LADBROKES WORLDWIDE BETTING v. SWEDEN

Reclamantul, Ladbrokes Worldwide Betting, este o companie de pariuri și jocuri de noroc din Harrow, Regatul Unit. Este reprezentat în fața Curții de către dl S. Widmark și dna T. Cabander, avocați care practică la Stockholm. Guvernul suedez (“Guvernul”) au fost reprezentați de agentul lor, dna I. Kalmerborn, Ministerul Afacerilor Externe. Faptele cazului, astfel cum au fost prezentate de părți, pot fi rezumate după cum urmează. La 11 decembrie 2003, reclamantul a solicitat Guvernului, în temeiul articolului 45 din Loteries Act (Lotterilagen, 1994:1000), pentru permisul de a presta servicii de pariuri și jocuri de noroc în Suedia. Prin decizia din 18 martie 2004, Guvernul a respins cererea. Decizia, elaborată de Ministerul Finanțelor în consultare cu Oficiul Primului Ministru (Statsrådsberedningen) și cu alți ministere, a fost semnată de dl Bosse Ringholm, ministrul finanțelor, în numele Guvernului. Guvernul a remarcat faptul că pariurile și jocurile de noroc din Suedia sunt rezervate în esență pentru stat, anumite organizații fără scop lucrativ (folkrörelserna) și sporturile equestre și că profiturile ar trebui să fie în beneficiul publicului sau în scopuri de utilitate publică. Acestea nu au constatat că există motive pentru a se abate de la aceste principii și pentru a acorda reclamantului un permis prin excepție în temeiul articolului 45. La 16 iunie 2004, reclamantul a solicitat Curtea Supremă de Administrație (Regeringsrätten) o revizuire judiciară a deciziei guvernului în temeiul Legii privind revizuirea judiciară a anumitor decizii administrative (Lagen om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut, 1988:205). Reclamantul a susținut că decizia impușită ar trebui anulată deoarece este contrar articolelor 43 și 49 din Tratatul CE, aceasta din urmă care garantează libera circulație a serviciilor și a solicitat, de asemenea, instanței să organizeze o ședință orală. La 8 decembrie 2004, Curtea administrativă Supremă, ședința cu cinci judecători, a hotărât să nu se desfășoare o ședință în acest caz. Statulând că trei dintre judecători au anterior, la Ministerul Finanțelor și Curții a Comunităților Europene, au abordat întrebarea dacă Legea Loterielor este în conformitate cu dreptul comunitar, reclamantul, la 19 ianuarie 2005, a contestat imparțialitatea lor și a mutat pentru dezqualificarea lor din cauza. Unul dintre judecătorii contestați a fost înlocuit mai târziu și, dinaintea Curții în cadrul procedurii instantanee, reclamantul a afirmat că a fost clarificat că nu există motive de a pune la îndoială imparțialitatea unui alt judecător. Reclamantul a afirmat, în motivul său de dezqualificare, că a fost director general pentru afaceri administrative și juridice (expediții-och rättschef) în Ministerul Finanțelor între 1992 și 2001, atunci când a fost presupus responsabil pentru pregătirea și promulgarea Legii Loterielor, precum și o nouă regulă care a criminalizat încălcările interdicției privind promovarea loterielor străine. În cadrul acestei lucrări, a fost investigată întrebarea dacă legislația suedeză în domeniul loteriei ar fi fost contrară legislației UE, ceea ce a condus la faptul că Ministerul consideră că nu este. Este adevărat că dl Dexe a deținut poziția menționată mai sus în Ministerul Finanțelor între 1992 și 2001. Cu toate acestea, responsabilitatea pentru Legea Loteriei a fost transferată în acest minister numai la 1 iulie 1996, la aproximativ trei ani de la pregătirea acesteia. Noul regulament privind criminalizarea a fost, totuși, elaborat și introdus în timpul perioadei de serviciu a dlui Dexe în cadrul Ministerului Finanțelor. În propunerea sa de introducere, printre altele, această regulă, guvernul a investigat conformitatea cu dreptul UE. Decizia de a propune amendamentul a fost adoptată de 14 miniștri ai guvernului, niciunul dintre ei a fost dl Ringholm, la o reuniune a guvernului care a avut loc la 29 octombrie 1998. Dl Ringholm a fost ministru al finanțelor între 1999 și 2004. La 4 februarie 2005, Curtea Administrativă Supremă, ședința fără judecătorii contestați, a respins motivul reclamantului de dezqualificare, menționând următoarele: „Deciziile referitoare la proiectele de lege ale Guvernului sunt decizii politice. Fiind funcționar și nu numit politic, directorul general pentru afaceri juridice la un minister guvernamental nu are nicio influență decisivă asupra conținutului propunerilor prezentate de guvern. Prin urmare, conținutul unui proiect de lege a guvernului nu reflectă opinia personală a directorului general al afacerilor juridice cu privire la o chestiune juridică; într-adevăr, avizul său poate fi diferit de cel al guvernului. În consecință, datoria directorului general al afacerilor juridice de a se ocupa de elaborarea propunerilor legislative, pe baza pozițiilor luate de politicieni, nu poate fi considerată a însemna că el s-a ocupat astfel de lucru într-un mod care ar putea constitui motive de dezqualificare în ceea ce privește cazurile legate de aplicarea legislației. Având în vedere aceste considerații, Curtea Administrativă Supremă constată că ocuparea anterioară a lui Nils Dexe în calitate de director general al afacerilor administrative și juridice la Ministerul Finanțelor nu constituie o circumstanță care implică disqualificare în acest caz. Nici nu a venit la lumină nici o altă circumstanță care discalifica Nils Dexe. Prin urmare, obiecția că este dezqualificat trebuie respinsă.” La 15 februarie 2005, Curtea Administrativă Supremă și-a modificat decizia din 8 decembrie 2004 și a acordat reclamantului cererea reînnoită de audiere orală. Audierea a avut loc la 2 iunie 2005. Prin hotărârea din 20 iunie 2005, Curtea Supremă de Administrație, ședința cu cinci judecători, inclusiv dl Dexe, a susținut decizia Guvernului. Curtea a declarat că, într-o hotărâre din 26 octombrie 2004 (RÅ 2004 ref. 95), a examinat deja conformitatea legislației suedeze în domeniul loteriei cu dreptul UE, interpretată de jurisprudența Curții Europene de Justiție, și a considerat că nu există motive pentru a ajunge la o concluzie diferită în cazul reclamantului. Curtea a remarcat în cazul anterior că, în ceea ce privește pariurile, Curtea a acceptat restricții extensive privind libertatea de a presta servicii pe teritoriul altor state membre ale UE. Prin urmare, instanța a constatat că legislația suedeză în domeniul loteriei, care necesită un permis pentru în esență toate formele de pariuri și de jocuri de noroc, precum și obiectivele sale principale, și anume protecția individuală și a publicului, precum și principiul faptului că profiturile ar trebui să beneficieze publicului sau să fie în scopuri de utilitate publică, au fost acceptate de Curtea. Curtea a considerat, de asemenea, că punerea în aplicare a legislației în domeniul loteriei îndeplinește cerințele stabilite de Curtea pentru restricțiile privind libertățile consacrate în Tratatul CE. Astfel, în timp ce instanța a considerat că raționarea guvernului în decizia din 18 martie 2004 ar putea fi considerată înșelătoare și incompletă în lumina obiectului și scopului Legii Loterielor și examinarea efectuată de către instanță în hotărârea menționată mai sus, decizia contestată nu a fost contrară nici legii Loteriei, nici legii CE, deoarece a fost dezvoltată până în prezent prin jurisprudența Curții. Actul de loterie se aplică loterielor, inclusiv pariuri, care sunt aranjate pentru publicul în general. Secțiunea 9 din lege prevede că, cu excepția unor excepții care nu sunt relevante pentru acest caz, organizarea pariurilor și a jocurilor de noroc necesită un permis. În conformitate cu secțiunea 15, se poate acorda unei asociații neprofit suedeze care îndeplinesc anumite cerințe, printre altele că desfășoară activități ale căror principal obiectiv este sprijinirea scopurilor de utilitate publică în țara. În cazul în care există motive speciale, un permis poate fi acordat, de asemenea, unei persoane juridice care nu este o asociere fără scop lucrativ sau unei persoane juridice ale căror principal obiectiv este să sprijine scopuri de utilitate publică în afara țării. Alte condiții sunt stabilite în secțiunea 16. Potrivit secțiunilor 39-41, cererile de permis de organizare a pariurilor și jocurilor de noroc sunt determinate de un comitet municipal și, în unele cazuri, de comitetul administrativ al țării și de Consiliul Național al Gamingului (Lotteriinspektionen). Guvernul poate acorda un permis în temeiul articolului 45: „Guvernul poate acorda un permis special de a organiza o loterie în alte cazuri și în conformitate cu alte proceduri decât în conformitate cu dispozițiile prezentei acte. ...” Guvernul este astfel autorizat să acorde un permis în situații în care cerințele de la art. 15 nu sunt îndeplinite. Lucrările pregătitoare menționează necesitatea de a emite permise în situații specifice. Ca exemple de permise emise în secțiunea 45, se face trimitere la loterii aranjate de băncile de economii pentru a încuraja economiile și la cele două companii controlate integral sau parțial de statul suedez, AB Svenska Spel și AB Trav och Galopp, care au obținut permise de a aranja anumite jocuri, inclusiv sport și pariuri de cal. Lucrările pregătitoare nu furnizează alte directive privind modul de aplicare a acestei dispoziții (Proiectul de legea guvernamentală 1993/94:182, p. 79-80). Conformitatea legislației suedeze în domeniul loteriei cu legislația comunitară, în special art. 49 din Tratatul CE, este investigată de către Comisie Europeană. La 27 iunie 2007, Comisia a emis un aviz motivat, a doua etapă a procedurii prevăzute la art. 226 din tratat.

The applicant, Ladbrokes Worldwide Betting, is a betting and gaming company based in Harrow, United Kingdom. It is represented before the Court by Mr S. Widmark and Ms T. Cabander, lawyers practising in Stockholm. The Swedish Government (“the Government”) were represented by their Agent, Ms I. Kalmerborn, Ministry for Foreign Affairs. The facts of the case, as submitted by the parties, may be summarised as follows. On 11 December 2003 the applicant applied to the Government, under section 45 of the Lotteries Act (Lotterilagen, 1994:1000), for a permit to provide betting and gaming services in Sweden. By a decision of 18 March 2004, the Government rejected the application. The decision, prepared by the Ministry of Finance in consultation with the Prime Minister’s Office (Statsrådsberedningen) and several other ministries, was signed by Mr Bosse Ringholm, the Minister for Finance, on behalf of the Government. The Government noted that betting and gaming in Sweden was essentially reserved for the State, certain non-profit making organisations (folkrörelserna) and the equestrian sports, and that the profits should be to the benefit of the public or for public utility purposes. They did not find that there were reasons to deviate from those principles and grant a permit to the applicant by way of an exception under section 45. On 16 June 2004 the applicant applied to the Supreme Administrative Court (Regeringsrätten) for a judicial review of the Government’s decision under the Act on Judicial Review of Certain Administrative Decisions (Lagen om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut, 1988:205). The applicant claimed that the impugned decision should be quashed as it was contrary to Articles 43 and 49 of the EC Treaty, the latter guaranteeing the free movement of services. It also requested the court to hold an oral hearing. On 8 December 2004 the Supreme Administrative Court, sitting with five judges, decided not to hold a hearing in the case. Stating that three of the judges had previously, at the Ministry of Finance and the Court of Justice of the European Communities, dealt with the question whether the Lotteries Act was in conformity with Community law, the applicant, on 19 January 2005, challenged their impartiality and moved for their disqualification from the case. One of the challenged judges was later replaced and, before the Court in the instant proceedings, the applicant stated that it had been clarified that there were no grounds to question the impartiality of another judge. Of relevance to the present case is thus only the alleged partiality of one of the judges, Mr Nils Dexe. The applicant stated in its plea for disqualification that he had been Director-General for Administrative and Legal Affairs (expeditions- och rättschef) in the Ministry of Finance between 1992 and 2001, when he had allegedly been responsible for the preparation and enactment of the Lotteries Act as well as a new rule which criminalised violations of that Act’s prohibition on the promotion of foreign lotteries. Within the scope of that work, the question whether Swedish lottery legislation was contrary to EU law had been investigated, leading to the Ministry taking the view that it was not. It is true that Mr Dexe held the above-mentioned position in the Ministry of Finance between 1992 and 2001. However, responsibility for the Lotteries Act was transferred to that ministry only on 1 July 1996, about three years after it had been prepared. The new rule on criminalisation was, however, elaborated and introduced during Mr Dexe’s period of service within the Ministry of Finance. In its proposal for introducing, inter alia, this rule, the Government investigated its conformity with EU law. The decision to propose the amendment was taken by 14 ministers of the Government, none of whom was Mr Ringholm, at a Government meeting held on 29 October 1998. Mr Ringholm was Minister for Finance between 1999 and 2004. Previously, he had not been a member of the Government or employed in the Government offices. On 4 February 2005 the Supreme Administrative Court, sitting without the challenged judges, rejected the applicant’s plea for disqualification. It stated the following: “Decisions concerning Government bills are political decisions. Being a civil servant and not a political appointee, the Director-General for Legal Affairs at a Government Ministry has no decisive influence on the contents of the proposals that the Government presents. Consequently, the contents of a Government bill do not reflect the personal opinion of the Director-General for Legal Affairs on a legal issue; indeed, his opinion may differ from that of the Government. Accordingly, the duty of the Director-General for Legal Affairs to see to the drafting of legislative proposals, on the basis of positions taken by politicians, cannot be held to mean that he has thereby concerned himself with the matter in a manner that could provide grounds for disqualification when dealing with cases relating to the application of the legislation. In light of these considerations, the Supreme Administrative Court finds that Nils Dexe’s previous employment as Director-General for Administrative and Legal Affairs at the Ministry of Finance does not constitute a circumstance that entails disqualification in the case. Nor has any other circumstance come to light that disqualifies Nils Dexe. The objection that he is disqualified must therefore be dismissed.” On 15 February 2005 the Supreme Administrative Court altered its decision of 8 December 2004 and granted the applicant’s renewed request for an oral hearing. The hearing was held on 2 June 2005. By a judgment of 20 June 2005, the Supreme Administrative Court, sitting with five judges, including Mr Dexe, upheld the Government’s decision. The court stated that, in a judgment of 26 October 2004 (RÅ 2004 ref. 95), it had already examined the conformity of the Swedish lottery legislation with EU law, as interpreted by the jurisprudence of the European Court of Justice, and considered that there were no reasons to come to a different conclusion in the applicant’s case. The court had noted in the earlier case that, as regards betting, the Court of Justice had accepted extensive restrictions on the freedom to provide services on the territory of other EU member states. The court had found therefore that the Swedish lottery legislation, which required a permit for essentially all forms of betting and gaming, and its main objectives, namely the protection of the individual and the public, and the principle that profits should benefit the public or be for public utility purposes, were acceptable to the Court of Justice. The court had further considered that the implementation of the lottery legislation met the requirements laid down by the Court of Justice for restrictions on the freedoms enshrined in the EC Treaty. Thus, while the court considered that the Government’s reasoning in the decision of 18 March 2004 could be seen as misleading and incomplete in light of the object and purpose of the Lotteries Act and the examination made by the court in the above-mentioned judgment, the challenged decision was contrary neither to the Lotteries Act nor to EC law as it had been developed thus far through the jurisprudence of the Court of Justice. The Lotteries Act is applicable to lotteries, including betting, which are arranged for the general public. Section 9 of the Act provides that, save for some exceptions not relevant to the present case, the organisation of betting and gaming requires a permit. Under section 15, a permit to arrange betting and gaming of the type provided by the applicant may be given to a Swedish non-profit making association which fulfils certain requirements, inter alia that it conducts activities whose main objective is to support public utility purposes within the country. If there are special reasons, a permit may be granted also to a legal person which is not a non-profit making association or to a legal person whose main objective is to support public utility purposes outside the country. Further conditions are laid down in section 16. According to sections 39-41, applications for a permit to organise betting and gaming are determined by a municipal committee and, in some cases, the country administrative board and the National Gaming Board (Lotteriinspektionen). The Government may grant a permit by virtue of section 45: “The Government may grant a special permit to arrange a lottery in other cases and according to other procedures than as provided in this Act. ...” The Government is thus authorised to grant a permit in situations where the requirements of section 15 are not fulfilled. The preparatory works mention the need to issue permits in specific situations. As examples of permits issued under section 45, reference is made to lotteries arranged by the savings banks in order to encourage savings and to the two companies wholly or partially controlled by the Swedish State, AB Svenska Spel and AB Trav och Galopp, which have obtained permits to arrange certain games, including sports and horse betting. The preparatory works do not provide any other directives on how to apply this provision (Government Bill 1993/94:182, pp. 79-80). The Swedish lottery legislation’s compliance with EC law, notably Article 49 of the EC Treaty, is under investigation by the European Commission. On 27 June 2007 the Commission issued a reasoned opinion, the second step of the procedure laid down in Article 226 of the Treaty.