ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 80/2021

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamanta Inspecția Judiciară a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Superior al Magistraturii, anularea Hotărârii Plenului CSM nr. 633 din 25 mai 2017.

Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 3195 din 18 septembrie 2017, a admis acțiunea formulată de reclamantă și a anulat Hotărârea Plenului CSM nr. 633/25.05.2017, emisă de pârât.

Împotriva acestei sentințe a declarat recurs pârâtul Consiliul Superior al Magistraturii, invocând motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Instanța de fond, în opinia recurentului-pârât, a făcut o greșită aplicare a prevederilor art. 38 alin. (1) din Legea nr. 317/2004, republicată, cu modificările ulterioare, în forma în vigoare la data formulării acțiunii, conform cărora "Plenul Consiliului Superior al Magistraturii adoptă Codul deontologic al judecătorilor și procurorilor, Regulamentul de organizare și funcționare a Consiliului Superior al Magistraturii, Regulamentul privind procedura alegerii membrilor Consiliului Superior al Magistraturii, Regulamentul de ordine interioară al instanțelor judecătorești și alte regulamente și hotărâri prevăzute în Legea nr. 303/2004, republicată și în Legea nr. 304/2004, republicată".

Din acest text legal, susține recurentul-pârât, Consiliului i-au fost stabilite, prin lege organică, printre alte atribuții, și cea referitoare la adoptarea legislației secundare necesare pentru organizare sistemului judiciar, inclusiv a instituțiilor înființate în cadrul sau în coordonarea Consiliului.

Inspecția judiciară, deși este o structură cu personalitate juridică proprie, este înființată în cadrul Consiliului Superior al Magistraturii, conform art. 65 alin. (1) din Legea nr. 317/2004, republicată, cu modificările ulterioare.

Contrar argumentelor primei instanțe, recurentul-pârât consideră că textul legal enunțat permitea Consiliului Superior al Magistraturii adoptarea Hotărârii Plenului nr. 633/2017 pentru modificarea și completarea Regulamentelor privind organizarea și desfășurarea concursului pentru numirea în funcție a inspectorilor judiciari, aprobat prin Hotărârea Plenului nr. 80/2012, cu modificările ulterioare.

Recurentul-pârât, în susținerea criticilor formulate, face trimitere la prevederile art. 133 alin. (1) din Constituția României, republicată, potrivit cărora CSM este garantul independenței justiției, veghează asupra independenței întregului sistem judiciar, inclusiv a instituțiilor aflate în coordonarea sau subordonarea sa.

Hotărârea atacată a fost adoptată în vederea întăririi capacității de funcționare a Inspecției judiciare, inclusiv sub aspectul procedurii de numire în funcție a inspectorilor judiciari, din perspectiva rolului și atribuțiilor ce revin acestora.

Astfel, constatându-se o concentrare excesivă a atribuțiilor în legătură cu organizarea și desfășurarea concursului pentru numirea în funcție a inspectorilor judiciari, de natură a impieta asupra aparenței de imparțialitate, în procesul de numire în funcție a inspectorilor judiciari, în special în cazul reînnoirii mandatelor inspectorilor judiciari în funcție, s-a apreciat asupra oportunității adoptării Hotărârii Plenului nr. 633/2017.

Prevederile art. 38 alin. (1) din Legea nr. 317/2004, în vigoare la data formulării acțiunii conțin o enumerare exemplificativă și nu limitativă, aceasta completându-se cu celelalte dispoziții din Legea nr. 317/2004 și din alte legi care conțin prevederi referitoare la sistemul judiciar.

De exemplu, disp. art. 67 alin. (2) din Legea nr. 317/2004 prevăd că Regulamentul pentru organizarea concursului pentru numirea în funcție a inspectorului șef și a inspectorului-șef adjunct se aprobă prin hotărâre a Plenului Consiliului Superior al Magistraturii.

Un alt argument, în sensul că disp. art. 38 alin. (1) din Legea nr. 317/2004 se completează cu alte norme legale, îl reprezintă prevederile din Legea nr. 567/2004 privind Statutul personalului auxiliar de specialitate al instanțelor judecătorești și al parchetelor de pe lângă acestea și al personalului care funcționează în cadrul Institutului Național de Expertize Criminalistice, cu modificările și completările ulterioare, art. 9, 17 și 36 din acest act normativ, referindu-se la alte regulamente aprobate de Plenul CSM.

De asemenea, Legea nr. 254/2013 privind executarea pedepselor și a măsurilor privative de libertate dispuse de organele judiciare în cursul procesului penal, cu modificările și completările ulterioare, prevede o atribuție de legislator secundar pentru Plenul CSM, conform art. 187 alin. (3) acesta adoptă regulamentul de organizare a activității judecătorului de supraveghere a privării de libertate.

În privința Regulamentului de organizare a concursului pentru numirea în funcție a inspectorilor judiciari, recurentul-pârât, prin Plenul său, a adoptat Hotărârea nr. 801/2012 de aprobare a Regulamentului, dar și Hotărârea nr. 694/2014, de modificare a acesteia.

În plus, abilitarea legală a recurentului-pârât, de a aproba regulamentul în discuție, precum și orice modificări sau completări, este consacrată de disp. art. 70 alin. (2) din Legea nr. 317/2004, astfel încât, hotărârea atacată a fost adoptată în limitele competenței recunoscute de legiuitor.

Recurentul-pârât consideră că, în mod greșit, instanța de fond a constatat că hotărârea încalcă prevederile art. 70 alin. (2) din Legea nr. 317/2004, republicată, cu modificările ulterioare, astfel cum erau în vigoare la data formulării acțiunii.

Consiliul Superior al Magistraturii, chiar în lipsa propunerii inspectorului-șef al Inspecției Judiciare, are abilitatea de a-și exercita prerogativa normativă ce i-a fost conferită, prin modificarea sau completarea regulamentului, iar o interpretare restrictivă a disp. art. 70 alin. (2) din Legea nr. 317/2004 ar conduce la lipsirea de substanță a rolului Consiliului, de legiuitor secundar.

S-ar ajunge la concluzia că, orice propunere pertinentă și necesară, referitoare la modificarea regulamentului, ar trebui să fie ignorată pentru simplul motiv că nu provine de la inspectorul șef.

Recurentul-pârât este autoritatea decidentă în materie, astfel că modificarea sau completarea legislației secundare poate fi realizată și din oficiu.

Este relevantă și practica administrativă anterioară, rezultată din HPCSM nr. 694/2014, prin care s-a procedat la modificarea regulamentului fără o propunere a inspectorului-șef, în sensul modificării acestui act normativ.

Organizarea concursului de către CSM nu înlătură dreptul inspectorului-șef, în calitate de conducător al Inspecției Judiciare, de a numi în funcție candidații declarați admiși, din interpretarea sistematică a normelor cuprinse în art. 67 și 70 din Legea nr. 317/2004 nu reiese că intenția legiuitorului a fost aceea de a da în competența Inspecției Judiciare atât organizarea concursului pentru numirea în funcție a inspectorilor judiciari, cât și numirea propriu-zisă a acestora.

Având în vedere că Inspecția Judiciară este înființată în cadrul CSM se justifică oportunitatea organizării concursului de numire în funcție a inspectorilor judiciari și de către recurentul-pârât.

Reperele stabilite de legislația primară au fost respectate de către Plenul CSM la adoptarea Hotărârii nr. 633/2017, act ce nu a condus, în mod cert la afectarea capacității funcționale a Inspecției Judiciare și la imposibilitatea ocupării posturilor vacante, în condițiile în care reglementarea unei alte proceduri de desfășurare a concursului decât cea anterioară modificării normative nu avea efecte asupra desfășurării optime a activității intimatei-reclamante.

Numai posturile vacante urmau să fie ocupate, în condițiile modificării modului de organizare a concursului, iar pretinsa vătămare a interesului legitim nu a fost probată, nu au fost explicate motivele pentru care organizarea concursului ar conduce la imposibilitatea efectuării controalelor în planul de activitate anual și la împovărarea activității inspectorilor judiciari.

Recurentul-pârât susține, printr-o ultimă critică, stabilirea greșită de către prima instanță a nesocotirii prevederilor art. 61 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, deoarece schimbarea organizatorului concursului pentru numirea în funcție a inspectorilor judiciari nu a afectat concepția generală sau caracterul unitar al reglementării.

Prin întâmpinare, intimata-reclamantă solicită, în principal, respingerea recursului ca nefondat și, în subsidiar, ca lipsit de interes.

Recursul este nefondat, susține intimata-reclamantă, avându-se în vedere că recurentul-pârât nu are o competență generală și exclusivă în adoptarea și modificarea legislației secundare necesare pentru organizarea sistemului judiciar lato-sensu.

Această concluzie este determinată de interpretarea disp. art. 38 alin. (1) din Legea nr. 317/2004, regulamentul în cauză nu figurează printre actele enumerate limitativ și nu este prevăzut în cele două legi menționate, respectiv Legea nr. 303/2004 și Legea nr. 304/2004, astfel că actul nu poate fi adoptat, modificat sau completat de CSM în temeiul acestei norme juridice.

Competența recurentului-pârât pentru adoptarea Regulamentului de organizare și desfășurare a concursului pentru numirea în funcție a inspectorilor judiciari este prevăzută de art. 70 alin. (1) și (2) din Legea nr. 3147/2004, de unde rezultă că nu pot fi reținute nici criticile aduse modului de interpretare și aplicare a disp. art. 70 alin. (2) din Legea nr. 317/2004.

Sunt nefondate și argumentele prin care se afirmă că au fost interpretate greșit disp. art. 61 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, avându-se în vedere că modificarea și completarea Regulamentului a afectat concepția sa generală, întreaga competență organizatorică a concursului a fost transferată către recurentul-pârât.

În subsidiar, intimata-reclamantă susține că recursul este lipsit de interes în raport de modificarea disp. art. 70 alin. (2) din Legea nr. 317/2004 și adoptarea Ordinului nr. 131 al Inspectorului șef al Inspecției judiciare din 04.12.2018, privind aprobarea Regulamentului de organizare și desfășurare a concursului pentru numirea în funcție a inspectorilor judiciari, publicat în Monitorul Oficial nr. 1038/06.12.2018.

Intimata-reclamantă arată că recurentului-pârât nu îi mai revine niciun rol în aprobarea Regulamentului și, prin urmare, nu este îndeplinită condiția impusă de disp. art. 33 C. proc. civ., nu mai justifică un interes actual în promovarea și susținerea căii de atac.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului

Cu privire la excepția lipsei de interes a promovării căii de atac a recursului și a susținerii cererii de recurs, Înalta Curte urmează să o respingă avându-se în vedere că modificarea disp. art. 70 alin. (1) și (2) din Legea nr. 317/2004, prin intrarea în vigoare a Legii nr. 238/2018 și, ulterior a Ordinului nr. 131/04.12.2018 al Inspectorului șef al Inspecției Judiciare privind aprobarea Regulamentului de organizare și desfășurare a concursului pentru numirea în funcție a inspectorilor judiciari, publicat în Monitorul Oficial al României nr. 1038/06.12.2018 au efecte pentru viitor, nu retroactivează, potrivit disp. art. 6 din C. civ.

În speță, obiectul acțiunii îl reprezintă anularea unui act administrativ cu caracter normativ care și-a produs efectele în perioada cât acesta a fost în ființă.

Recurentul-pârât are interes în susținerea recursului, tocmai pentru a se conserva modificarea unor raporturi juridice neafectate de intrarea în vigoare a unui act administrativ ulterior, dar și pentru formularea unor eventuale cereri în despăgubire, în ipoteza admiterii recursului, casarea sentinței pronunțate de prima instanță și respingerea cererii de anulare a hotărârii atacate.

Analiza motivelor de casare

Înalta Curte reține că prin Hotărârea Plenului CSM nr. 633/25.05.2017 publicată în M.Of. al României nr. 428/09.06.2017 s-a modificat și completat Regulamentul privind organizarea și desfășurarea concursului pentru numirea în funcție a inspectorilor judiciari, aprobat prin HPCSM nr. 801/2012.

Recurentul-pârât a avut în vedere la adoptarea hotărârii, astfel cum se arată în preambulul acesteia, disp. art. 133 alin. (1) din Constituția României, care consacră rolul CSM de garant al independenței justiției, iar unul dintre mecanismele prin care se realizează acest rol, fiind și acela de a acorda Consiliului, prin lege organică, atribuția exclusivă de a adopta legislația secundară necesară pentru organizarea sistemului judiciar, cariera magistraților, cercetarea disciplinară și funcționarea Inspecției Judiciare.

S-a mai reținut în preambulul deciziei că s-a observat o concentrare excesivă a atribuțiilor în legătură cu organizarea și desfășurarea concursului pentru numirea în funcție a inspectorilor judiciari la nivelul Inspecției Judiciare, de natură a impieta asupra aparenței de imparțialitate în procesul de numire a inspectorilor judiciari, în special în cazul reînnoirii mandatelor inspectorilor judiciari în funcție.

În același preambul s-a apreciat că interpretarea prevederilor art. 70 alin. (2) din Legea nr. 317/2004 permite CSM, chiar în lipsa propunerii inspectorului-șef al Inspecției Judiciare, să își exercite prerogativa legislativă ce i-a fost conferită, prin modificarea și completarea regulamentului, din perspectiva necesității asigurării unei depline independențe a justiției, inclusiv prin raportare la componenta de imparțialitate, iar o interpretare contrară ar însemna negarea rolului constituțional al Consiliului.

Recurentul-pârât a considerat că nu există nicio altă posibilitate de a aduce modificări necesare ale legislației secundare, decât aceea ca însuși Consiliul să le propună și să le adopte în absența lipsei de acțiune a inspectorului-șef.

De asemenea, hotărârea adoptată s-a întemeiat și pe o practică anterioară a acestuia și anume, adoptarea HPCSM nr. 694/2014 de modificare a aceluiași regulament, deși propunerea nu a avut loc la inițiativa inspectorului-șef.

Pornind de la aceste obiective, recurentul-pârât a structurat motivele de nelegalitate întemeiate pe disp. art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., considerând că prima instanță a realizat o interpretare și aplicare greșită a disp. art. 38 alin. (1) din Legea nr. 317/2004, prin raportare la art. 133 alin. (1) din Constituția României, art. 67 alin. (2) și art. 70 alin. (2) din Legea nr. 317/2004, precum și art. 61 alin. (1) din Legea nr. 24/2000.

Recurentul-pârât susține că dispozițiile art. 38 alin. (1) din Legea nr. 317/2004 permit adoptarea de către Plen a Regulamentului privind organizarea și desfășurarea concursului pentru numirea în funcție a inspectorilor judiciari, deoarece art. 133 alin. (1) din Constituția României i-a conferit rolul de garant al independenței justiției.

Potrivit disp. art. 133 alin. (1) și art. 134 alin. (4) din Constituția României, Consiliul Superior al Magistraturii este garantul independenței justiției și îndeplinește și alte atribuții, în afara celor descrise la art. 134 alin. (1)-(3) din Constituție, stabilite prin legea sa organică, în realizarea rolului său de garant al independenței justiției.

Legea nr. 317/2004 privind CSM stabilește atribuțiile Plenului în privința: carierei judecătorilor și procurorilor (art. 35); admiterii în magistratură, evaluarea, formarea și examenele judecătorilor și procurorilor (art. 36); organizării și funcționării instanțelor și parchetelor (art. 37); adoptării Codului deontologic al judecătorilor și procurorilor; Regulamentului de organizare și funcționare a Consiliului; Regulamentului privind procedura alegerii membrilor CSM; precum și alte regulamente și hotărâri date în competența Plenului prin Legea nr. 303/2004 și Legea nr. 304/2004.

În privința organizării Inspecției Judiciare și statutului inspectorilor judiciari, Legea nr. 317/2004 a prevăzut un capitol aparte, în cadrul acestuia, reglementându-se și aspectele ce țin de numirea inspectorilor judiciari sau inspectorului-șef.

Art. 67 alin. (2) din Legea nr. 317/2004, invocat de recurentul-pârât prevede că Regulamentul pentru organizarea concursului pentru numirea în funcție a inspectorului-șef și a inspectorului-șef adjunct se aprobă prin hotărâre a Plenului Consiliului Superior al Magistraturii.

Art. 70 alin. (1) și (2) din Legea nr. 317/2004 conține dispozițiile care organizează numirea inspectorilor judiciari, arătându-se că Regulamentul de organizare și desfășurare a concursului se aprobă prin hotărâre a Plenului CSM la propunerea inspectorului-șef și se publică în M.Of. al României (varianta în vigoare la data adoptării hotărârii atacate).

Înalta Curte constată că Regulamentul de organizare și desfășurare a concursului pentru numirea inspectorilor din cadrul Inspecției Judiciare se adoptă în temeiul art. 70 alin. (1) și (2) din Legea nr. 317/2004 și nu în temeiul art. 38 alin. (1) din aceeași lege.

Dacă s-ar accepta interpretarea oferită de recurentul-pârât dispozițiilor art. 38 alin. (1) din Legea nr. 317/2004, ar însemna că Plenul CSM ar avea competență să adopte regulamente în condițiile dispuse de acesta în toate domeniile referitoare la sistemul judiciar, chiar dacă în cuprinsul altor legi sau în interiorul Legii nr. 317/2004 există desemnată o altă autoritate publică ori există o procedură specifică, pe care Plenul CSM este obligat să o respecte și să o urmeze.

Dispozițiile art. 1 alin. (5) din Constituția României prevăd un principiu general al statului român, obligativitatea respectării Constituției și a legilor. Principiul legalității reprezintă un principiu fundamental, obligatoriu pentru toate autoritățile publice, în exercitarea competențelor acestora.

Actele administrative se emit/adoptă cu respectarea dispozițiilor legale cu forță juridică superioară, iar autoritățile publice acționează numai cu respectarea prevederilor legale și în virtutea competenței acordate de acestea.

În virtutea principiului legalității, autoritățile publice sunt obligate, în cadrul activității desfășurate, să respecte conținutul legii, să emită actul administrativ fără a încălca competența stabilită de lege și fără să o modifice sau să o completeze.

În consecință, hotărârea a cărei anulare s-a cerut ar fi trebuit, în virtutea respectării principiului legalității să fie conformă Legii nr. 317/2004, în temeiul căreia a fost adoptată.

Or, prevederile art. 38 alin. (1) din Legea nr. 317/2004 conțin norme precise în privința actelor administrative cu caracter normativ care pot fi adoptate de Plenul CSM.

Enumerarea este limitativă și nu exemplificativă, deoarece principiul legalității se opune ca o autoritate publică, în calitate de legislator secundar/subordonat, să emită acte administrative cu încălcarea dispozițiilor legislației primare și în alte condiții decât cele permise de lege.

În speță, disp. art. 70 alin. (2) din Legea nr. 317/2004 autorizau Plenul CSM să aprobe prin hotărâre, Regulamentul de organizare și desfășurare a concursului pentru ocuparea funcției de inspector judiciar numai la propunerea inspectorului-șef al Inspecției Judiciare.

Legea nr. 317/2004 nu a acordat Plenului CSM posibilitatea să opteze între existența propunerii inspectorului-șef sau inexistența acestuia, astfel că adoptarea hotărârii s-a făcut cu încălcarea principiului legalității.

Rolul și atribuțiile Plenului CSM sunt reglementate de Constituție și de lege, pot fi exercitate numai în limitele impuse de lege, iar respectarea acestor dispoziții nu poate avea drept consecință lipsirea de substanță a legiuitorului secundar, astfel cum se afirmă prin motivele de recurs.

Absența propunerii inspectorului șef poate fi rezolvată numai în limitele legale și nu prin emiterea unor acte administrative, cu încălcarea competenței și a legii în temeiul cărora acestea sunt emise.

Modificarea/completarea legislației secundare poate fi realizată din oficiu de către recurentul-pârât numai dacă actul normativ cu forță juridică superioară permite o atare intervenție, condiție ce nu este îndeplinită în speță.

Înalta Curte reține că nu poate fi valorificat pozitiv argumentul desprins din adoptarea unei hotărâri anterioare, în aceleași condiții, fără să existe o propunere a inspectorului-șef, ci, dimpotrivă, reprezintă un motiv care conduce la respingerea recursului ca nefondat, față de insistarea recurentului-pârât în interpretarea greșită a dispozițiilor legale sus-menționate.

În legătură cu oportunitatea organizării concursului de numire în funcție a inspectorilor judiciari și de către Plenul CSM, Înalta Curte reamintește că aceasta este o dimensiune a legalității actului, aspectele se analizează împreună, sunt inseparabile.

Recurentul-pârât, depășind limitele competenței sale acordate de lege, a realizat și o încălcare a dreptului de apreciere și, implicit, a oportunității emiterii actului în discuție, acesta neputând să afirme, iar instanța de contencios administrativ să valideze susținerile legate de împietarea asupra aparenței de imparțialitate în procesul de numire a inspectorilor judiciari.

Cu privire la nedovedirea/inexistența vătămării interesului legitim al reclamantei prin adoptarea HPCSM nr. 633/2017, Înalta Curte reamintește că intimata a invocat încălcarea unui interes legitim public, reprezentată de numirea inspectorilor judiciari în condiții legale și, în subsidiar, perturbarea activității Inspecției judiciare, aspecte demonstrate în cauză.

Referitor la aplicarea greșită a prevederilor art. 61 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, de către prima instanță, Înalta Curte apreciază ca fiind nefondată critica, ținând seama de faptul că adoptarea HPCSM nr. 633/2017 a modificat radical concepția generală a legislației primare prin care Plenul CSM aprobă Regulamentul de organizare și desfășurare a concursului de numire a inspectorilor judiciari, ca urmare a propunerii inspectorului-șef.

Față de acestea, în temeiul art. 496 C. proc. civ., coroborat cu art. 20 din Legea nr. 554/2004, modificată și completată, recursul va fi respins ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepția lipsei de interes, invocată prin întâmpinare.

Respinge recursul, formulat de pârâtul Consiliul Superior al Magistraturii împotriva sentinței nr. 3195 din 18 septembrie 2017 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică astăzi, 14 ianuarie 2021.