. 215/2001, cu modificările și completările ulterioare". Art. 47 din Legea nr. 393/2004 prevede că "Aleșii locali sunt obligați să menționeze expres situațiile în care interesele lor personale contravin intereselor generale. În cazurile în care interesul personal nu are caracter patrimonial, consiliile locale pot permite participarea la vot a consilierului". Conform art. 75 din aceeași lege, "Aleșii locali au un interes personal într-o anumită problemă, dacă au posibilitatea să anticipeze că o decizie a autorității publice din care fac parte ar putea prezenta un beneficiu sau un dezavantaj pentru sine sau pentru: a) soț, soție, rude sau afini până la gradul al doilea inclusiv; b) orice persoană fizică sau juridică cu care au o relație de angajament, indiferent de natura acestuia; c) o societate comercială la care dețin calitatea de asociat unic, funcția de administrator sau de la care obțin venituri; d) o altă autoritate din care fac parte; e) orice persoană fizică sau juridică, alta decât autoritatea din care fac parte, care a făcut o plată către aceștia sau a efectuat orice fel de cheltuieli ale acestora; f) o asociație sau fundație din care fac parte". Potrivit art. 25 din Legea nr. 215/2001 "Aleșii locali sunt primarul, consilierii locali, președintele consiliului județean și consilierii județeni. În asigurarea liberului exercițiu al mandatului lor, aceștia îndeplinesc o funcție de autoritate publică, beneficiind de dispozițiile legii penale cu privire la persoanele care îndeplinesc o funcție ce implică exercițiul autorității de stat". În cazul consilierilor locali, dispozițiile art. 46 alin. (1) din Legea nr. 215/2001 statuează că "Nu poate lua parte la deliberare și la adoptarea hotărârilor consilierul local care, fie personal, fie prin soț, soție, afini sau rude până la gradul al patrulea inclusiv, are un interes patrimonial în problema supusă dezbaterilor consiliului local". Ca o detaliere a acestei interdicții legale, art. 77 din Legea nr. 393/2004 reglementează în sensul că "1) Consilierii județeni și consilierii locali nu pot lua parte la deliberarea și adoptarea de hotărâri dacă au un interes personal în problema supusă dezbaterii. (2) În situațiile prevăzute la alin. (1), consilierii locali și consilierii județeni sunt obligați să anunțe, la începutul dezbaterilor, interesul personal pe care îl au în problema respectivă. (3) Anunțarea interesului personal și abținerea de la vot se consemnează în mod obligatoriu în procesul-verbal al ședinței". Reglementarea conflictului de interese prin prevederile art. 46 din Legea nr. 215/2001 a constituit obiectul excepțiilor de neconstituționalitate, Curtea Constituțională statuând prin jurisprudența sa (Decizia nr. 951 din 25 iunie 2009) că textul legal stabilește garanții ale imparțialității autorităților publice și a membrilor consiliilor locale în exercitarea atribuțiilor lor. Rațiunea instituirii acestui conflict de interese, care intră sub incidența prevederilor Legii nr. 161/2003, este aceea de a asigura "eliminarea subiectivismului și interesului particular ori de grup" în cadrul forurilor decizionale ale autorităților publice (Decizia nr. 418 din 3 iulie 2014). În cauza de față, în raport de dispozițiile legale precitate, în mod corect instanța de fond a reținut existența unui interes personal patrimonial în participarea recurentului-reclamant la deliberarea și adoptarea hotărârii la societățile comerciale în care este implicat, precum și la adoptarea hotărârii prin care s-a stabilit nivelul propriei remunerații pe care urma să o primească de la cele trei societăți în care era desemnat membru AGA. Susținerile recurentului-reclamant în sensul că participarea sa la ședințele AGA s-a justificat prin prisma numirii sale în calitate de reprezentant al acționarului principal - Municipiul Piatra-Neamț - în Adunarea Generală a Asociaților a SC B. SRL, SC C. SRL și SC E. SRL, posibilitatea numirii consilierilor ca mandatari în AGA societăților de interes public fiind un aspect necontestat sub aspectul legalității, nu sunt de natură a înlătura situația de conflict de interese în care s-a aflat recurentul-reclamant. Aceasta întrucât, nu reprezentarea Municipiului Piatra-Neamț de către un consilier local în adunările generale ale unor întreprinderi publice este ceea ce se impută recurentului-reclamant, ci faptul că acesta, fiind remunerat în această calitate de către întreprinderea publică, interesul său patrimonial așa cum este definit de prevederile menționate din Legea nr. 393/2004 îl împiedica să participe la deliberarea și adoptarea hotărârilor vizând aceste societăți. Potrivit art. 75 din Legea nr. 393/2004, în ipoteza reglementată de teza finală a lit. c), nu este necesar ca decizia autorității publice să reprezinte un beneficiu sau avantaj pentru societatea de la care alesul local obține venituri, ci ca decizia autorității să poată prezenta un beneficiu sau un dezavantaj, fiind vorba de o potențialitate. Nu este necesar nici ca decizia să fie determinantă și să depindă exclusiv de voința alesului local, așa cum a susținut recurentul-reclamant, întrucât concepția Legii nr. 393/2004 care reglementează statutul aleșilor locali și existența interesului personal a alesului local are în vedere că acesta acționează într-un organ deliberativ colegial (consiliu local). Așa fiind, recurentul-reclamant era direct interesat în adoptarea hotărârilor referitoare la cele trei societăți comerciale, dat fiind faptul că beneficiarele acestor hotărâri erau societăți comerciale cu privire la care recurentul-reclamant deținea calitatea de membru în AGA. Totodată, interesul personal este de necontestat și în cazul Hotărârii nr. 291 din 16 septembrie 2013, având în vedere că prin aceasta se stabilea cuantumul indemnizației pe care urma să o primească de la cele trei societăți în care era desemnat membru AGA. Concluzionând asupra criticilor formulate de recurentul-reclamant, Înalta Curte reține îndeplinirea condițiilor existenței conflictului de interese prin participarea în mod nemijlocit a recurentului-reclamant la deliberarea și adoptarea hotărârii de consiliu local referitoare la societățile în care recurentul-reclamant era desemnat și renumerat ca membri AGA, precum și a hotărârii prin care se stabilea nivelul indemnizației lunare a membrilor AGA. Referitor la recursul declarat de recurenta-pârâtă Agenția Națională de Integritate prin care se critică numai soluția pronunțată de instanța de fond cu privire la Hotărârea Consiliului Local nr. 15 din 31 ianuarie 2014, Înalta Curte constată că recursul este fondat, hotărârea instanței de fond cu privire la acest aspect fiind dată cu aplicarea greșită a normelor de drept material incidente. Având în vedere dispozițiile legale care reglementează conflictul de interese, contrar celor reținute de judecătorul fondului, în lumina principiului transparenței decizionale, Înalta Curte constată că recurentul-reclamant avea obligația să anunțe interesul său personal la începutul dezbaterilor, precum și abținerea de la vot. Împrejurarea că recurentul-reclamant care deținea calitatea de angajat cu contract individual de muncă la Compania Municipală de Investiții D. SA s-a abținut de la vot după derularea discuțiilor referitoare la proiectul de hotărâre privind modificarea Contractului de concesiune nr. x din10 decembrie 2009 încheiat între Municipiul Piatra Neamț și SC D. SA nu este de natură să conducă la concluzia că acesta ar fi respectat principiile legal instituite pentru prevenirea conflictului de interese în exercitarea funcției publice. Aceasta deoarece art. 77 alin. (1) din Legea nr. 393/2004 interzice participarea sa la deliberare, impunând ca intimatul-reclamant să anunțe interesul său personal la începutul dezbaterilor asupra problemei în care are interes, tocmai pentru a se preveni participarea sa la deliberare în cadrul ședinței autorității deliberative, respectiv pentru a preveni influențarea hotărârilor acestei autorități prin prezența sa la deliberări. În fapt, intimatul-reclamant avea obligația de a anunța interesul său personal în toate etapele premergătoare adoptării Hotărârii nr. 15 din 31 ianuarie 2014, la un moment anterior începerii dezbaterilor asupra acestei hotărâri, iar nicidecum în cursul dezbaterilor ori la momentul votului. Aceasta deoarece orice hotărâre a unei autorități deliberative colegiale se ia într-un proces care implică inițial deliberări urmate de vot, acesta concretizându-se într-un act scris care consemnează rezultatul deliberării, conținutul său fiind însușit de către persoanele care au participat la adoptarea sa. În consecință, contrar celor reținute de instanța de fond, sunt îndeplinite condițiile existenței conflictului de interese în ceea ce privește HCL nr. 15 din 31 ianuarie 2014, întrucât recurentul-reclamant a votat (prin abținere), participând nemijlocit la deliberarea și adoptarea hotărârii sus-menționate, fiind legale constatările autorității de integritate din cuprinsul raportului contestat.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru considerentele arătate, în temeiul art. 20 din Legea nr. 554/2004 și art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de recurenta-pârâtă Agenția Națională de Integritate, va casa în parte sentința recurată, în sensul că va menține dispoziția Raportului de evaluare nr. x din 28 aprilie 2016 cu privire la constatarea nerespectării de către recurentul-reclamant a regimului juridic al conflictului de interese în ceea ce privește participarea la adoptarea Hotărârii Consiliului Local nr. 15 din 31 ianuarie 2014 cu privire la Compania Municipală de Investiții D. SA, societate la care recurentul-reclamant deținea calitatea de angajat cu contract individual de muncă, urmând a fi menținute celelalte dispoziții ale sentinței recurate. Negăsind fondate criticile formulate de recurentul-reclamant întemeiate pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în baza art. 20 din Legea nr. 554/2004 și art. 496 C. proc. civ., va respinge, ca nefondat, recursul declarat de recurentul-reclamant.