Decizia nr. 633/2020 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs împotriva sentinței nr. 2098/2017 a Curții de Apel București

Circumstanțele cauzei 1.1 Cererea de chemare în judecată Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal la data de 08.12.2016, reclamanta Comuna Arcuș prin Primar a solicitat, în contradictoriu cu pârâții Ministerul Economiei, Comerțului și Relațiilor cu Mediul de Afaceri, Societatea Națională a Cărbunelui S.A. și Statul Român prin Ministerul Finanțelor Publice, - obligarea pârâtului Ministerul Economiei, Comerțului și Relațiilor cu Mediul de Afaceri la predarea terenurilor în suprafață de 1.451.230 mp în proprietatea UAT Arcuș, - anularea Certificatului de proprietate asupra terenurilor Seria x nr. x/18.10.2012 și a altor certificate de proprietate care au ca obiect terenuri aflate în raza Comunei Arcuș, cu cheltuieli de judecată. 1.

Hotărârea instanței de fond Prin sentința civilă nr. 2098 din 6 iunie 2017, Curtea de Apel București a admis excepția tardivității și, în consecință, a respins acțiunea reclamantei ca tardiv formulată. 2. Calea de atac exercitată Împotriva acestei sentințe, în condițiile art. 483 C. proc. civ., reclamanta Comuna Arcuș prin Primar a formulat recurs solicitând casarea hotărârii recurate și trimiterea cauzei spre rejudecare primei instanțe. A apreciat recurenta-reclamantă că instanța de fond a pronunțat o hotărâre parțială, omițând să analizeze excepțiile invocate de pârâți în raport cu primul capăt de cerere, vizând obligarea pârâtului Ministerul Economiei la predarea terenurilor în suprafață totală de 1.451.230 mp în proprietatea UAT Arcuș la dispoziția Comisiei locale de aplicare a legilor de fond funciar. Acest capăt de cerere ar fi trebuit analizat distinct de capătul al doilea de cerere, privind anularea Certificatului de atestare a dreptului de proprietate Seria x nr. x/18.10.2002, formulat în mod secundar, pentru situația în care instanța nu ar fi putut să dispună predare terenurilor fără anularea, în prealabil, a certificatului de atestare a dreptului de proprietate. De asemenea, instanța de fond a încălcat ordinea analizării excepțiilor invocate de pârâții Ministerul Economiei și Societatea Națională a Cărbunelui S.A.. Ar fi trebuit analizate cu prioritate excepțiile inadmisibilității, respectiv prescripției, în scopul determinării cadrului procesual în care se vor analiza celelalte excepții, dacă excepția s-ar respinge. A mai susținut recurenta-reclamantă că instanța a motivat eronat admiterea excepției tardivității cu elemente care țin de procedura plângerii prealabile. Astfel, instanța de fond a făcut trimiteri la prevederile art. 7 din Legea nr. 554/2004 privind nerespectarea procedurii prealabile, aspect care ține de excepția inadmisibilității, respectiv prematurității acțiunii, pentru care acțiunea ar fi trebuit respinsă ca prematură sau inadmisibilă și nicidecum tardivă. Chiar și o eventuală analiză a excepției inadmisibilității sau prematurității acțiunii ar fi fost la fel de eronată și neîntemeiată, având în vedere corespondența purtată între părți, care există încă de la preluarea terenurilor spre ecologizare de către Ministerul Economiei cu promisiunea de a le pune la dispoziția sa imediat la finalizarea lucrărilor. Din această corespondență rezultă că de fiecare dată solicitarea sa de a-i pune la dispoziție terenurile a suplinit parcurgerea oricărei proceduri prealabile suplimentare cu autoritatea emitentă. Referitor la considerentele reținute de prima instanță în motivarea admiterii excepției tardivității, a arătat recurenta-reclamantă că termenul de introducere a acțiunii prevăzut de art. 11 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 se aplică cu prioritate față de termenul de decădere de un an prevăzut de art. 11 alin. (2), care poate fi invocat doar dacă nu a fost respectat termenul de prescripție de 6 luni prevăzut la art. 11 alin. (1) și doar pentru motive temeinice. A respectat termenul de prescripție de 6 luni prevăzut de art. 11 alin. (1) lit. c) pentru introducerea acțiunii la instanța de contencios administrativ, astfel că nu se impune raportarea la termenul de decădere de 1 an prevăzut de art. 11 alin. (2) din lege, care trebuia aplicat doar în situația în care nu ar fi existat corespondența între părți pentru restituirea terenurilor. În speță, nu a avut loc întabularea certificatului de atestare a dreptului de proprietate Seria x nr. x/18.10.2002 ci, din contră, există un număr de 126 titluri de proprietate emise anterior datei de 18.10.2002 pentru beneficiari locali pentru o suprafață care se suprapune cu certificatul de atestare a dreptului de proprietate, terenuri în majoritate întabulate și intrate în circuitul civil. A mai precizat recurenta că nu poate fi considerată "terț" față de certificatul de atestare a dreptului de proprietate contestat, întrucât a fost emis temporar tocmai pentru a ușura procedura de ecologizare, urmând să fie restituite unităților administrativ-teritoriale îndreptățite, conform Protocolului de predare-primire nr. x/18.10.2002 încheiat de SNC S.A. și Ministerul Industriei și Resurselor, actualul Ministerul Economiei, când a fost semnată documentația de delimitare a proprietății aferentă Certificatului de atestare a dreptului de proprietate Seria x nr. x/18.10.2002 de primarul de la acel moment al Comunei Valea Crișului, din care făcea parte și satul Arcuș. Așa se explică de ce nu a atacat până la acest moment acest certificat de atestare a proprietății, pentru că a fost interesată în finalizare procedurii de ecologizare și pentru că s-a bazat pe promisiunile constante venite din parte Ministerului Economiei în sensul predării terenurilor.

Apărările formulate în cauză Intimații-pârâți Statul Român prin Ministerul Finanțelor Publice și Ministerul Economiei, Energiei și Mediului de Afaceri au formulat, fiecare, note scrise, prin care au solicitat respingerea recursului, ce nefundat.

Decizia instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului și sentința recurată prin prisma criticilor formulate, Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru considerentele ce se vor arăta în continuare. 4.1. În cauză, recurenta-reclamantă Comuna Arcuș a solicitat anularea Certificatului de proprietate asupra terenurilor Seria x nr. x/18.10.2002. A solicitat și, în mod generic, anularea altor certificate de proprietate care au ca obiect terenuri aflate pe raza Comunei Arcuș. Referitor la criticile recurentei, privind omisiunea primei instanțe de a analiza distinct primul capăt de cerere - predarea terenurilor în suprafață de 1.451.230 mp în proprietatea sa, la dispoziția Comisiei locale de aplicare a legilor fondului funciar Arcuș -, Înalta Curte reține că, potrivit art. 445 C. proc. civ., "Îndreptarea, lămurirea, înlăturarea dispozițiilor contradictorii ori completarea hotărârii nu poate fi cerută pe calea apelului sau recursului, ci numai în condițiile art. 442-444.". Astfel, dacă recurenta-reclamantă aprecia că s-ar impune completarea hotărârii (cu privire la capătul de cerere prin care solicita predarea în proprietatea sa a unor bunuri imobile asupra cărora a fost emis un certificat de atestare a dreptului de proprietate în favoarea altei persoane), ar fi trebuit să uzeze de procedura reglementată de art. 442-444 C. proc. civ. De asemenea, ipoteza nepronunțării instanței asupra unui lucru cerut nu poate constitui motiv de recurs, ci, eventual, poate face obiectul unei alte căi extraordinare de atac. 4.2. Nici alegațiile recurentei vizând ordinea analizării excepțiilor invocate de intimații-pârâți nu pot forma obiect al analizării instanței de recurs, în condițiile în care excepțiile invocate de pârâți în faza fondului aveau ca finalitate respingerea acțiunii. De altfel, prin susținerile sale, recurenta-reclamantă nu face altceva decât să încerce să suplinească motivarea instanței de fond, tot în sensul respingerii acțiunii (ca inadmisibilă, și nu ca tardivă), ceea ce nu poate forma obiect al recursului. 4.3. În ceea ce privește criticile vizând excepția tardivității, Înalta Curte reține că, potrivit dispozițiilor art. 11 din Legea nr. 554/2004, acțiunea prin care se solicită anularea unui act administrativ individual se poate formula în termen de 6 luni, care se calculează, după caz, de la data primirii răspunsului la plângerea prealabilă sau de la comunicarea refuzului nejustificat de soluționare a cererii sau de la data expirării termenului de soluționare a plângerii prealabile, respectiv de la data expirării termenului legal de soluționare a cererii. Pentru motive temeinice, dispozițiile art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 prevăd posibilitatea sesizării instanței de contencios administrativ și după expirarea termenului de 6 luni, dar nu mai târziu de 1 an de la data comunicării actului sau data luării la cunoștință. 4.4. În cauză, însăși recurenta-reclamantă a apreciat că nu poate fi considerată "terț" în sensul strict al cuvântului față de actul administrativ atacat, precizând că avea cunoștință de Certificatul de atestare a dreptului de proprietate Seria x nr. x/18.10.2002, care a fost emis de Ministerul Economiei în favoarea Societății Naționale a Cărbunelui S.A. pentru a ușura efectuarea procedurii de ecologizare încă din anul 2002. A recunoscut că nu a înțeles să atace certificatul respectiv, fiind interesată în finalizarea procedurii de ecologizare și bazându-se pe promisiunile Ministerului Economiei în sensul predării terenurilor. A precizat că primarul Comunei Valea Crișului, din care făcea parte la momentul respectiv și satul Arcuș, a semnat documentația de delimitare a proprietății aferentă certificatului de atestare Seria x nr. x/18.10.2002. Astfel, indiferent de parcurgerea procedurii prealabile administrative prevăzute de art. 7 din Legea nr. 554/2004, recurenta-reclamantă Comuna Arcuș a învederat că avea cunoștință de certificatul contestat încă de la momentul semnării documentației de delimitare a proprietății aferente certificatului, în cursul anului 2002, dar că nu a înțeles să îl atace pentru că era interesată de ecologizarea terenurilor și pentru că s-a bazat pe promisiunile Ministerului Economiei. Termenele instituie de lege urmăresc protejarea principiului stabilității și securității raporturilor juridice, inclusiv a raporturilor de drept administrativ, principii fundamentale consacrate și de jurisprudența CEDO și CJCE. Aceste principii se opun nerespectării unor termene pentru cenzurarea actelor administrative sau refuzului nejustificat a autorităților administrative. Impunerea termenelor prevăzute la art. 11 din Legea nr. 554/2004 nu reprezintă o atingere adusă dreptului privind accesul liber la justiție, consfințit de art. 21 din Constituție, sau dreptului la un proces echitabil, garantat de art. 6 paragraful 1 din CEDO. În conformitate cu jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului reglementarea condițiilor procedurale ale acțiunii în justiție prin stabilirea unor termene nu poate fi considerată o limitare a dreptului la un proces echitabil. În acest sens Curtea de la Strasbourg a reținut că instituirea unor termene pentru efectuarea diferitelor acte de procedură, termenele de prescripție și cele de decădere sau sancțiunile pentru nerespectarea acestora nu sunt de natură a încălca art. 6 paragraful 1 din Convenție, acestea fiind restricții admise atâta timp cât nu aduc atingere dreptului la un tribunal în substanța sa (Stubbings și alții împotriva Regatului Unit, 1996). Așadar, în acest domeniu, statele dispun de o anumită marjă de apreciere. Prin urmare, pe lângă aspectele reținute de prima instanță în motivarea excepției tardivității acțiunii, care nu vor mai fi reluate, Înalta Curte, în raport cu situația de fapt expusă chiar de către recurentă, constată că aceasta avea cunoștință de certificatul de atestare a dreptului de proprietate cu mult înainte de data de 20.02.2014 (data Adresei reținute de instanța de fond), însă nu a înțeles să sesizeze instanța de contencios administrativ cu verificarea legalității acestuia din motive care nu au relevanță în analizarea respectării termenelor procedurale prevăzute de art. 11 din Legea nr. 554/2004. Or, nu poate fi lăsat la aprecierea părții momentul la care va formula procedura prealabilă împotriva unui act administrativ individual, după ce a trecut mai mult de 1 an de la data luării la cunoștință despre acesta, pentru a curge termenul de la care să formuleze acțiunea în anularea actului. 4.

În ceea ce privește susținerile recurentei-reclamante, în sensul că există alte 126 de titluri de proprietate emise anterior datei de 18.10.2002 pentru beneficiari locali pentru o suprafață de teren care se suprapune cu suprafața de teren specificată în certificatul de atestare a dreptului de proprietate ce face obiectul prezentei acțiuni, Înalta Curte reține că aceste aspecte excedează analizei instanței de contencios administrativ care, chiar și în cazul soluționării acțiunii pe fond, verifică legalitatea actului atacat și nu realizează o comparare de titluri de proprietate. Această analiză aparține competenței instanței civile, care poate compara titlurile invocate, acordând preferință titlului mai bine caracterizat. 4.

Pentru considerentele arătate, Înalta Curte, în temeiul art. 496 C. proc. civ. raportat la art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, va respinge recursul, ca nefondat.