ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2512/2020

Cererea de chemare în judecată Prin acțiunea formulată reclamanta Administrația Națională a Penitenciarelor a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene - Direcția Generală Programe Capital Uman suspendarea executării Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare încheiat la data de 16.02.2016 și înregistrat sub nr. x/21.02.2017, privind proiectul contract x "Revenirea foștilor deținuți pe piața muncii și integrarea lor în societate" SMIS 9835", precum și anularea acestui act și a deciziei de soluționare a contestației administrative. Cererea de suspendare a fost formulată în temeiul art. 15 din Legea nr. 554/2004, fiind solicitată dispunerea măsurii până la soluționarea definitivă a acțiunii în anulare.

Soluția instanței de fond Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin încheierea din data de 18 septembrie 2017 pronunțată în dosarul nr. x/2017, a respins excepția autorității de lucru judecat, a admis cererea de suspendare formulată de reclamanta Administrația Națională a Penitenciarelor, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene, în temeiul art. 15 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a dispus suspendarea executării Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/21.02.2017, până la soluționarea definitivă a acțiunii în anulare și a acordat termen la data de 16.10.2017, în cunoștința părților, pentru continuarea acțiunii în anulare.

Calea de atac exercitată Împotriva încheierii din data de 18 septembrie 2017, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal în dosar nr. x/2017, Ministerul Fondurilor Europene declarat recurs. Recursul este întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 C. proc. civ. După o amplă prezentare a situației de fapt, în motivarea recursului se arată că încheierea de ședință din data de 18 septembrie 2017 a fost pronunțată cu încălcarea regulilor de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității, fără să fie motivată în ceea ce privește neluarea în considerare a apărărilor formulate, respectiv cu încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept material în ceea ce privește respingerea excepției autorității de lucru judecat, precum și în ceea ce privește reținerea îndeplinirii în cauză, în mod cumulativ, a condițiilor prevăzute de art. 14 alin, (1) din Legea nr. 554/2004, făcând astfel încheierea pasibilă de casare pentru motivele de casare prevăzute la art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 din C. proc. civ. Recurentul precizează că a arătat, prin întâmpinare, faptul că aceeași instanță, în speță Curtea de Apel București, prin sentința civilă nr. 1126/30.03.2017, pronunțată în dosarul nr. x/2017, a dispus "admiterea excepției inadmisibilității, invocată de pârâtă și respingerea cererii de suspendare formulate de Administrația Națională a Penitenciarelor, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene - Direcția Generală Programe Capital Uman ca inadmisibilă". De asemenea, recurenta susține că a învederat instanței de fond faptul că motivele cererii de suspendare a efectelor Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare înregistrat la Direcția Generală Programe Capital Uman cu nr. x/21.02.2017 din prezentul dosar, sunt identice cu cele formulate în celălalt dosar. Cu aplicarea greșită a legii, instanța de fond din prezentul dosar a procedat la soluționare cererii de suspendare a executării actului administrativ atacat, fără să observe faptul că anterior, altă instanță, într-un litigiu având același petit, se pronunțase asupra excepției inadmisibilității sub aspectul neîndeplinirii procedurii prealabile prevăzute în mod imperativ de prevederile art. 7 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrative, cu modificările și completările ulterioare și ale art. 47 din O.U.G. nr. 66/2011. Modalitatea în care instanța de fond a înțeles să motiveze încheierea de ședință recurată încalcă prevederile art. 425 C. proc. civ. În speța dedusă judecății, modul în care instanța a motivat încheierea de ședință recurată echivalează în mod evident cu o nemotivare, din moment ce aceasta nu a analizat în mod punctual toate apărările invocate, nerezultând din cuprinsul acesteia motivele pentru care nu au fost luate în considerare susținerile cu privire la excepția autorității de lucru judecat provizorii. Totodată, încheierea a fost pronunțată cu aplicarea greșită a normelor de drept material, în ceea ce privește reținerea îndeplinirii în cauză, în mod cumulativ, a condițiilor prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004. În opinia recurentului raportarea la un alt proiect pentru aprecierea situației din dosarul de față nu se poate circumscrie noțiunii de "caz bine justificat", în această situație fiind necesar a fi efectuate cercetări pe fondul cauzei asupra similarității situațiilor celor două proiecte, fapt nepermis în cadrul judecării cererii de suspendare. Referitor la existența pagubei iminente, considerăm că prin hotărârea atacată în mod greșit s-a reținut ca ar fi îndeplinită condiția privind prevenirea unei pagube iminente, în lipsa unui probatoriu concludent și pertinent, instanța de fond neindicând, în concret, care sunt dovezile pe care se fundamentează aceste aprecieri, așadar cu încălcarea regulilor de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității, fără vreo motivare în ceea ce privește neluarea în considerare a apărărilor formulate, respectiv cu aplicarea greșită a normelor de drept material. Prezumția de legalitate și de veridicitate de care se bucură actul administrativ, determină principiul executării acestuia din oficiu, actul administrativ unilateral fiind el însuși titlu executoriu. A nu executa actele administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa legea. Simpla existență a unei obligații de plată în sarcina intimatei-reclamante nu poate conduce la concluzia evidenței perturbării activității sale, după cum reține nejustificat instanța de fond, în lipsa măsurilor coercitive efective, o interpretare contrară fiind de natura să conducă la admiterea oricărei cereri de suspendare a unui act administrativ care stabilește o obligație de plată, singura condiție fiind formularea ei, ceea ce înlătură caracterul de excepție al demersului de suspendare. În baza rolului său activ, pentru justa soluționare a cauzei, instanța de fond ar fi trebuit să solicite intimatei-reclamante înscrisuri care să dovedească faptul că aceasta s-ar afla în impas economic dacă suma din titlul de creanță ar fi executată. În susținerea recursului sunt redate texte de lege incidente pricinii și practică judiciară.

Apărările formulate în cauză Intimata Administrația Națională a Penitenciarelor a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Soluția instanței de recurs Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatului, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat. Pentru a ajunge la această soluție instanța a avut în vedere considerentele în continuare arătate. Din actele și lucrările dosarului rezultă că la data de 21.02.2016 a fost încheiat Procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x, prin care s-a reținut că suma de 8.284.257,46 RON, acordată reclamantei în baza contractului de finanțare nr. x/20.12.2010, în care aceasta a avut calitatea de beneficiar, reprezintă cheltuială neeligibilă, pe motiv că nu au fost respectate condițiile prevăzute de Ghidul solicitantului 2008 cu privire la calitatea solicitantului finanțării de "organizație legal constituită în România". S-a reținut că a avut calitatea de solicitant al finanțării Misiunea Permanentă în România a Programului Națiunilor Unite pentru Dezvoltare, organizație de drept public care nu îndeplinea condițiile legale instituite pentru beneficiarul finanțării. S-a mai constatat că deși solicitantul finanțării a fost o organizație de drept internațional public (A.), contractul de finanțare a fost încheiat cu reclamanta, în calitate de "beneficiar" deși în cererea de finanțare aceasta avea doar calitatea de "partener", astfel că a intervenit o modificare nelegală a condițiilor de acordare a finanțării, după depunerea cererii de finanțare însă anterior încheierii contractului. Înalta Curte constată că, în cauză, corecția a fost aplicată prin raportare la faptul că titularul cererii de finanțare este diferit de persoana indicată în contractul de finanțare ca "beneficiar al finanțării" și, totodată, titularul cererii de finanțare din anul 2008 în baza căreia a fost încheiat contractul (A.) nu îndeplinea condițiile din Ghidul solicitantului 2008 pentru a obține finanțarea, în calitate de "solicitant" deoarece nu era o organizație legal constituită în România. AMPOSDRU a efectuat verificări, sens în care la data de 04.10.2010 a transmis invitația de a încheia contractul și de a depune documentația către reclamanta ANP (care la acel moment figura doar ca "partener" în cererea de finanțare), iar nu către titularul cererii de finanțare, care era A.. Suspiciunea de neregulă care a stat la baza întocmirii Procesului-verbal de constatare nereguli contestat a făcut obiectul unor verificări anterioare la nivel de AMPOSDRU și OI- POSDRU Regiunea Sud Est, sens în care a fost întocmit Raportul de verificare preliminară nr. x/01.08.2013 în care s-a reținut că se impune "invalidarea suspiciunii de nereguli la nivelul OI POSDRU Regiunea SE", constatându-se că la baza încheierii contractului de finanțare au fost depuse documente de către reclamantă care fac dovada eligibilității acesteia în obținerea finanțării și, totodată, că nu s-au identificat nereguli la nivelul autorității cu privire la acordarea finanțării. Asupra legalității înlocuirii solicitantului inițial al finanțării A. cu unul dintre parteneri, care a devenit astfel "beneficiar", s-a pronunțat anterior și OI POSDRU Regiunea Vest, cu ocazia Misiunii de verificare demarată în privința unui alt contract de finanțare - nr. x/33490. Cu acea ocazie a fost întocmită "Minuta" din data de 16.05.2013, prin care autoritatea a reținut că "înlocuirea beneficiarului inițial A. cu unul dintre parteneri, respectiv "B." s-a făcut cu respectarea prevederilor Instrucțiunii 37/2010 și a DG AMPOSDRU". În ceea ce privește motivul de recurs potrivit căruia instanța de fond în mod greșit a respins excepția autorității de lucru judecat, Înalta Curte are în vedere faptul că puterea de lucru judecat a unei hotărâri judecătorești semnifică faptul că o cerere nu poate fi judecată în mod definitiv decât o singură dată (bis de eadem re ne sit actio), iar hotărârea este prezumata a exprima adevărul și nu trebuie să fie contrazisă de o altă hotărâre (res judicata pro veritate habetur). Astfel, efectul de "lucru judecat" al unei hotărâri judecătorești are două accepțiuni: Stricto sensu semnifica autoritatea de lucru judecat (bis de eadem), care face imposibilă judecarea unui nou litigiu între aceleași părți, pentru același obiect, cu aceeași cauză (exclusivitatea). Lato sensu semnifică puterea de lucru judecat (res judicata), care presupune că hotărârea beneficiază de o prezumție irefragabilă, că exprimă adevărul și că nu trebuie contrazisă de o alta hotărâre (obligativitatea). Cu alte cuvinte, existenta unei hotărâri judecătorești poate fi invocată în cadrul unui alt proces, cu autoritate de lucru judecat, atunci când se invocă exclusivitatea hotărârii, sau cu putere de lucru judecat, când se invocă obligativitatea sa, fără ca în cel de-al doilea proces să fie aceleași părți, să se discute același obiect si aceeași cauză. Autoritatea de lucru judecat este consacrată, potrivit art. 430 din noul C. proc. civ., ca efect al hotărârii judecătorești (nu doar excepție procesuală sau prezumție de lucru judecat, ca în vechea reglementare). Astfel, reiese fără putință de tăgadă faptul că s-a dorit renunțarea la sintagma "putere de lucru judecat" deoarece putea produce confuzii, iar sfera noțiunii de autoritate de lucru judecat a fost extinsă și asupra conținutului noțiunii de putere de lucru judecat. Marea realizare și îmbunătățire pe care o aduce noul C. proc. civ. constă în faptul că este tranșată disputa privind partea din hotărâre care se bucură de puterea de lucru judecat, fiind prevăzut în mod expres că autoritatea de lucru judecat se întinde atât asupra dispozitivului hotărârii, cât și asupra considerentelor pe care aceasta se sprijină. Această nouă reglementare a instituției autorității de lucru judecat - puterea de lucru judecat a unei hotărâri judecătorești reprezintă și o legiferare a punctului de vedere exprimat în doctrina anterioară de autori consacrați, precum și în jurisprudența anterioară, în sensul că puterea de lucru judecat nu este limitată la dispozitivul hotărârii, ci ea se extinde și asupra considerentelor acesteia, care constituie susținerea necesară a dispozitivului, făcând corp comun cu acesta. Totodată, prezenta reglementare este în concordantă cu jurisprudența CEDO, potrivit căreia obligația de a executa o hotărâre nu se limitează la dispozitiv, deoarece art. 6.1 din CEDO nu face nicio diferențiere între cauzele prin care s-a admis acțiunea și cele prin care s-a respins acțiunea, hotărârea trebuind sa fie respectată și aplicată indiferent de rezultatul procesului (cauza pilot Service c. României). Prin urmare, Înalta Curte constată că instanța de fond în mod corect a respins excepția autorității de lucru judecat reținând că în cauză nu sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 430 alin. (1) C. proc. civ., neputând fi vorba de autoritate de lucru judecat, fie ea și provizorie, în condițiile în care sentința instanței de fond anterioară la care se face referire în susținerea excepției nu a analizat chestiunile din prezentul litigiu, respectiv fondul cererii de suspendare, instanța pronunțându-se exclusiv asupra unui aspect formal în legătură cu cererea formulată, respectiv asupra lipsei dovezii de achitare a cauțiunii. În ceea ce privește motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., Înalta Curte constată că și acesta este nefondat. Potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., în considerentele hotărârii "se vor arăta obiectul cererii și susținerile pe scurt ale părților, expunerea situației de fapt reținută de instanță pe baza probelor administrate, motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților." Verificând conținutul sentinței atacate, instanța de control judiciar constată că aceasta îndeplinește exigențele menționate, întrucât judecătorul fondului a expus în mod clar și logic argumentele care au fundamentat soluția adoptată. Motivul de recurs analizat nu are în vedere fiecare dintre argumentele de fapt și de drept folosite de reclamant în cererea de chemare în judecată, instanța având posibilitatea să le grupeze și să le structureze în funcție de problemele de drept deduse judecății, putând să le răspundă prin considerente comune. Cu alte cuvinte, chiar dacă în motivarea hotărârii judecătorești nu se regăsesc literal toate susținerile invocate de partea reclamantă în legătură cu nelegalitatea actului administrativ contestat în cauză, sentința nu este susceptibilă de a fi reformată prin prisma motivului de recurs cercetat. În ceea ce privește motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte are în vedere faptul că, potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, "în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente odată cu sesizarea în condițiile art. 7 a autorității publice care a emis actul, persoana vătămată poate cere instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ până la pronunțarea instanței de fond". Suspendarea actelor juridice reprezintă operațiunea de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca și cum actul dispare din circuitul juridic, deși, formal-juridic, el există, iar suspendarea executării actelor administrative constituie un instrument procedural eficient pus la dispoziția autorității emitente sau a instanței de judecată în vederea respectării principiului legalității atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului administrativ contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-și producă efectele asupra celor vizați. Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată prin Legea nr. 262/2007, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ. La modul concret, conform legislației naționale, condiția existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu. Altfel spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate. Pe de altă parte, în cadrul cererii de suspendare instanța este limitată la a cerceta, după verificarea condiției de admisibilitate, dacă sunt îndeplinite cumulativ cerințele prevăzute de dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat și paguba iminentă. Deci, în cadrul cererii de suspendare, instanța nu va cerceta îndeplinirea condițiilor de legalitate și oportunitate ale actului administrativ, această obligație revenindu-i instanței de fond, învestită cu soluționarea acțiunii în anulare. Condiția existenței cazului "bine justificat", lăsată de legiuitor la aprecierea și înțelepciunea judecătorului sub aspectul conținutului său, presupune ca asupra legalității actului administrativ să planeze o puternică îndoială, iar aceasta să fie evidentă fără a se intra în cercetarea pe fond a dispozițiilor actului, respectiv a consecințelor juridice pe care le-a produs. Pentru a înlătura, chiar și temporar, regula executării imediate și din oficiu a actelor administrative, prin suspendarea acestora, instanța poate aprecia necesitatea unei asemenea măsuri, doar prin raportare la probele administrate în cauză și care trebuie să ofere suficiente indicii aparente de răsturnare a prezumției de legalitate, fără a analiza, pe fond conținutul actului administrativ, instanța având posibilitatea să efectueze numai o cercetare sumară a aparenței dreptului. Înalta Curte apreciază că, în cauză, prin actele depuse, reclamanta a prezentat suficiente elemente care să conducă la existența unor îndoieli serioase în ceea ce privește legalitatea actului administrativ atacat, existând o inconsecvență de interpretare la nivelul autorității pârâte cu privire la noțiunea "beneficiar/partener principal", ceea ce a dat naștere unor aprecieri diferite cu ocazia controalelor efectuate asupra legalității înlocuirii cu ocazia încheierii contractului de finanțare a titularului cererii de finanțare cu unul dintre partenerii acestuia. Or, asemenea interpretări diferite pe aceeași chestiune dedusă analizei este de natură a ridica suspiciuni întemeiate cu privire la legalitatea actului administrativ contestat, reprezentând astfel "caz bine justificat" în accepțiunea art. 14 din Legea nr. 554/2004. Est adevărat că dezlegarea modului de interpretare și aplicare a Ghidului solicitantului și a actelor administrative emise de autorități în executarea prevederilor Regulamentului nr. 1083/2006 se realizează exclusiv cu ocazia soluționării acțiunii de fond în anularea actului administrativ, însă în soluționarea cererii de suspendare o astfel de dezlegare nu este necesară, fiind suficientă dovedirea faptului că există interpretări contrare ale autorității înseși asupra aceleiași chestiuni, ceea ce este de natură a ridica semne de întrebare serioase asupra legalității actului. Deci, există suficiente indicii aparente care să răstoarne prezumția de legalitate, fără însă ca prin aceasta, să antameze sau să anticipeze analiza pe fond, a conținutului și legalității actului administrativ contestat. De asemenea, instanța de control judiciar consideră că și cerința pagubei iminente ce s-ar produce reclamantei în cazul executării imediate este îndeplinită în cauză. Conform art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, paguba iminentă reprezintă prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public. Așadar, paguba iminentă presupune o anumită urgență pentru a opera suspendarea efectelor unui act administrativ. Se poate aprecia că există urgență atunci când executarea actului administrativ aduce o atingere gravă și imediată unui interes public, situației reclamantului sau intereselor pe care acesta înțelege să le apere. Revine judecătorului de contencios administrativ, investit cu soluționarea unei cereri de suspendare, să aprecieze în mod concret, având în vedere argumentele prezentate de reclamant, dacă efectele actului aflat în discuție sunt de natură să justifice urgența. Aceasta din urmă poate justifica măsura provizorie a suspendării executării unui act administrativ, fără ca ea să aducă atingere hotărârii judecătorești ce urmează a se pronunța cu privire la cererea de anulare a actului. Soluția suspendării actului administrativ până la pronunțarea instanței se circumscrie noțiunii de protecție provizorie corespunzătoare, măsură care se recomandă a fi luată de autoritatea jurisdicțională, fără ca astfel să se aducă atingere executării deciziilor autorităților administrative prin care se impun particularilor o serie de obligații. Suspendarea pronunțată de instanță nu afectează principiul caracterului executoriu al actului administrativ, ci tocmai îl confirmă, căci partea apelează la hotărârea justiției pentru a nu executa actul până la finalizarea tuturor procedurilor jurisdicționale. Din înscrisurile depuse la dosarul cauzei rezultă că reclamanta, care este o instituție publică, nu are cuprinse în buget sume care să asigure executarea procesului-verbal de constatare a neregulilor fără a-i fi perturbate activitățile proprii. Or, perturbarea activității unei autorități prin executarea actului administrativ este de natură a reprezenta o "pagubă iminentă" în sensul art. 14 menționat anterior. Pe de altă parte, Înalta Curte apreciază că nu trebuie neglijat nici cuantumul ridicat al corecției aplicate, de 8.284.257,46 RON care prin executare este de natură a destabiliza semnificativ activitatea reclamantei. De asemenea, Înalta Curte constată că și celelalte critici formulate sunt nefondate, judecătorul fondului apreciind în mod corect și legal starea de fapt dedusă judecății, hotărârea pronunțată nefiind susceptibilă de criticile formulate, dimpotrivă, aceasta a fost dată cu aplicarea corectă a dispozițiilor legale aplicabile cauzei, după cercetarea atentă a fondului și a probatoriilor administrate. Prin urmare, instanța constată că susținerile și criticile recurentului sunt neîntemeiate și nu pot fi primite, iar instanța de fond a pronunțat o hotărâre legală.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.