ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2854/2019

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

1.1. Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Tribunalului București, secția a II-a contencios administrativ și fiscal, la data de 14 septembrie 2015, reclamanta A., în contradictoriu cu pârâții B. și Comandantul B., a solicitat anularea Ordinului emis de Comandantul B. nr. CLSP 169 din 07.08.2015, privind trecerea în rezervă a reclamantei, în temeiul art. 85 alin. (1) lit. k) din Legea nr. 80/1995 privind statutul cadrelor militare.

1.2. Prin cererea înregistrată la dosarul cauzei la data de 03 decembrie 2015, reclamanta a precizat și modificat acțiunea introductivă de instanță, solicitând:

- introducerea în cauză, în calitate de pârât, a Ministerului Apărării Naționale;

- anularea adresei nr. x din 25.09.2015, emisă de Comandantul UM 02574 București, prin care a fost respinsă plângerea prealabilă formulată împotriva Ordinului nr. CLSP 169 din 07.08.2015.

1.3. Prin Sentința civilă nr. 8742 din 07 decembrie 2015, Tribunalul București, secția a II-a contencios administrativ și fiscal, a admis excepția necompetenței materiale a acestei instanțe și a declinat competența de soluționare a cauzei în favoarea Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

1.4. Cauza a fost înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de 17 decembrie 2015.

Prin Sentința civilă nr. 1698 din 20 mai 2016, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a respins excepția lipsei capacității procesuale pasive de exercițiu a pârâtului B. și a respins, ca neîntemeiată, cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâții B., Comandantul B. și Ministerul Apărării Naționale.

Împotriva Sentinței civile nr. 1698 din 20 mai 2016, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs reclamanta A., întemeiat pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea hotărârii atacate și, în rejudecare, admiterea cererii de chemare în judecată.

În motivarea recursului, reclamanta a susținut că hotărârea primei instanțe este pronunțată cu aplicarea greșită a normelor de drept incidente cauzei și cu neluarea în considerare a principiului proporționalității.

Dispozițiile art. 85 alin. (1) lit. k) din Legea nr. 80/1995, care au reprezentat temeiul de drept al măsurii trecerii în rezervă a recurentei-reclamante, stabilesc măsuri alternative ce puteau fi dispuse de autoritatea publică, aceasta având un anumit grad de libertate în a alege între mai multe soluții legale posibile.

Potrivit acestui text de lege, trecerea în rezervă este facultativă, pe când în situațiile descrise la art. 87 din Legea nr. 80/1995, trecerea în rezervă este obligatorie. Totodată, prevederile art. 87 alin. (3) din același act normativ prevăd posibilitatea menținerii în activitate a cadrelor militare condamnate la pedepse cu suspendare, inclusiv pentru infracțiuni săvârșite cu intenție, astfel încât, în condițiile în care recurenta-reclamantă a fost condamnată pentru o infracțiune săvârșită din culpa, cu atât mai mult instanța de fond trebuia să aibă în vedere această împrejurare în analiza oportunității măsurii trecerii în rezervă.

Mai mult, dispozițiile art. 63 lit. b) din Legea nr. 80/1995 stabilesc explicit existența unei alte măsuri sancționatorii care se poate aplica în cazul cadrelor militare care au fost condamnate penal și anume, imposibilitatea înaintării în grad.

În cauză, instanța de fond nu a examinat actul atacat sub aspectul oportunității emiterii sale, împrejurare aflată în strânsă legătură cu exercitarea dreptului de apreciere a autorității publice. Recurenta-reclamantă a susținut că ordinul contestat a fost emis prin exercitarea discreționară a puterii publice, existând un dezechilibru între măsura dispusă și situația de fapt care a determinat luarea acestei măsuri, fiind încălcat, astfel, principiul proporționalității, principiu de drept european introdus în anul 1999 în Tratatul de stabilire a Comunității Europene, reglementat în prezent prin art. 5 alin. (4) al Tratatului și în art. 5 din Protocolul 2 la Tratat, alături de principiul subsidiarității.

Instanța de fond trebuia să analizeze dacă măsura adoptată de autoritatea publică este necesară scopului urmărit, dacă este cea mai puțin restrictivă dintre măsurile administrative posibile, precum și dacă aceasta nu are un efect excesiv asupra interesului persoanei căreia îi este aplicată. Prin raportare la aceste criterii, măsura trecerii în rezervă este disproporționată și excesiv de drastică, având în vedere și conduita recurentei-reclamante, anterioară și ulterioară producerii accidentului rutier, precum și lipsa pericolului social al faptei, aspecte pe care instanța penală le-a avut în vedere la stabilirea pedepsei pentru fapta săvârșită din culpă.

Chiar dacă intimații-pârâți au invocat încălcarea de către reclamantă a demnității și onoarei de militar, a conduitei morale obligatorii a cadrelor militare, recurenta a solicitat instanței de control judiciar să aibă în vedere faptul că a fost evaluată atât anterior, cât și ulterior producerii accidentului rutier, potrivit art. 73 din Legea nr. 80/1995, primind calificative pozitive și fiind înaintată în grad în anul 2014. Calificativele acordate reflectă calitatea morală a acesteia și perspectivele de dezvoltare și promovare, fiind în totală contradicție cu măsura aplicată prin actul administrativ contestat.

Recurenta-reclamantă a învederat că, potrivit art. 33 din Legea nr. 80/1995, autoritatea publică avea posibilitatea aplicării altor sancțiuni disciplinare, respectiv avertisment, mustrare scrisă, retrogradare din funcție sau amânarea înaintării în grad pe timp de 1 - 2 ani.

De asemenea, recurenta-reclamantă a apreciat că instanța de fond ar fi trebuit să aibă în vedere chiar soluțiile contradictorii pronunțate de instanțele penale, respectiv soluția de achitare la fond și cea de condamnare cu suspendare în apel, precum și specificul unității militare în care activa reclamanta, care nu este o unitate militară direct combatantă, neavând importanță strategică deosebită.

Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 19 septembrie 2019, intimatul-pârât Ministerul Apărării Naționale a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanta A. este nefondat, pentru următoarele considerente:

Înalta Curte constată că motivele de nelegalitate formulate prin cererea de recurs privesc, în esență, greșita aplicare și interpretare de instanța de fond a prevederilor art. 85 alin. (1) lit. k) din Legea nr. 80/1995, sub două aspecte: nerespectarea principiului proporționalității, din punct de vedere al oportunității emiterii actului administrativ contestat și neluarea în considerare a posibilității legale a autorității publice de a adopta o măsură sancționatorie alternativă în privința reclamantei, aspecte care, în opinia recurentei, demonstrează că dreptul de apreciere al autorității publice a fost exercitat într-o modalitate excesivă.

În ceea ce privește principiul proporționalității măsurii de trecere în rezervă, aplicate reclamantei prin ordinul contestat, Înalta Curte reține că, prin întâmpinare, intimatul-pârât Ministerul Apărării Naționale a susținut că, recurenta-reclamantă a invocat temeiuri de drept noi, neregăsite în cererea de chemare în judecată, astfel cum a fost precizată și modificată, respectiv prevederile art. 5 alin. (4) din Tratatul privind Uniunea Europeană și ale art. 5 din Protocolul 2 la acest tratat, ceea ce contravine prevederilor art. 483 alin. (3) din C. proc. civ.

Înalta Curte constată că dispozițiile din dreptul european nu au fost invocate de reclamantă în fața instanței de fond, însă această împrejurare nu are semnificația modificării temeiului de drept al cererii în calea de atac a recursului, întrucât, pe de-o parte, dispozițiile menționate sunt invocate în susținerea motivului de nelegalitate referitor la nerespectarea cerințelor de oportunitate a emiterii actului administrativ contestat, motiv de nelegalitate care se regăsește în cuprinsul cererii de chemare în judecată (chiar dacă într-o formă succintă), iar pe de altă parte, instanța de judecată are obligația de a soluționa litigiul conform regulilor de drept care îi sunt aplicabile, cu respectarea art. 22 alin. (6) din C. proc. civ., ceea ce înseamnă că instanța de judecată este datoare să aibă în vedere toate normele de drept incidente în speță, chiar dacă partea nu a invocat decât o parte din acestea.

Examinând criticile referitoare la caracterul oportun al emiterii actului administrativ contestat, în conexiune cu necesitatea respectării principiului proporționalității măsurii adoptate de autoritatea publică, Înalta Curte constată că susținerile recurentei-reclamante sunt nefondate, prima instanță constatând în mod just că ordinul atacat a fost emis cu respectarea limitelor dreptului de apreciere a autorității publice, fără a putea fi decelat un exces de putere, în sensul art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004.

Este necontestat faptul că dispozițiile art. 85 alin. (1) lit. k) din Legea nr. 80/1995 prevăd doar posibilitatea, iar nu obligația comandantului ierarhic superior de a dispune trecerea în rezervă a cadrului militar condamnat definitiv pentru o infracțiune săvârșită din culpă, ceea ce conferă decidentului o marjă de apreciere, pe care însă instanța de judecată este datoare să o sancționeze, dacă constată că aceasta a fost exercitată cu depășirea competenței prevăzute de lege ori cu încălcarea drepturilor și libertăților destinatarului actului.

În cauză, recurenta-reclamantă a susținut că prima instanță a analizat în mod greșit limitele dreptului de apreciere al emitentului ordinului atacat, neavând în vedere o serie de criterii și împrejurări, precum necesitatea existenței unui echilibru între măsura dispusă și scopul/obiectivul urmărit prin această măsură, efectele măsurii adoptate asupra persoanei reclamantei, conduita acesteia, anterioară și ulterioară producerii accidentului, săvârșirea infracțiunii din culpă și nu cu intenție, lipsa pericolului social, constatată de instanța penală, dar și diferențele de reglementare la nivelul Legii nr. 80/1995, în ceea ce privește regimul aplicabil cadrelor militare care au săvârșit infracțiuni din culpă și cele care au săvârșit infracțiuni cu intenție.

Înalta Curte va respinge aceste critici, ca nefondate, reținând că prima instanță a făcut o analiză cuprinzătoare a elementelor cauzei, având în vedere atât contextul factual care a dus la adoptarea măsurii trecerii în rezervă, cât și aspectele de ordin personal, subiectiv, care țin de persoana reclamantei, de conduita acesteia în cursul derulării procesului penal, precum și de obligațiile ce-i reveneau, în calitate de cadru militar, conform art. 8 din Legea nr. 80/1995.

În ceea ce privește diferențele de reglementare la nivelul Legii nr. 80/1995, cu referire la prevederile art. 63 alin. (1) lit. b), art. 85 și art. 87, Înalta Curte constată că acest argument nu a fost expus în fața primei instanțe, fiind pentru prima dată formulat în cadrul motivelor de recurs, astfel încât nu se poate susține că instanța de fond a omis a-l analiza în cadrul examinării proporționalității măsurii de trecere în rezervă.

Chiar și așa fiind, Înalta Curte constată că textele de lege reglementează cazuri distincte, legiuitorul având posibilitatea de a adopta soluții legislative diferite, conforme cu specificul fiecărei situații în parte. Dispozițiile art. 85 sunt corelate cu cele ale art. 87 alin. (1) și (3) din Legea nr. 80/1995, legiuitorul permițând ca, atât în cazul cadrelor militare care au săvârșit infracțiuni din culpă, cât și a celor care au săvârșit infracțiuni cu intenție și au beneficiat de o măsură de neexecutare a pedepsei, din cele expres indicate în textele de lege, conducătorul ierarhic superior să dispună menținerea în activitate. Așadar, dreptul de apreciere este stipulat în ambele cazuri, diferența constând în faptul că, în cazul situației reglementate de art. 87 din Legea nr. 80/1995, adică a cadrului militar condamnat pentru săvârșirea unei infracțiuni cu intenție, textul de lege prevede, în principal, trecerea în rezervă sau în retragere și numai în subsidiar, posibilitatea menținerii în activitate, lăsată la aprecierea conducătorului ierarhic superior.

Din aceeași perspectivă, a oportunității și proporționalității măsurii de trecere în rezervă, recurenta-reclamantă a invocat și aspecte privitoare la cariera militară anterioară și ulterioară producerii accidentului rutier, indicând în acest sens evaluările profesionale pozitive și avansarea în grad de care a beneficiat în anul 2014. Înalta Curte constată că nici aceste argumente nu au fost aduse în atenția primei instanțe, astfel încât nu se poate susține o critică de nelegalitate a hotărârii de fond pentru nepronunțarea asupra tuturor aspectelor deduse judecății.

Conduita profesională a reclamantei reprezintă doar un criteriu în funcție de care se stabilește caracterul oportun al trecerii în rezervă, a cărui relevanță este diminuată de alte împrejurări, reținute în mod corect de instanța de fond și anume prezentarea în procesul penal a unor declarații care nu corespundeau adevărului, refuzul recunoașterii faptei săvârșite, precum și omisiunea informării comandantului unității militare în care a activat reclamanta, într-un termen rezonabil, cu privire la existența unei condamnări definitive. Or, toate acestea reprezintă indicii ale neasumării de către reclamantă a consecințelor faptei săvârșite și a ignorării obligației de respectare a regulamentelor militare, ceea ce denotă o atitudine neconformă cu rigorile vieții militare și nerespectarea demnității gradului militar deținut.

Faptul că instanțele penale au pronunțat hotărâri diferite în fazele procesuale de fond și recurs nu prezintă, de asemenea, relevanță în stabilirea legalității ordinului atacat, atât timp cât reclamanta a cunoscut faptul condamnării definitive încă de la pronunțarea de către Curtea de Apel București, secția a II-a penală, a Deciziei nr. 1223R/27.06.2013, în Dosarul nr. x/2011, însă a înștiințat comandantul unității militare abia la data de 19.05.2014, fără a prezenta o justificare rezonabilă pentru această întârziere excesivă.

De asemenea, Înalta Curte constată că avansarea în grad a fost acordată reclamantei în anul 2014, anterior intrării conducătorului ierarhic în posesia hotărârii judecătorești penale de condamnare definitivă, așa încât această măsură a fost dispusă fără ca autoritatea decidentă să aibă cunoștință de considerentele instanței penale, care a reținut atitudinea nesinceră a reclamantei cu privire la fapta săvârșită.

Nici argumentul vizând specificul unității militare în care activează reclamanta, nu este suficient pentru a susține menținerea acesteia în activitate, întrucât lipsa importanței strategice a unității militare nu permite o conduită morală mai puțin riguroasă, obligația de prețuire a onoarei și demnității gradului și uniformei fiind o îndatorire a tuturor cadrelor militare, conform art. 8 lit. c) din Legea nr. 80/1995.

În ceea ce privește posibilitatea emitentului ordinului atacat de a adopta o altă măsură sancționatorie decât cea a trecerii în rezervă, Înalta Curte constată că argumentele recurentei-reclamante sunt neîntemeiate, nefiind susținute de prevederile art. 85 alin. (1) lit. k) din Legea nr. 80/1995. Acest text de lege nu reglementează decât posibilitatea trecerii în rezervă (sau direct în retragere) ori menținerea în activitate și nu aplicarea unei sancțiuni disciplinare.

Recurenta-reclamantă a invocat prevederile art. 33 din Legea nr. 80/1995 cu privire la sancțiunile disciplinare alternative, însă aceste prevederi sunt străine de natura pricinii, întrucât împotriva reclamantei nu s-a derulat o procedură disciplinară, finalizată cu aplicarea unei sancțiuni, ca urmare a reținerii unei abateri disciplinare. Trecerea în rezervă dispusă conform art. 85 alin. (1) lit. k) din Legea nr. 80/1995, nu are caracterul unei sancțiuni disciplinare, ci reprezintă o măsură de ordin administrativ, o consecință ce rezultă din calitatea de condamnat pentru săvârșirea unei fapte penale.

În concluzie, Înalta Curte apreciază că actul administrativ atacat a fost emis în limitele prevăzute de art. 85 alin. (1) lit. k) din Legea nr. 80/1995, cu respectarea cerințelor de oportunitate, măsura trecerii în rezervă având caracter proporțional în raport de contextul factual care a determinat-o și de circumstanțele personale, fiind nefondate susținerile recurentei-reclamante referitoare la adoptarea ordinului atacat cu exces de putere.

În fine, Înalta Curte constată că, prin concluziile orale formulate în fața instanței de recurs, recurenta-reclamantă, prin reprezentantul său convențional, a susținut un motiv de recurs referitor la nelegalitatea referatului de legalitate și oportunitate depus la dosarul cauzei, susținând că acesta conține o serie de erori și că nu s-a respectat dreptul la apărare al reclamantei, care nu a fost chemată de comisia de specialitate pentru a-și exprima punctul de vedere.

Analizând cererea de chemare în judecată, precum și precizarea depusă ulterior, Înalta Curte constată că reclamanta nu a solicitat anularea referatului de legalitate și oportunitate și nici nu a solicitat cercetarea legalității acestui act pe cale incidentală, prin invocarea unui motiv de nelegalitate a ordinului atacat bazat pe neconformitatea referatului de legalitate și oportunitate și nerespectarea dreptului la apărare al reclamantei. Aceste susțineri nu au făcut nici obiectul cererii de recurs, fiind expuse, pentru prima dată, prin concluziile orale formulate cu ocazia judecării căii de atac.

Prin urmare, Înalta Curte constată că motivul de recurs formulat în ședință publică reprezintă, în realitate, o cerere nouă, prin care se tinde la completarea cererii de chemare în judecată cu un capăt de cerere privind anularea unui act prealabil emiterii ordinului atacat sau cu un nou motiv de nelegalitate a actului administrativ dedus judecății.

Potrivit art. 478 alin. (3) C. proc. civ.: "În apel nu se poate schimba calitatea părților, cauza sau obiectul cererii de chemare în judecată și nu se pot formula pretenții noi.", iar potrivit art. 494 din același act normativ: "Dispozițiile de procedură privind judecata în primă instanță în apel se aplică și în instanța de recurs, în măsura în care nu sunt potrivnice celor cuprinse în prezenta secțiune.". Înalta Curte va avea în vedere și dispozițiile art. 483 C. proc. civ., potrivit cărora, prin recurs se examinează conformitatea hotărârii pronunțate cu regulile de drept aplicabile, prevederi care, coroborate cu textele de lege sus indicate, conduc spre concluzia imposibilității formulării unor pretenții noi în calea de atac.

Totodată, formularea unei astfel de cereri contravine dreptului la apărare stipulat de art. 13 din C. proc. civ., precum și principiului contradictorialității reglementat de art. 14 din același cod, partea chemată în judecată, în calitate de pârâtă, neavând posibilitatea de a formula apărări și a administra probe față de pretențiile reclamantului.

Pe cale de consecință, instanța de control judiciar nu poate proceda la analizarea unei cereri noi, obiectul căii extraordinare de atac a recursului fiind limitat la analizarea legalității hotărârii de fond, în raport de pretențiile din cererea de chemare în judecată, astfel cum a fost modificată și precizată și de argumentele și apărările formulate de părți în faza procesuală a fondului.

Pentru aceste considerente, constatând că nu este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., republicat, în temeiul prevederilor art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamanta A., ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta A. împotriva Sentinței civile nr. 1698 din 20 mai 2016, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 29 mai 2019.

GGC - GV