ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 662/2020

Ședința publică din data de 6 februarie 2020

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal la data 20.01.2017 sub nr. de dosar x/2017, reclamanta U.A.T. Comuna Cernești a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Administrația Fondului Pentru Mediu, anularea adresei nr. x/29.09.2016 reprezentând răspunsul la plângerea prealabilă, a procesului-verbal din data de 25.08.2016, a procesului-verbal din data de 03.06.2016, prin care Comitetul Director al finanțatorului a decis sistarea definitivă și rezilierea unilaterală a contractului de finanțare, precum și a notificării nr. x/05.07.2016, cu consecința repunerii în termenul pentru depunerea ultimei cereri de tragere a finanțării, cu cheltuieli de judecată.

Prin sentința civilă nr. 3671 pronunțată în data de 12 octombrie 2017, Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal a respins acțiunea formulată de reclamanta U.A.T. Comuna Cernești, în contradictoriu cu pârâta Administrația Fondului pentru Mediu, ca nefondată.

Împotriva sentinței menționate la pct. 2 a declarat recurs reclamanta U.A.T. Comuna Cernești, care, invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței atacate și, în rejudecare, admiterea cererii de chemare în judecată.

Concret, se susține că în mod greșit a apreciat instanța de fond că în cauză nu a fost incident un caz fortuit. Prezentul litigiu s-a născut dintr-un eveniment independent de voința părților: încetarea prezentării la lucru a executantului de lucrări, Societatea A. S.R.L.

Se susține că beneficiarul UAT Cernești nu a stat în pasivitate, a depus toate diligentele pentru a remedia efectele acestui caz fortuit, prin acționarea în instanță a societății A. S.R.L., pe rolul Tribunalului Maramureș, secția a II-a de contencios administrativ si Fiscal aflându-se Dosarul nr. x/2014.

Se menționează că beneficiarul UAT Cernești a adus la cunoștință finanțatorului A.F.M., prin adresele nr. x/19.11.2015 și y/19.11.2015, cazul fortuit în executarea contractului de finanțare și a solicitat fie prelungirea contractului de finanțare, fie suspendarea acestuia. De altfel, din chiar înscrisurile care emană de la finanțator rezultă că beneficiarul a făcut aceste solicitări, însă finanțatorul nu a fost de acord cu niciuna dintre soluțiile propuse.

În opinia recurentului, în mod greșit, a aplicat instanța de fond dispozițiile art. 1270 alin. (1) C. civ. Astfel, potrivit art. 9.6 și 9.7 din Contractul de finanțare, părțile au stipulat în mod expres faptul că "dacă forța majoră și/sau cazul fortuit durează sau se estimează că va/vor dura mai mult de 3 luni, părțile se obligă să negocieze cu bună-credință în vederea identificării soluției celei mai bune încetarea contractului, fără ca vreuna dintre părți să poată pretinde celeilalte daune-interese, precum și modificarea contractului."

De aceea, apreciază că va fi simplu pentru judecător să constate că finanțatorul A.F.M. nu a dat dovadă de bună-credință, imputând beneficiarului o conduită pentru care acesta nu se face responsabil.

Așadar, în aplicarea dispozițiilor art. 9.6 și 9.7 din Contract, finanțatorul nu a procedat la respectarea obligației de negociere cu bună-credință în vederea identificării soluției celei mai bune, astfel încât contractul să rămână în vigoare și să producă efecte, cu atât mai mult cu cât proiectul era realizat în proporție covârșitoare la data deciziei sistării proiectului și retragerii finanțării, iar la data de 22.12.2016, în proporție de 95%.

Decizia de sistare și reziliere unilaterală a contractului de finanțare, luată de finanțatorul A.F.M. prin procesul-verbal din data de 03.06.2016 și comunicată prin adresa nr. x/05.07.2016 este neîntemeiată și nejustificată având în vedere următoarele:

- gradul de executare al Proiectului era la data de 03.06.2016 de 71,85%, conform Notei Direcției de implementare proiecte;

- refuzul nejustificat al finanțatorului A.F.M. de a suspenda sau prelungi durata de finalizare a proiectului, fără nicio motivare în acest sens din partea Consiliului Director al AFM sau din partea Direcției juridice. Arată în acest sens că în Nota nr. 30 a Direcției Implementare Proiecte din data de 04.12.2015, aflată la fila x Vol. al II-lea, din cuprinsul căreia rezultă că propunerea acestei Direcții pentru toți beneficiarii din Anexa 3 la Notă era de prelungire a perioadei de realizare a proiectelor. Or, reclamanta UAT Cernești se afla înscrisă la poziția nr. 23 a Anexei 3 la Nota nr. 30;

- conduita finanțatorului A.F.M., respectiv refuzul de a găsi soluții amiabile prin care contractul de finanțare să rămână în vigoare, în beneficiul interesului general, public, conform dreptului la un mediu înconjurător curat, cu atât mai mult cu cât Parcul, obiect al proiectului, îndeplinește mai multe funcții pentru comunitate funcția decorativă, recreativ-educativă, sanitară - fiind de notorietate efectul regenerant al vegetației asupra sistemului nervos;

- stadiul foarte avansat al implementării proiectului atât la data de 03.06.2016, cât și în prezent. Se menționează că în prezent, proiectul este realizat integral, iar conform procesului-verbal de constatare nr. x/22.12.2016 privind stadiul fizic al lucrărilor executate în perioada 2011-2016 pentru obiectivul de investiție "Realizare de spații verzi prin construirea de parcuri noi din Comuna Cernești, județul Maramureș", în proporție de 95%, lucrările rămase de finalizat fiind aferente fântânii arteziene, montării toaletelor ecologice și montarea în șanț acoperit a sistemului de irigații;

- diligenta manifestată de Beneficiar în finalizarea obligațiilor contractuale;

- impactul pozitiv asupra mediului înconjurător pe care implementarea proiectului ce face obiectul Contractului de Finanțare o va produce, în special prin creșterea spațiului verde necesar pe cap de locuitor, care este o necesitate în localitatea Cernești, astfel cum reiese din studiul de fezabilitate. De asemenea, spațiile verzi au un rol important în regularizarea temperaturii și umidității aerului din localități. (ANEXA 12 - Extras din studiul de fezabilitate aferent Proiectului);

- scopul Contractului de finanțare a fost atins și interesul superior al comunității locale a fost atins, astfel că nu trebuie să ne împiedicăm de un formalism excesiv sau de culpa vreunui reprezentant temporar al autorității locale. Astfel, investiția realizată prin acest proiect contribuie la creșterea calității vieții locuitorilor comunei, prin asigurarea unor condiții de relaxare și refacere a forțelor și prin îmbunătățirea calității factorilor de mediu. De asemenea, proiectul realizat în proporție de 95% contribuie și la reducerea decalajului dintre comună și orașele învecinate, reducând astfel tendința de migrare a locuitorilor din mediu rural către oraș, care are ca efect depopularea satelor, precum și la crearea unor noi locuri de muncă.

Recurentul mai arată că în speță nu se poate constata din partea beneficiarului și nici pârâta AFM nu alegă în acest sens, încălcarea vreuneia din obligațiile referitoare la cheltuirea banilor europeni și a celor alocați de Guvernul României. Banii au fost cheltuiți exclusiv potrivit destinației pentru care au fost accesați.

Or, numai încălcarea acestei obligații, a folosirii banilor în alte scopuri, ar fi putut atrage culpa beneficiarului, cu consecința retragerii sumelor și aplicării penalităților.

Eventualele neajunsuri derivate din efortul de implementare nu pot fi imputate beneficiarului UAT Cernești și nu pot constitui o bază serioasă și rezonabilă care să justifice rezilierea unui contract ce și-a atins obiectivele din punct de vedere tehnic, funcțional și, mai ales, că acesta deservește interesul public, general.

Un alt motiv de recurs invocat se referă la faptul că în mod greșit instanța de fond nu a aplicat în cauză principiului proporționalității, consacrat de dispozițiile O.U.G. nr. 66/2011.

În mod nelegal a stabilit finanțatorul A.F.M. prin Adresa nr. x/05.07.2016 că valoarea creanței datorată de beneficiarul UAT Cernești reprezintă contravaloarea totală a finanțării încasate, cu încălcarea principiului proporționalității.

Astfel, în speță nu există nicio încălcare a angajamentelor asumate, ca rezultat al intenției ori neglijenței beneficiarului și deci întârzierile în implementarea contractului nu pot fi considerate neregularități care să permită finanțatorului să rezilieze contractul și să declanșeze procedura de recuperare a avantajelor acordate.

Obligarea beneficiarului la restituirea întregii finanțări acordate ar genera prejudicii extraordinar de mari acestuia și nu este proporțională cu scopul urmărit, câtă vreme proiectul a fost realizat, este funcțional, intrat în proprietatea publică a statului, afectat comunității locale, iar întârzierile în executare nu sunt imputabile numai beneficiarului.

Dificultățile întâmpinate de beneficiarul UAT Cernești în implementarea proiectului, care au condus la întârzierea funcționalității investiției nu justifică retragerea sprijinului financiar nerambursabil, care ar reprezenta o măsură disproporționată, de natură să deturneze scopul finanțării și să creeze consecințe negative excesiv de împovărătoare pentru comunitate.

Recurentul mai precizează că în ceea ce privește principiul proporționalității, aplicarea acestuia este obligatorie, așa cum a decis și Curtea de Justiție a Uniunii Europene (CJUE).

În opinia sa, prin decizia de a sista proiectul și de a dispune restituirea finanțării, finanțatorul AFM, pe lângă încălcarea principiului proporționalității, expres consacrat și de legislația națională, își invocă și propria turpitudine, aspect care, din nou, este prohibit de lege.

Se apreciază că susținerile pârâtei sunt în sensul invocării propriei culpe, aspect care nu poate fi primit, iar, pe de altă parte, se remarcă o lipsă de logică în susținerea acesteia că proiectul era neeligibil. Proiectul a fost și este eligibil, pentru că altfel nu se putea încheia contractul de finanțare, iar faptul că, ulterior, s-a întârziat, justificat de argumentele și probele administrate, realizarea integrală a acestuia, nu înseamnă că proiectul nu este eligibil.

Intimata-pârâtă nu a depus întâmpinare.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului

Analizând actele și lucrările dosarului, sentința recurată în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantă este nefondat.

Motivele de nelegalitate invocate de partea recurentă se încadrează în cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., respectiv atunci când instanța a aplicat sau interpretat greșit normele de drept material.

Un prim aspect de nelegalitate invocat în cadrul prezentului recurs are în vedere greșita aplicare a noțiunii de caz fortuit. Din punctul de vedere al recurentului toată situația de fapt așa cum a fost descrisă conduce la concluzia că beneficiarul contractului de finanțare a efectuat toate demersurile necesare pentru finalizarea proiectului, însă doar incidența unui caz fortuit - respectiv încetarea prezentării la lucru a executantului de lucrări, Societatea A. S.R.L. - a determinat nefinalizarea la timp a contractului.

Pentru a răspunde acestui motiv de casare, Înalta Curte observă, în primul rând că, potrivit art. 9.1 din contractul de finanțare, părțile au definit cazul fortuit drept "un eveniment independent de voința părților, imprevizibil și insurmontabil, intervenit după încheierea contractului și care împiedică părțile să își execute, total sau parțial, obligațiile contractuale".

În acord cu cele reținute de prima instanță, se concluzionează că evenimentul invocat de recurent nu poate fi încadrat în noțiunea cazului fortuit, așa cum a fost definit în contractul părților și în art. art. 1351 alin. (3) din C. civ.

Astfel, conduita unui cocontractant, chiar intempestivă și lipsită de loialitate comercială nu poate fi echivalată unui caz fortuit în înțelesul legii, întrucât partenerii unui contract au la dispoziție procedurile legale pentru punerea lui în executare sau eventual rezilierea acestuia cu consecința atribuirii lucrărilor unui alt agent comercial.

Așa cum corect a reținut și instanța de fond, nu se poate invoca ca motiv de exonerare de răspundere neexecutarea obligației principale asumate de partenerul contractual ("încetarea prezentării la lucru a executantului de lucrări"), întrucât recurentul putea solicita rezilierea contractului nr. x/29.09.2011 și apoi să demareze o nouă procedură de achiziție publică.

Or, un atare demers procedural a existat în intenția recurentului, așa cum rezultă din adresa nr. x/14.03.2014, prin care beneficiarul a solicitat A.F.M. să asigure prezența unui reprezentant la întâlnirea din data de 24.03.2014, în cadrul căreia se va discuta rezilierea contractului nr. x/29.09.2011 și reluarea procedurii de achiziție publică pentru lucrările rămase de executat.

În schimb, acesta a recurs la abandonarea acestei inițiative, optând să mențină contractul de lucrări nr. x/29.09.2011 și să continue acțiunea judiciară la Tribunalul Maramureș.

Ca atare, însăși conduita comercială a recurentului a condus la împiedicarea finalizării la termen a proiectului, iar nu un caz fortuit intempestiv și insurmontabil, astfel cum a susținut acesta.

Pe de altă parte, corect a reținut instanța de fond că nu au fost respectate prevederile art. 9.2 din acest contract, potrivit cărora partea care invocă cazul fortuit are obligația de a-l notifica celeilalte părți în termen de 5 zile de la data apariției.

Concret, recurentul a susținut că partenerul contractual nu a mai executat lucrările din anul 2014, acțiunea judiciară fiind înregistrată la Tribunalul Maramureș în data de 30.09.2014, însă doar prin adresa nr. x/19.11.2015 reclamanta a notificat A.F.M. că se află în litigiu cu executantul S.C. A. S.R.L., ceea ce constituie un impediment în plus pentru invocarea cazului fortuit în prezenta cauză.

A mai susținut recurentul că au fost greșit aplicate prevederile art. 1270 alin. (1) C. civ., dar și ale art. 9.6 și 9.7 din Contractul de finanțare, potrivit cărora părțile au stipulat în mod expres faptul că "dacă forța majoră și/sau cazul fortuit durează sau se estimează că va/vor dura mai mult de 3 luni, părțile se obligă să negocieze cu bună-credință în vederea identificării soluției celei mai bune".

Un atare motiv de recurs nu poate fi primit, având în vedere că în cele ce preced s-a statuat că în cauză nu a fost incident un caz fortuit care să poată fi invocat în condiții de legalitate în favoarea beneficiarului vinovat de neexecutarea la timp a proiectului finanțat.

Pe de altă parte, deși recurentul susține că finanțatorul nu a dat dovadă de bună credință în executarea clauzelor contractuale, se observă că o bună parte din culpa contractuală îi revine, în condițiile în care situația de fapt așa cum a fost stabilită de prima instanță relevă faptul că nu a notificat la timp cauzele întârzierilor în finalizarea proiectului, deși a beneficiat de mai mult prelungiri ale termenelor stabilite inițial.

Mai mult, nu poate fi imputată finanțatorului lipsa bunei credințe în derularea relațiilor contractuale, având în vedere că prin raportare la situația de fapt, prima instanță a constatat că intimatul pârât a respectat întocmai clauzele contractuale și a acționat cu bună-credință, convenind cu beneficiarul, prin mai multe acte adiționale, prelungirea termenelor contractuale stabilite inițial, pentru ca acesta să poată implementa integral proiectul și să depună ultima cerere de tragere a finanțării, lucru care nu s-a realizat până la data de 31.12.2015.

Nu în ultimul rând, Înalta Curte reține că motivele de nelegalitate ale deciziei de reziliere unilaterală a contractului de finanțare, invocate de recurent în susținerea tezei sale procesuale, reprezintă împrejurări de fapt care nu pot fi circumscrise motivului de casare descris mai sus.

Așadar, refuzul finanțatorului de prelungire a termenului contractual, refuzul de a găsi soluții amiabile prin care contractul de finanțare să rămână în vigoare, stadiul foarte avansat al implementării proiectului, impactul pozitiv al acestuia asupra mediului înconjurător, etc., nu pot fi argumente care să conducă la reformarea hotărârii instanței de fond, întrucât pe de o parte nu constituie reale motive de casare. Pe de altă parte, argumentele antamte de Curtea de Apel, raportate la situația de fapt, astfel cum a fost reținută nu au fost combătute de recurent, acesta reluând în demersul său procesual aceleași susțineri din cererea de chemare în judecată.

Nici motivul de recurs privind încălcarea principiului proporționalității nu poate forma convingerea instanței de control judiciar în sensul reformării hotărârii atacate.

Sub un prim aspect, este de principiu că potrivit unei jurisprudențe constante a Curții de Justiție a Comunității Europene (Hotărârea GUE din 15 septembrie 2005, Irlanda/Comisia, C-199/03, punctul 31, Hotărârea din 21 decembrie 2011, Chambre de commerce et d'industrie de l'lndre, C-465/10, punctul 47), "inclusiv abaterile care nu au un impact financiar precis pot afecta grav interesele financiare ale Uniunii". Astfel, un stat membru care a acordat asistență financiară poate, pentru a preveni și pentru a urmări în justiție abaterile, să revoce această asistență și să solicite beneficiarului în cauză rambursarea finanțării menționate (Hotărârea GUE din 22 ianuarie 2004, COPPI, C-271/01, punctul 48, Hotărârea din 21 decembrie 2011, Chambre de commerce et d'industrie de l'lndre, C-465/10, punctul 32).

Prin urmare, statele membre au obligația să ia măsurile necesare pentru verificarea faptului că acțiunile finanțate din fondurile finanțate cu contribuția Uniunii au fost desfășurate corect, pentru prevenirea și cercetarea neregulilor și pentru recuperarea fondurilor pierdute ca urmare a unui abuz sau a unei neglijențe (Hotărârea GUE din 13 martie 2008, Vereniging și alții, C-383/06-C-385/06, punctul 37).

Putem astfel concluziona că producerea unei nereguli în utilizarea fondurilor europene acționează cu prioritate clauza de salvgardare a bugetului UE, fără să fie necesară existența unui prejudiciu concret asupra bugetului UE.

În plus față de cele reținute mai sus, în contractul de finanțare supus prezentei proceduri s-a stipulat că dacă deficiențele nu sunt înlăturate în maxim 30 de zile de la data notificării, finanțatorul are dreptul să sisteze definitiv și să rezilieze unilateral contractul, cu recuperarea sumelor virate, în condițiile Codului de procedură fiscală (art. 7.3 lit. b). Părțile au mai convenit că, în situația în care beneficiarul nu își îndeplinește obligațiile asumate, contractul încetează prin reziliere, la inițiativa finanțatorului (art. 8.2 lit. a), situație în care beneficiarul este obligat la plata de daune-interese, în cuantum egal cu suma trasă din finanțare, la care se adaugă foloase nerealizate la nivelul ratei dobânzii B.N.R. (art. 8.3).

Așadar, în cauză nu se poate pune problema aplicării unei sancțiuni cu respectarea principiului proporționalității, ci de punerea în aplicare a clauzelor contractuale, la care beneficiarul a achiesat prin semnarea contractului de finanțare.

Este evident că la momentul încheierii contractului părțile și-au asumat atât drepturi cât și obligații a căror nerespectare atrage aplicarea sancțiunilor menționate în contract.

Pe cale de consecință, în acord cu cele statuate de instanța de fond, se reține că principiul proporționalității, așa cum a fost definit în cererea de recurs, nu este incident în speță, întrucât acesta nu este aplicabil în ipoteza evaluării anticipate a prejudiciului prin clauze convenite de părțile contractuale, ci doar în acele situații unde există o marjă de apreciere permisă de părți sau de legiuitor.

Raportat la toate considerentele expuse mai sus, Înalta Curte apreciază că prezentul recurs este nefondat, motiv pentru care în temeiul prevederilor art. 20 din Legea 544/2004 și disp. art. 497 C. proc. civ., va respinge recursul declarat de reclamantă, cu consecința menținerii hotărârii instanței de fond ca fiind legală.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Cernești împotriva sentinței nr. 3671 din 12 octombrie 2017 a Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 6 februarie 2020.