ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5300/2019

Obiectul acțiunii Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Oradea, secția a II-a de contencios administrativ și fiscal, reclamanta S.C. A. S.R.L. a solicitat în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale - Direcția generală Control Antifraudă și Inspecții suspendarea executării actului administrativ, respectiv a titlului de creanță reprezentat de Procesul Verbal de constatare a neregulilor si de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/12 din 22.07.2016 emis de pârâtă prin Direcția Generala Control, Antifraudă și Inspecții, prin care s-a stabilit obligarea reclamantei la plata unei creanțe bugetare în cuantum total de 4.377.622,93 RON.

Soluția instanței de fond Prin sentința nr. 15 din 14 februarie 2017 a Curții de Apel Oradea, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal s-a admis cererea formulată de reclamanta S.C. A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale, și s-a dispus suspendarea executării Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/12 din 22.07.2016 emis de pârâtă până la soluționarea definitivă a cauzei. A fost obligată pârâta la plata în favoarea reclamantei a sumei de 50 de RON cu titlu de cheltuieli judiciare.

Recursul Împotriva acestei sentințe pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale - Direcția Generală Control, Antifraudă și Inspecții a formulat recurs, criticând soluția instanței de fond ca netemeinică și nelegală. Un prim motiv de recurs îl reprezintă omisiunea instanței de a comunica raportul de expertiză contabilă extrajudiciară depus de reclamantă la data de 6.02.2017, raport care nu a fost solicitat potrivit art. 254 din C. proc. civ. A apreciat recurentul că prin necomunicarea acestuia în vederea formulării de obiecțiuni s-a încălcat principiul contradictorialității, principiul egalității și dreptului la apărare fiind incident cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ. Pentru aceste motive s-a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței atacate și trimiterea cauzei spre rejudecare. Totodată, a fost criticată soluția primei instanțe pentru greșita aplicare a normelor de drept material (art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.), în raport de aprecierea privind îndeplinirea condițiilor prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004. A susținut recurentul că procesul-verbal a fost întocmit de Direcția Generală Control, Antifraudă și Inspecții și semnat de către directorul acestei direcții și nu de către domnul B.. Cu privire la motivele invocate de către reclamantă în susținerea cazului bine justificat, s-a arătat că acestea constituie aspecte de fond care nu sunt în măsură să justifice măsura suspendării. S-a mai precizat, prin motivele de recurs, că prezumția de legalitate și veridicitate de care se bucură actul administrativ determină principiul executării din oficiu, astfel că formularea acțiunii în anulare, nu o exonerează pe aceasta de obligația de plată instituită. În ceea ce privește prevenirea unei pagube iminente, s-a arătat că în mod eronat instanța de fond consideră că executarea procesului-verbal va avea drept consecință perturbarea funcționării activității societății, perturbare care nu a fost dovedită. A fost invocată decizia nr. 2537/2010 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, prin care s-a statuat că executarea unei obligații bugetare nu poate constitui prin ea însăși o pagubă. Față de argumentele invocate, s-a solicitat admiterea recursului, casarea în tot a sentinței recurate cu consecința respingerii acțiunii.

Apărările intimatului Intimata reclamantă S.C. A. S.R.L. a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat. A susținut intimata că obligația de justificare a avansului primit a fost îndeplinită, conform Minutei întâlnirii de conciliere nr. 328693/2015, solicitându-se prelungirea duratei de execuție a contractului până la data de 31.12.2016, astfel că în mod nejustificat autoritatea contractantă a procedat la rezilierea contractului de finanțare, fiind îndeplinită astfel condiția cazului bine justificat. S-a arătat că decizia de soluționare a contestației a fost dată de o comisie în care președintele - B. - este chiar semnatarul adreselor de reziliere a contractului de finanțare, punându-se la îndoială obiectivitatea acestuia. In ceea ce privește îndeplinirea condiției pagubei iminente, s-a susținut că aceasta este dovedită prin imposibilitatea concretă de a participa la licitații și de a mai executa lucrări publice, astfel cum rezultă din dispozițiile art. 165 din Legea nr. 98/2016 a achizițiilor publice. Totodată s-a invocat și faptul că societatea reclamantă este un bun contribuabil la bugetul de stat, neavând alte datorii fiscale.

Procedura în fața instanței de recurs Prin rezoluția completului învestit cu soluționarea dosarului din data de 22 octombrie 2018, a fost fixat termen de judecată pe fond a recursului la data de 5 noiembrie 2019, constatându-se că nu mai subzistă motivele care au determinat fixarea termenului de judecată pentru examinarea recursului, prin prisma exigențelor dispozițiilor art. 493 alin. (5) - (7) din C. proc. civ., față de Hotărârea Colegiului de Conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de Hotărârea Plenului Judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție, adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispozițiile art. 493 din C. proc. civ. este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal.

Considerentele și soluția Înaltei Curți de Casație și Justiție 6.1. Examinând cu prioritate excepția tardivității recursului, Înalta Curte reține că la dosar nu există dovada comunicării sentinței către recurent, înștiințarea adresată reclamantei S.C. A. S.R.L. aflată la fila x și purtând ștampila Ministerului Agriculturii și Dezvoltării Rurale, fiind lovită de nulitate. Deși pe dovada restituită instanței este efectuată o rezoluție a judecătorului din data de 17 martie 2017 privind recomunicarea sentinței, la dosar nu s-a depus dovada acestei recomunicări. În raport de aceste aspecte și de dispozițiile art. 485 alin. (2) din C. proc. civ., Înalta Curte va socoti recursul înregistrat la data de 29 martie 2017 ca fiind formulat în termen, motiv pentru care va respinge excepția tardivității. 6.2 Examinând sentința atacată prin prisma criticilor ce i-au fost aduse și raportat la prevederile legale incidente din materia supusă verificării, Înalta Curte reține că recursul este fondat, în considerarea celor în continuare arătate. Argumente de fapt și de drept relevante În fapt, prin procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/12 din 22.07.2016 a cărui suspendare se solicită, s-a stabilit în sarcina reclamantei obligarea sa la plata unei creanțe bugetare în cuantum total de 4.377.622,93 RON reprezentând valoare cheltuieli afectate de nereguli. Reclamanta, în calitate de beneficiar al contractului de finanțare nerambursabilă din Programul Operațional pentru Pescuit 2007-2013 nr. 41/22.07.2013 pentru proiectul intitulat "înființare ferma piscicola în sistem recirculant în loc. Cicarlau jud. Maramureș" nu a justificat avansul, beneficiind de finanțare nerambursabilă în valoare de 2.177.122,35 RON, aferentă CR1,CR2 și CR3, plus avansul primit în valoare de 2.200.500,58 RON, iar Cererea de rambursare nr. x, pe care beneficiarul a depus-o la data de 15.12.2015, este în valoare de numai 1.156.673,46 RON (valoarea finanțării nerambursabile - 60% x valoarea eligibilă solicitată la plată), față de avansul primit, rămânând nejustificată valoarea de 1.043.827,12 RON. Prin Decizia nr. 8/16.09.2016, a fost respinsă contestația formulată de reclamantă împotriva procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare. În drept, prin Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 s-au instituit proceduri speciale de suspendare a executării actului administrativ, proceduri prevăzute de art. 14 și art. 15 din lege, atât în faza procedurii prealabile prevăzută de art. 7 din actul normativ indicat, cât și în faza sesizării instanței cu cererea de anulare a respectivului act administrativ. Actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate care, la rândul său, se bazează pe prezumția de autenticitate și de veridicitate, acest act administrativ constituind el însuși titlu executoriu. Art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 prevede că "În cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea în condițiile art. 7 a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond". Deci, cu alte cuvinte, un act administrativ va putea fi suspendat din executarea sa în situația în care instanța va constata în mod temeinic îndeplinirea cumulativă a celor două condiții: existența unui caz bine justificat și necesitatea evitării unei pagube iminente ireparabile sau dificil de reparat. În ceea ce privește motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., Înalta Curte reține că sub imperiul acestei norme de drept, se pot include mai multe neregularități de ordin procedural, începând de la nesemnarea cererii de chemare în judecată, nelegala citare a uneia dintre părți, nesemnarea cererii reconvenționale, nesocotirea principiilor publicității, oralității, contradictorialității etc. Deși formularea textului de lege este mai cuprinzătoare decât cea din vechiul C. proc. civ., instanța apreciază că nu orice pretinsă încălcare a unei norme de procedură atrage casarea hotărârii. Recurentul - pârât critică prin motivele de recurs împrejurarea că prima instanță nu a pus în discuția contradictorie a părților administrarea probei cu expertiza judiciară, însă Înalta Curte constată că nu ne aflăm în ipoteza prevăzută de art. 330 și următoarele din C. proc. civ., cu privire la administrarea probei expertizei. De altfel, în dovedirea îndeplinirii condiției pagubei iminente, reclamanta a depus și în fața instanței de recurs contracte de lucrări și certificate de atestate fiscală. Totodată, se constată din parcurgerea considerentelor primei instanțe, că raportul de expertiză extrajudiciară nu a fost valorificat de judecătorului fondului, ci doar împrejurările de fapt privind cuantumul debitului și demararea procedurilor de executare, astfel că aspectele invocate în cuprinsul acestui motiv de recurs nu pot conduce la o soluție de casare a sentinței. Pentru toate aceste considerente, Înalta Curte va respinge ca neîntemeiat motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ. Apreciază Înalta Curte, însă, că recursul este fondat în ceea ce privește dezlegarea dată de prima instanță condițiilor cerute cumulativ de art. 14 din Legea nr. 554/2004, caz de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. Astfel, din perspectiva condiției "cazului bine justificat", deși judecătorul fondului a constatat că exista posibilitatea continuării/modificării perioadei de finanțare pana la 31.03.2017, precum și că decizia de soluționare a contestației a fost dată de o Comisie în care președintele B. este chiar semnatarul adreselor de reziliere a contractului de finantare, fapt pentru care pune la îndoiala obiectivitatea acestui, Înalta Curte constată că aspectele reținute nu fac dovada îndeplinirii cerinței textului de lege. Împrejurarea justificării avansului primit conform minutei întâlnirii de conciliere nr. 328693/16.12.2015 și adresei nr. x din 30.12.2015, precum și existența obligației autorității contractante de a decala/eșalona termenul de finalizare a proiectului, fără necesitatea rezilierii contractului de finanțare, în condițiile art. 57 alin. (7) din O.U.G. nr. 49/2015, reprezintă aspecte de fond, asupra cărora este chemată a se pronunța instanța învestită cu cererea în anularea actului administrativ, excedând prezentului cadru procesual. Referitor la împrejurarea că decizia de soluționare a contestației este semnată de aceeași persoană care a semnat și adresele de reziliere, Înalta Curte reține că nici acest aspect nu poate conduce la dovedirea cazului bine justificat, directorul general al MDAR - DGP-AMOP- reprezentând instituția în raport cu atribuțiile sale legale. În plus, se constată că prin sentința nr. 49/CA/2018 - PI din data de 02.04.2018 pronunțată de Curtea de Apel Oradea, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal - în dosar nr. x/2016 a fost respinsă acțiunea în anulare, ca neîntemeiată. Astfel, se constată că decizia a cărei aparență de nelegalitate se invocă a trecut prin filtrul de judecată al primei instanțe și a fost menținută. Ca urmare, nu se mai poate reține existența unui dubiu privind legalitatea acesteia la nivelul verificărilor formale ce se pot face în cadrul cererii de suspendare. In ceea ce privește paguba iminentă, definită de art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004 ca fiind prejudiciul material viitor și previzibil, aceasta nu se confundă cu vătămarea unui drept sau interes, condiție a exercitării acțiunii în contencios administrativ. Este evident că punerea în executare a actului aduce o diminuare a patrimoniului însă această diminuare apare ca urmare nerespectării unor condiții de finanțare, stabilite printr-un act administrativ care se bucură de prezumția de legalitate. Reclamanta intimată invocă în dovedirea acestei condiții dispozițiile art. 165 alin. (2) din Legea nr. 98/2016, respectiv imposibilitatea participării la licitații de lucrări publice, însă nu dovedește paguba iminentă suferită ca urmare a punerii în executare a titlului. Stabilirea unor debite pentru nerespectarea dispozițiilor contractuale, respectiv recuperarea sumelor plătite ca avans, nu trebuie privită ca mijloc punitiv îndreptate împotriva contestatoarei ci ca mijloc de corecție pentru respectarea dispozițiilor legale și pentru recuperarea sumelor cu care au fost prejudiciate bugetul de stat și cel al Comunității Europene.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru toate aceste considerente arătate, în conformitate cu prevederile art. 496 teza a II-a C. proc. civ., constatând că niciuna dintre condițiile suspendării actului administrativ nu sunt îndeplinite, Înalta Curte va admite recursul, va casa sentința atacată și, rejudecând, va respinge cererea de suspendare ca neîntemeiată.