ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5095/2020

Obiectul acțiunii deduse judecății Prin cererea înregistrată Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII a contencios administrativ și fiscal la data de 26.04.2017 reclamanta Administrația Națională a Penitenciarelor a solicitat în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene - Direcția Generală Programe Capital Uman suspendarea Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/21.02.2017; anularea Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/21.02.2017; anularea Deciziei de soluționare a contestației nr. 20703/11.04.2017 și exonerarea reclamantei de la plata sumei de 8.119.469,17 RON. Prin procesul-verbal contestat s-a stabilit în sarcina sa un debit în valoare de 8.119.469,17 RON, reprezentând întreaga sumă nerambursabilă aferentă proiectului.

Hotărârea primei instanțe Prin sentința civilă nr. 4019 din 30 octombrie 2017 pronunțate de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal s-a admis acțiunea formulată de reclamanta Administrația Națională a Penitenciarelor, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene - Direcția Generală Programe Capital Uman. S-a dispus anularea Deciziei de soluționare a contestației administrative nr. 20703/11.04.2017 și a Procesului-verbal de constatare neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/21.02.2017, cu consecința exonerării reclamantei de la plata creanței bugetare în sumă de 8.119.467,17 RON.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței menționate la pct. 2 a formulat recurs pârâtul criticând-o pentru motive de nelegalitate și netemeinicie În dezvoltarea motivelor de recurs, recurentul-pârât arată că hotărârea a fost dată cu aplicarea greșită a dispozițiilor Instrucțiunii nr. 31/2010, referitoare la modul de înlocuire a partenerilor în cadrul proiectelor finanțate de POSDRU 2007-2013 și ale Instrucțiunii nr. 37/2010, precum și ale Clarificării nr. 1 privind unele aspecte referitoare la modul de înlocuire a partenerilor în cadrul proiectelor finanțate de POSDRU 2007-2013. Cu toate că instanța de fond face în mod corect distincție între calitatea de "solicitant" al finanțării și cea de "beneficiar" al finanțării, (semnatar al contractului de finanțare), nu reține în considerentele hotărârii faptul că semnatarul cererii de finanțare, Programul Națiunilor Unite pentru Dezvoltare (PNUD) nu a avut în niciun moment calitatea de solicitat eligibil cu privire la cererea de finanțare solicitată și cu atât mai puțin pe cea de beneficiar al contractului de finanțare. De asemenea, instanța de fond, fără ca intimata-reclamantă să fi făcut astfel de susțineri prin cererea de chemare în judecată, face o apreciere eronată cu privire la aplicarea în speță a dispozițiilor Instrucțiunii nr. 31/2010 și anume situația necorelării între statutul reglementat al acestei organizații și legislația națională pentru a justifica înlocuirea PNUD cu partenerul Administrația Națională a Penitenciarelor. În mod nelegal a apreciat instanța de fond asupra faptului că în speță s-a făcut înlocuirea "beneficiarului" PNUD cu partenerul Administrația Națională a Penitenciarelor, iar aceasta din urmă, în calitate de "nou beneficiar" ar fi parcurs procedura de evaluare, singura raportare pentru dovedirea acestui fapt fiind făcută la Decizia nr. 9356/AZ de aprobare a cererii de finanțare.

Apărările formulate în cauză Prin întâmpinarea depusă la data de 7 iunie 2018, intimata Administrația Națională a Penitenciarelor a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea sentinței de fond. Judecătorul fondului a făcut o amplă analiză atât în ceea ce privește activitatea de evaluare efectuată de AMPOSDRU cu privire la eligibilitatea solicitantului cât și în privința "modului" în care s-a realizat înlocuirea solicitantului inițial. Autoritatea de management AMPOSDRU este cea care a propus înlocuirea solicitantului/beneficiarului din contractul de finanțare, aspect dovedit prin probatoriul administrat în cauză și pe care recurentul-pârât continuă să-l nege prin prezentul litigiu, afirmând în continuare că nu există niciun document din care să rezulte cine a solicitat această înlocuire fără justificarea îndeplinirii condițiilor. Pe de altă parte, recurenta-pârâtă nu a făcut dovada unei culpe a instituției intimate, care nu a făcut altceva decât să respecte prevederile actelor administrative aplicabile și ulterior să respecte prevederile contractului de finanțare.

Procedura de soluționare a recursului Prin rezoluția completului învestit cu soluționarea dosarului a fost fixat termen de judecată pe fond a recursului la data de 13 octombrie 2020, constatându-se că nu mai subzistă motivele vizând fixarea termenului de judecată pentru examinarea recursului, prin prisma exigențelor dispozițiilor art. 493 alin. (5) - (7) din C. proc. civ., față de Hotărârea Colegiului de Conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de Hotărârea Plenului Judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție, adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispozițiile art. 493 din C. proc. civ. este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal.

Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârât este nefondat, pentru următoarele considerente: Prin procesul-verbal contestat s-a stabilit în sarcina intimatei-reclamante un debit în valoare de 8.119.469,17 RON, reprezentând întreaga sumă nerambursabilă aferentă proiectului POSDRU 70/6.2/33488 pentru care a fost încheiat contractul de finanțare nr. x/20.12.2010. Ca urmare a sesizării DLAF 670/10.06.2013 a fost demarat un control în perioada 21.01-26.01.2017, reținându-se că a depus cerere de finanțare o entitate solicitantă (PNUD) care nu îndeplinea condițiile din Ghidul solicitantului, respectiv nu era "organizație legal constituită în România, ci organizație de drept internațional". Făcând referire la Instrucțiunea AMPOSDRU nr. 31/2010, echipa de control a reținut în argumentarea existenței unei nereguli că "nu există niciun document din care să rezulte cine a solicitat înlocuirea aplicantului inițial cu o altă entitate și justificarea aferentă, astfel încât să se demonstreze îndeplinirea unei dintre cele două condiții din Instrucțiunile nr. 31/2010, astfel că nu ar fi trebuit acceptată înlocuirea și semnarea contractului de finanțare". S-a mai reținut că, deși la data de 10.06.2011 a fost emisă Clarificarea nr. 1 la Instrucțiunile nr. 31/2010, acest act a fost emis la 6 luni de la încheierea contractului, iar prin conținutul său nu clarifică, ci vine să completeze Instrucțiunea nr. 31/2010, astfel că nu produce efecte decât de la data emiterii, iar nu retroactiv. S-a concluzionat că "a avut loc înlocuirea solicitantului inițial cu un partener, fără justificarea îndeplinirii condițiilor în conformitate cu cadrul legal și administrativ aplicabil, precum și faptul că partenerul care a înlocuit aplicantul nu a trecut prin procesul de evaluare, ceea ce pune în discuție și afectează însăși Decizia de aprobare a finanțării". Ca atare, existența unei astfel de nereguli conduce la declararea ca neeligibilă a întregii sume nerambursabile de 8.284.257,46 RON. Contestația administrativă formulată de intimata-reclamantă a fost respinsă prin Decizia nr. 20703/11.04.2017 cu motivarea că nu s-au dovedit de către contestatoare elemente noi, care să conducă la modificarea concluziilor echipei de control. Instanța de fond, soluționând cauza a admis acțiunea și a anulat decizia de soluționare a contestației administrative, precum și procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare cu consecința exonerării reclamantei de la plata creanței bugetare în sumă de 8.119.467,17 RON. A reținut în esență, că aprecierea pârâtului privind nelegalitatea înlocuirii solicitantului inițial al finanțării PNUD cu reclamanta ANP, care la data depunerii cererii de finanțare era declarată partener principal și ulterior acestei înlocuiri a devenit "solicitant/beneficiar" al finanțării este eronată. Soluția pronunțată de judecătorul fondului este împărtășită și de instanța de control judiciar pentru că reflectă interpretarea și aplicarea judicioasă a dispozițiilor legale incidente cauzei. Criticile recurentei-pârâte vizează exclusiv concluzia instanței d fond legată de faptul că înlocuirea solicitantului finanțării cu unul dintre parteneri (ANP) s-a realizat cu respectarea întocmai a Instrucțiunilor nr. 31 și 37 din 2010 astfel cum au fost explicitate prin Clarificarea nr. x/2011. Instanța reține că atunci când a apreciat că înlocuirea solicitantului inițial al finanțării (PNUD) cu unul dintre parteneri autoritatea recurentă a reținut că în realitate a existat o singură cerere de finanțare, cea depusă la nivelul anului 2008, cerere în temeiul căreia a fost acordată finanțarea, iar această cerere a fost formulată de un solicitant care nu îndeplinește condițiile specifice din Ghidul Solicitantului, anume "nu are calitatea de organizație legal constituită în România". Însă, autoritatea recurentă ignoră faptul că anterior acordării finanțării a intervenit înlocuirea solicitatului inițial cu unul dintre partenerii din Acordul de parteneriat inițial, anume cu reclamanta ANP care a devenit astfel solicitant al finanțării/beneficiar al contractului de finanțare, calitatea acesteia de "organizație legal constituită în România" nefiind contestată. De asemenea, înlocuirea solicitantului inițial PNUD cu reclamanta ANP a respectat dispozițiile Instrucțiunilor nr. 31/2010, așa cum au fost explicitate prin Clarificarea nr. x/10.06.2011. Art. 3 din Instrucțiunea nr. 31/2010 modificat prin Instrucțiunea nr. 37/2010 prevede ca în mod excepțional să se admită "înlocuirea finanțării nerambursabile și în situațiile în care beneficiarii parteneri principali sunt instituții/structuri cu statut internațional confirmat de MAE (exemple - Programul Națiunilor Unite pentru Dezvoltare, Crucea Roșie, Semiluna Roșie, OIM) în cazul modificării statutului internațional al acestor organizații (...) sau al existenței unei necorelări între statutul reglementat al acestor organizații și legislația națională". La dosarul aferent finanțării există dovada privind solicitantul înlocuirii precum și justificarea acestei înlocuiri, în acest sens fiind toată corespondența purtată în anul 2009 de reprezentanții PNUD și AMPOSDRU și finalizată cu adresa din data de 30.09.2010 prin care PNUD a solicitat atribuirea rolului de aplicant Administrației Naționale a Penitenciarelor, urmând ca PNUD să devină Partener I, fără ca această înlocuire să fie de natură a aduce vreo modificare proiectului inițial. Totodată, prin adresa comunicată de AMPOSDRU către reclamanta ANP la data de 4.10.2010 s-a solicitat retrimiterea documentelor anexate cererii de finanțare, modificate ca urmare a schimbării solicitantului, precum și acordul de parteneriat modificat în care ANP să dețină calitatea de beneficiar, iar PNUD calitatea de partener. În aceste condiții nu se poate reține susținerea echipei de control cu privire la faptul că nu se identifică dovezi cu privire la persoana care a solicitat înlocuirea aplicantului inițial cu reclamanta ANP și cu privire la motivul care a justificat această înlocuire. Pe cale de consecință, concluzia instanței de fond în sensul că sunt eronate concluziile echipei de control cu privire la aceea că nu se identifică dovezi cu privire la persoana care a solicitat înlocuirea aplicantului inițial cu reclamanta ANP, ori cu privire la motivul care a stat la baza acestei înlocuiri este judicioasă și împărtășită de instanța de control judiciar. Referitor la susținerea că Instrucțiunea nr. 31/2010 modificată prin Instrucțiunea nr. 37/2010 nu este aplicabilă speței, justificat de faptul că face referire la noțiunea de "beneficiar", iar înlocuirea a privit "solicitantul" finanțării și nu beneficiarul, Înalta Curte apreciază că este nefondată. Deși ulterioară Instrucțiunii nr. 31/2010, Clarificarea nr. x/2011 nu reprezintă un act administrativ ce "completează" această Instrucțiune, ci are rolul de a clarifica modul de interpretare a noțiunii de "beneficiar", de a aduce precizări cu privire la persoanele cu privire la care este posibilă înlocuirea - "beneficiarul" din Instrucțiune, privind inclusiv pe "solicitantul" din cererea de finanțare. Așadar, concluzionând, înlocuirea solicitantului din cererea de finanțare PNUD cu partenerul I ANP s-a realizat la solicitarea PNUD motivată de neconcordanța între forma sa de organizare și legislația aplicabilă și cu respectarea Instrucțiunii nr. 31/2010 și a Instrucțiunii nr. 37/2010, astfel cum au fost clarificate prin Clarificarea nr. x/2011. De asemenea, reclamanta ANP a făcut obiectul evaluării în calitate de solicitant, această împrejurare rezultând din Decizia nr. 9356/AZ/26.11.2010 de aprobare a cererii de finanțare . În consecință, Înalta Curte concluzionează că înlocuirea solicitantului finanțării cu unul dintre parteneri (ANP), fostul solicitant luând locul acestuia în calitate de partener principal, s-a realizat cu respectarea Instrucțiunilor aplicabile, în acest sens toate documentele anexate cererii de finanțare fiind rectificate și retransmise AMPOSDRU, autoritate ce a aprobat acordarea finanțării noului beneficiar, conform Deciziei nr. 9356/AZ/26.11.2010.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, urmează ca în temeiul dispozițiilor art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte să respingă recursul ca nefondat.