ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2671/2015

Obiectul cauzei Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de 26 martie 2013, reclamanta Fundația A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâții Ministerul Transporturilor, Compania Națională de Autostrăzi și Drumuri Naționale din România SA (C.N.A.D.N.R.) și Departamentul pentru Infrastructură și Investiții Străine (D.I.I.S.), pronunțarea unei hotărâri judecătorești prin care să se dispună următoarele: - obligarea pârâtei C.N.A.D.N.R. la executarea obligațiilor impuse prin acordul de mediu nr. 09 din 22 decembrie 2008 emis de Autoritatea pentru Protecția Mediului Ilfov constând în: construirea a patru pasaje subterane cu diametrul de 80 cm care să asigure posibilitatea deplasării dintr-o parte în alta a autostrăzii a mamiferelor de talie mică; montarea deasupra drumului a două „poduri de lilieci” din structuri lineare rămuroase; montarea panourilor din plasă de sârmă și a panourilor fonoabsorbante, conform specificațiilor din acordul de mediu; - obligarea pârâtei C.N.A.D.N.R. să solicite și să obțină de la Consiliul Județean Ilfov certificatul de urbanism pentru realizarea investiției, precum și să îndeplinească toate cerințele impuse prin acest certificat; - obligarea pârâților D.I.I.S. și Ministerul Transporturilor la: îndeplinirea demersurilor pentru identificarea suprafeței de teren necesară pentru împădurirea suprafeței de 29 ha și declararea utilității publice în vederea exproprierii acesteia; finalizarea procedurii de expropriere; parcurgerea întregii proceduri de achiziție publică având drept scop împădurirea celor 29 ha; - obligarea intimatei D.I.I.S. la efectuarea tuturor demersurilor pentru a include în bugetul C.N.A.D.N.R. sumele necesare pentru îndeplinirea obligațiilor asumate prin acordul de mediu nr. 09 din 22 decembrie 2008.

Soluția instanței de fond Prin sentința nr. 3945 din 10 decembrie 2013, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a respins acțiunea promovată de reclamanta Fundația A., în contradictoriu cu pârâții Compania Națională de Autostrăzi și Drumuri Naționale din România SA și Departamentul pentru Infrastructură și Investiții Străine, ca inadmisibilă.

Calea de atac exercitată În temeiul art. 20 din Legea nr. 554/2004, împotriva sentinței nr. 3945 din 10 decembrie 2013 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs Fundația A., criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie.

Procedura de filtrare a recursului a fost urmată conform dispozițiilor art. 493 din Noul C. proc. civ. (în continuare N. C. proc. civ.).

Motive de casare invocate Criticile formulate de recurenta-reclamantă Fundația A. au fost încadrate în motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. („când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material”), precizându-se că norma de drept material încălcată este reprezentată de art. 8 din Legea nr. 554/2004 care privește „obiectul acțiunii judiciare” în materia contenciosului administrativ. În esență, se consideră eronat raționamentul instanței de fond potrivi căruia „obligația de a se conforma la prevederile acordului de mediu îi revine pârâtei C.N.A.D.N.R. în calitate de destinatar al unui act administrativ individual (…) pârâta nu acționează așadar în realizarea puterii publice și a propriei competențe administrative”; aceasta în condițiile în care în H.G. nr. 7/2013 (art. 3) sunt expres prevăzute funcțiile autorității publice intimate D.I.I.S., iar obiectul de activitate al intimatei C.N.A.D.N.R. este prevăzut în art. 4 din O.U.G. nr. 84/2003. Așa cum rezultă și din precizarea temeiurilor juridice ale petitelor 2, 3 și 4 cerută de instanța de fond la termenul din 26 noiembrie 2013, intimatele trebuie să ceară de la terțe autorități (spre exemplu Consiliul Județean Ilfov) și să emită la rândul lor o serie de acte administrative care țin de sfera procedurilor de expropriere și a celor de achiziție publică. Ca urmare, față de dispozițiile legale amintite mai înainte, nu se poate afirma că nu este vorba de un refuz exprimat cu exces de putere publică de vreme ce A.P.M. Ilfov somează C.N.A.D.N.R. (prin adresa din 23 martie 2012) că va suspenda în 60 de zile acordul de mediu și că măsura compensatorie a fost raportată la Comisia Europeană care, în caz de pasivitate a intimatelor, va declanșa procedura de infringement. Greșit s-a reținut de către instanța de fond că nu s-a atacat un act administrativ și că din această perspectivă acțiunea ar fi inadmisibilă. Nici un moment nu a susținut reclamanta că a atacat un act administrativ, ci un fapt administrativ - tăcerea administrativă - care se circumscrie definiției de la art. 2 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 554/2004. Oricum, caracterul justificat sau nejustificat al unui refuz este o problemă de fond, care urmează a fi dezlegată urmare a aprecierii probelor. Dacă pasivitatea celor două intimate nu se sancționează pe calea contenciosului administrativ, acțiunea fiind considerată inadmisibilă, discuția asupra căilor judiciare pentru a obține obligarea prin forța coercitivă a statului a celor două intimate-pârâte să aducă la îndeplinire cele impuse prin acordul de mediu nr. 9 din 22 decembrie 2008 s-ar purta eventual în termenii unei excepții de necompetență materială și nu de inadmisibilitate, deoarece în acest din urmă caz: i se împiedică recurentei-reclamante accesul la un proces echitabil prevăzut de art. 6 parag. 1 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului coroborat cu art. 3, 4, 5 și 6 din N. C. proc. civ. Instanța de fond nu a examinat și argumentele expuse de Fundația reclamantă în combaterea excepției ridicate din oficiu cu privire la sfera de aplicare a contenciosului obiectiv, dat fiind că prin demersul inițiat se solicită apărarea unui interes general (al comunității locale din municipiul București și județul Ilfov), caracterizat prin imperativul asigurării respectării legalității în materie de mediu de către autoritățile publice pârâte, în realizarea autostrăzii București-Brașov. Nu există în Legea nr. 554/2004 sau în legislația de mediu un text care să restrângă drepturile procesuale ale reclamantei și chiar dacă ar exista el ar intra în coliziune cu prevederile Convenției de la Aarhaus în care România este parte, Convenție care a fost ratificată și de Uniunea Europeană prin Decizia nr. 2005/370/EC a Consiliului UE. În preambulul Convenției de la Aarhaus se menționează dreptul persoanelor de a se asocia în prevenirea distrugerilor mediului înconjurător, iar recurenta-reclamantă este o organizație neguvernamentală de protecția mediului care a cerut instanței cenzurarea pe calea contenciosului administrativ a refuzului tacit al C.N.A.D.N.R. prin care se aduce un prejudiciu mediului, inclusiv calității vieții, acționând în temeiul art. 20 alin. (1) din O.U.G. nr. 195/2005 privind protecția mediului.

Analiza motivelor de casare Obiectul cererii de chemare în judecată formulată de Fundația A. a fost expus la pct. 1 din prezenta decizie și prin raportare la definiția dată de legiuitor „obiectului acțiunii judiciare” în materia contenciosului administrativ, mai exact la dispozițiile art. 8 alin. (1), se reține că instanța de fond a pronunțat o soluție legală, concluzionând că reclamanta nu a contestat un act administrativ tipic sau asimilat, conduita pârâților de a nu da curs solicitării referitoare la respectarea Acordului de Mediu nr. 9 din 22 decembrie 2008 emis de Agenția pentru Protecția Mediului Ilfov în favoarea C.N.A.D.N.R. necircumscriindu-se noțiunii de refuz nejustificat de soluționare a unei cereri. Recurenta-reclamantă susține că în speță este vorba de incidența art. 2 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 554/2004 care definește „tăcerea administrativă”. Textul legal invocat lămurește înțelesul sintagmei „nesoluționare în termenul legal a unei cereri - faptul de a nu răspunde solicitantului în termen de 30 de zile de la înregistrarea cererii dacă prin lege nu se prevede un alt termen”. La recursul grațios adresat atât C.N.A.D.N.R. cât și Ministerului Transporturilor la data de 24 august 2012 reclamanta a primit răspuns la data de 26 septembrie 2012 numai din partea ministerului. Lipsa unui răspuns la plângerea prealabilă din partea C.N.A.D.N.R. este nerelevantă în cauză deoarece aceasta companie nu acționează în speță ca autoritate publică, ci este beneficiarul/destinatarul acordului de mediu, căruia îi revine obligația aducerii la îndeplinire a măsurilor compensatorii impuse de Agenția pentru Protecția Mediului Ilfov prin Acordul de Mediu nr. 9 din 22 decembrie 2008, măsuri în legătură cu care Fundația A. își manifestă nemulțumirea și îngrijorarea în mod firesc date fiind obiectivele sale ca organizație neguvernamentală pentru protecția mediului. Recurenta reamintește rolul său în apărarea unui interes general care vizează respectarea legalității în materie de mediu și de calitatea vieții, însă așa cum se poate lesne observa din considerentele sentinței aflate în control judiciar, în mod judicios prima instanță nu a negat ci a remarcat rolul acestei organizații neguvernamentale pentru protecția mediului și pe cale de consecință nu a pus în discuție calitatea procesuală activă a reclamantei din această perspectivă, așa cum se sugerează prin cererea de recurs atunci când se apreciază că prin soluția de respingere ca inadmisibilă a acțiunii se restrâng drepturile procesuale ale Fundației și chiar se împiedică acesteia accesul la un proces echitabil, drept recunoscut de art. 6 parag. 1 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului și de art. 6 din N. C. proc. civ. Or, așa cum s-a arătat, analiza cererii s-a făcut prin prisma art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, din moment ce atât în primă instanță, cât și în recurs se solicită soluționarea acestui diferend pe calea contenciosului administrativ. În acest context nu este adecvat a imputa curții de apel că nu a pus în discuție, cel mult, excepția de necompetență materială. În altă ordine de idei, demersul recurentei-reclamante de a cere sancționarea destinatarului Acordului de mediu nr. 9/2008, în măsura în care nici până în prezent acesta nu și-a îndeplinit obligațiile ce-i revin în baza acestui acord, este necesar a fi continuat în spiritul și în conformitate cu prevederile O.U.G. nr. 195/2005 privind protecția mediului, cu modificările și completările ulterioare, act normativ potrivit căruia protecția mediului este un obiectiv de interes public major, stabilindu-se drepturi, obligații/atribuții și sancțiuni pentru atingerea și respectarea acestui obiectiv. Așa cum corect reține și prima instanță, verificarea și controlul conformării destinatarului Acordului de Mediu nr. 9/2008 la prevederile acestuia, revine autorităților pentru protecția mediului prevăzute de art. 7 alin. (1) și (3) din O.U.G. nr. 195/2005.

Soluția instanței de recurs Față de cele expuse, constatându-se că nu este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 N. C. proc. civ., în temeiul art. 496 alin. (1) N. C. proc. civ. și art. 20 din Legea nr. 554/2004, modificată și completată, se va respinge recursul ca nefondat.