ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3271/2015

Hotărârea pronunțată de instanța de fond Prin sentința civilă nr. 1817 din 6 iunie 2014, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a admis în parte capătul de cerere nr. 1 al acțiunii formulate de reclamanții A. și B., în contradictoriu cu pârâtul Statul Român reprezentat de Ministerul Transporturilor și Infrastructurii prin Compania Națională de Autostrăzi și Drumuri Naționale, a obligat pârâtul să emită Decizie cu privire la exproprierea suprafeței de teren proprietatea reclamanților și a respins capătul de cerere nr. 4 al acțiunii formulate de reclamanți, ca neîntemeiat. Pentru a decide astfel, Curtea a reținut situația de fapt potrivit căreia reclamanții sunt proprietarii suprafeței de pământ, care, potrivit raportului de expertiză topografică efectuat în cauză de expert C., raport de expertiză omologat de instanța de judecată, se identifică la S1, S2, S3, S4, S5, S6, S7 în schița anexă la raportul de expertiză. Suprafața de teren în care se regăsesc amenajările limitrofe autostrăzii București-Cernavodă și de către Spațiul de Servicii al Autostrăzii ocupă în totalitate parcelele de teren măsurate de expert. Conform măsurătorilor, nu a rămas teren liber în proprietatea reclamanților. Instanța de fond a mai constatat că, deși în prezent lucrarea de utilitate publică este finalizată și dată în funcțiune, pârâta nu a întreprins demersurile și nu a emis actele administrative specifice procedurii de expropriere pentru cauza de utilitate publică, deși reclamanții au solicitat în repetate rânduri intrarea în legalitate. Curtea a apreciat ca fiind neîndoielnic caracterul de utilitate publică al autostrăzii A2, astfel cum acesta este definit de art. 2 al Legii nr. 255/2010 și a constatat că acest act normativ stipulează expres la art. 4 lit. b) ca reprezintă o etapă obligatorie a procedurii de expropriere consemnarea sumei individuale aferente, reprezentând plata despăgubirilor pentru imobilele care fac parte din coridorul de expropriere, însă pârâta nu a respectat niciuna dintre obligațiile prevăzute în sarcina sa de art. 4-9 din Legea nr. 255/2010, astfel încât reclamanții se regăsesc în prezent în situația în care sunt lipsiți de atributele drepturilor de proprietate fără să fi fost despăgubiți în vreun fel. În aprecierea instanței de fond, argumentele invocate de autoritatea pârâtă în sensul ca nu exista surse de finanțare și că Ministerul Justiției nu a avizat favorabil hotărârea de Guvern privind declanșarea procedurilor de expropriere nu sunt de natura să înlăture garanția pe care o conferă art. 44 din Constituție și, în raport de prevederile art. 8 din Legea nr. 554/2004 și față de situația de fapt reținută, instanța de fond a reținut că este întemeiat primul petit al acțiunii, astfel că l-a admis și a obligat pârâtul să emită decizie cu privire la exproprierea suprafeței de teren proprietatea reclamanților. În ceea ce privește petitul de cerere nr. 4 al acțiunii formulate, instanța a reținut că acesta este nefondat, întrucât reclamanții solicită obligarea conducătorului Autorității Publice la plata unei amenzi de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere in punerea in executare a prezentei hotărâri, însă în speță nu sunt întrunite cerințele prevăzute de art. 24 alin. (1), al.2 din Legea nr. 554/2004, deoarece reclamanții nu sunt încă în posesia unei hotărârii definitive și irevocabile, care nu a fost pusă în executare.

Cererea de recurs. Motivele de nelegalitate Împotriva acestei hotărâri, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie, pârâta Compania Națională de Autostrăzi și Drumuri Naționale din România SA a declarat recurs, invocând în drept dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ. În motivarea căii de atac, societatea recurentă precizează că exproprierea este atributul exclusiv al puterii de stat, neputând fi declanșată/urgentată la cererea unei persoane fizice sau juridice și că instanța de fond a ignorat împrejurarea că, în privința imobilelor-terenuri aflate în proprietatea reclamanților, nu a intervenit exproprierea pentru cauză de utilitate publică, aplicând greșit dispozițiile actelor normative incidente, respectiv Legea nr. 33/1994 și Legea nr. 255/2010. În acest context, recurenta invocă, în principal, inadmisibilitatea acțiunii, deoarece reclamanții nu pot solicita direct instanței de judecată emiterea unei decizii de expropriere pentru terenurile ocupate aflate în proprietatea lor.

Apărările intimaților Prin întâmpinarea formulată, intimații-reclamanți invocă excepția tardivității formulării recursului, iar pe fondul cauzei, susțin legalitatea soluției instanței de fond, care a reținut corect situația de fapt și a aplicat în mod just dispozițiile art. 8 din Legea nr. 554/2004. Intimații susțin că judecătorul fondului a constatat în mod corect că, deși în prezent lucrarea de utilitate publică este finalizată și dată în funcțiune, pârâta nu a întreprins demersurile și nu a emis actele administrative specifice procedurii de expropriere pentru cauză de utilitate publică.

Procedura de soluționare a recursului Prin încheierea de ședință din data de 22 iunie 2015, Înalta Curte a respins excepția tardivității formulării recursului invocată de intimați și a dispus amânarea judecării cauzei pentru a da posibilitatea intimaților să își pregătească apărarea în raport de excepția prematurității primului capăt de cerere, invocată în ședința publică de către apărătorul recurentei.

Soluția instanței de recurs Petitul principal al cererii de chemare în judecată ce formează obiectul dosarului nr. 2382/2/2013 îl reprezintă obligarea pârâtului Statul Român prin C.N.A.D.N.R. la emiterea unei decizii de expropriere pentru terenul în suprafață de 26 184 mp, proprietatea reclamanților A. și B., în termen de 5 zile de la rămânerea definitivă a hotărârii judecătorești pronunțate asupra acestei obligații de a face. Prima instanță a reținut caracterul fondat al acestei acțiuni, astfel că, admițând în parte cererea, a obligat pârâtul să emită decizie de expropriere pentru suprafața de teren identificată prin expertiză în cursul cercetării judecătorești. Temeiul juridic al cererii astfel formulate îl constituie dispozițiile art. 4, 9 și 10 din Legea nr. 255/2010, fiind însă indicate și textele relevante din Legea nr. 544/2004 (art. 8, art. 18 și art. 24), din Constituție (art. 44) și din Legea nr. 33/1994 (art. 1). În raport de susținerile în fapt ale reclamanților, care pretind că terenul aflat în proprietatea lor a fost ocupat în integralitate de lucrarea de interes public „km 0+000-km 26+500” de pe raza comunei Cernica, jud. Ilfov, ce face parte din coridorul creat pentru autostrada A2, fără a fi emisă până în prezent vreo decizie de expropriere și fără a se stabili despăgubirile aferente lipsirii lor de atributele dreptului de proprietate, Înalta Curte constată că normele legale incidente în cauză sunt cele prevăzute de Legea nr. 255/2010. În această procedură specială, referitoare la exproprierile pentru cauză de utilitate publică necesare realizării unor obiective de interes național, județean și local, există patru etape distincte, prevăzute la art. 4 din Legea nr. 255/2010, respectiv: „a) aprobarea indicatorilor tehnico-economici ai lucrărilor de interes național, județean sau local; b) consemnarea sumei individuale aferente reprezentând plata despăgubirii pentru imobilele care fac parte din coridorul de expropriere și afișarea listei proprietarilor imobilelor; c) transferul dreptului de proprietate; d) finalizarea formalităților aferente procedurii de expropriere.” Deși recurentul pârât a invocat în fața primei instanțe excepția inadmisibilității cererii reclamanților, justificat de faptul că urgentarea procedurilor de expropriere nu poate fi solicitată de alte persoane decât cele prevăzute expres de art. 7 din Legea nr. 255/2010, în realitate, pornind de la scopul urmărit de reclamanți și de la susținerile acestora în tot cursul judecății, grefate pe temeiul de drept al acțiunii, calificarea juridică a acestei excepții este cea a prematurității acțiunii, ce va fi analizată în cadrul prezentului recurs. Prima etapă a procedurii exproprierii pentru cauză de utilitate publică este cea de aprobare a indicatorilor tehnico-economici ai lucrărilor de interes național, județean sau local, care, potrivit prevederilor art. 5 din Legea nr. 255/2010, se realizează de Statul Român, în calitate de expropriator pentru obiectivele de interes national, prin aprobarea unei hotărâri a Guvernului, care să cuprindă „indicatorii tehnico-economici ai lucrărilor de interes național, județean și local, pe baza documentației tehnico-economice aferente, amplasamentul lucrărilor, conform variantei finale a studiului de prefezabilitate, respectiv a variantei finale a studiului de fezabilitate, după caz, sursa de finanțare, precum și declanșarea procedurii de expropriere a tuturor imobilelor care constituie coridorul de expropriere, a listei proprietarilor așa cum rezultă din evidențele Agenției Naționale de Cadastru și Publicitate Imobiliară sau ale unităților administrativ-teritoriale, sumele individuale aferente despăgubirilor estimate de către expropriator pe baza unui raport de evaluare întocmit având în vedere expertizele întocmite și actualizate de camerele notarilor publici și termenul în care acestea se virează într-un cont deschis pe numele expropriatorului la dispoziția proprietarilor de imobile.” Această primă etapă a exproprierii reprezintă atributul exclusiv al puterii executive, iar lipsa cadrului legal de declanșare a procedurilor de aprobare a factorilor menționați la art. 5 din Legea nr. 255/2010 pentru realizarea unui obiectiv de inters național nu poate fi suplinită prin forța coercitivă a instanței de judecată, principiul separației puterilor în stat fiind unul constituțional, obligatoriu de respectat pentru fiecare dintre puterile democrației constituționale. În contextul întregii proceduri reglementate de Legea nr. 255/2010 se observă că intimații reclamanți au solicitat instanței de judecată obligarea expropriatorului la îndeplinirea ultimei faze administrative, cea de emitere a deciziei de expropriere, act final ce efectuează transferul dreptului de proprietate între expropriat și Statul Român. Este de remarcat că, până la ajungerea în această etapă, dispozițiile art. 7-9 din Legea nr. 255/2010 prevăd obligativitatea notificării intenției de expropriere și a listei imobilelor supuse exproprierii, stabilirea unei juste despăgubiri între expropriator și expropriat și, în final, emiterea deciziei de expropriere. Toate aceste etape sunt subsidiare celei de aprobare a hotărârii de Guvern prin care se declanșează această procedură, neputând fi schimbată ordinea lor de realizare. De altfel, obiectul unei acțiuni judiciare în contencios administrativ prin care se urmărește obligarea unei autorități publice la emiterea unui act administrativ se poate grefa doar pe existența prealabilă a unui refuz nejustificat, ce determină intervenția forței coercitive a instanței pentru restabilirea ordinii de drept. Așadar, calea aleasă de intimații reclamanți este una prematură, în raport de prevederile art. 5-9 din Legea nr. 255/2010. În privința susținerilor acestora, referitoare la încălcarea dreptului lor de proprietate, fapt ce ar putea justifica un eventual demers al lor în fața Curții Europene pentru Drepturile Omului de la Strasbourg, se reține că acest drept poate fi apărat în cadrul procedurilor de drept comun, cât timp, până la emiterea deciziei de expropriere, nu se realizează transferul dreptului de proprietate între cel ce se consideră expropriat și Statul Român, prin reprezentanții săi legali. Accesul la justiție nu este un drept absolut; exercitarea unui drept de către titularul său nu poate avea loc decât într-un anumit cadru, prestabilit de legiuitor, cu respectarea anumitor exigențe între care stabilirea unor termene, parcurgerea unor etape administrative prealabile, respectarea competenței instanței de judecată pentru situații deosebite, cum este cazul și al exproprierii pentru utilitate publică în vederea realizării unor autostrăzi, legiuitorul poate stabili reguli speciale de procedură, precum și modalități de exercitare a drepturilor procesuale, astfel încât liberul acces la justiție să nu fie afectat (Decizia nr. 1/1994 a Curții Constituționale a României). Accesul la justiție presupune în mod necesar ca, după parcurgerea unor proceduri administrative - cum este cea impusă de Legea nr. 255/2010 - părțile interesate să aibă posibilitatea să se adreseze unei instanțe judecătorești, în lipsa unei asemenea posibilități, dreptul de acces la instanță fiind atins în substanța sa. În concluzie, nefiind demarată procedura administrativă impusă de Legea nr. 255/2010, acțiunea intimaților reclamanți este prematură, astfel că se impune admiterea recursului declarat de pârâtul Statul Român prin C.N.A.D.N.R., modificarea în parte a sentinței atacate, în sensul respingerii capătului de cerere privind obligarea pârâtului la emiterea deciziei de expropriere ca prematur formulat și menținerea celorlalte dispoziții ale hotărârii recurate, în raport de prevederile art. 312 alin. (2) și alin. (3) C. proc. civ.