ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 633/2015

Decizia nr. 633/2015

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin încheierea de ședință din data de 29 noiembrie 2013 pronunțată de Tribunalul Dolj, secția I civilă, în Dosarul nr. x/63/2012*, in temeiul art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, a fost sesizată instanța de față în vederea soluționării excepției de nelegalitate a certificatului de atestare a dreptului de proprietate asupra terenurilor eliberat de Ministerul Industriilor la data de 30 august 1993, excepție invocată de pârâtul Municipiul Craiova prin notele de ședință depuse în Dosarul nr. x/2015/2009 și a fost suspendată cauza până la soluționarea irevocabilă a excepției de nelegalitate.

Prin sentința civilă nr. 206/2014 din 5 iunie 2014, Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, a respins excepția de nelegalitate a certificatului atestare a dreptului de proprietate asupra terenurilor eliberat de Ministerul Industriilor la data de 30 august 1993 formulată de reclamantul Municipiul Craiova prin primar, în contradictoriu cu pârâții A. și SC B. SA.

Cu privire la excepția tardivității invocării excepției de nelegalitate, instanța de fond a reținut că este neîntemeiată, în conformitate cu prevederile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 care prevăd posibilitatea uzitării de acest mijloc procesual, oricând, în cadrul unui proces și a respins-o în consecință.

Referitor la excepția inadmisibilității determinată de lipsa parcurgerii procedurii prealabile prevăzută de art. 7 din Legea nr. 554/2004, Curtea a apreciat-o ca neîntemeiată, reținând că această procedură este impusă de lege numai în cazul acțiunilor în anularea unui act administrativ.

Cu privire la excepția inadmisibilității invocată prin prisma faptului că obiectul acesteia îl constituie un act administrativ individual emis anterior intrării în vigoare a Legii contenciosului administrativ nr 554/2004, Curtea a reținut că excepția de nelegalitate este reglementată ca un mijloc de apărare supus procedurii specifice determinată potrivit prevederilor art. 4 din Legea nr. 554/2004, mijloc prin intermediul căruia se cercetează conformitatea unui act administrativ cu reglementările legale.

Curtea a reținut că obiectul excepției de nelegalitate îl constituie un act administrativ cu caracter individual emis anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, respectiv Certificatul de atestare a dreptului de proprietate asupra terenurilor, eliberat de Ministerul Industriilor la data de 30 august 1993.

Cu privire la această categorie de acte, Înalta Curte de Casație și Justiție a avut o jurisprudență unitară și constată, stabilind cu caracter de principiu și reținând cu regularitate că acestea nu intră sub incidența prev. art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 astfel cum rezultă din soluția de principiu adoptată în ședința judecătorilor secției din 26 mai 2008, soluție de principiu menținută în ședința judecătorilor secției din 16 martie 2009.

În aplicarea dispozițiilor constituționale precum și a jurisprudenței Curții Europene a Dreptului Omului și Comisia Europeană a Justiției, Curtea a înlăturat posibilitatea cenzurării actului administrativ individual, emis anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, astfel că legalitatea Certificatului de atestare a dreptului de proprietate asupra terenurilor, eliberat de Ministerul Industriilor la data de 30 august 1993, nu mai poate fi realizată în temeiul art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Așadar excepția de nelegalitate a fost respinsă, instanța de fond apreciind că este inutil a mai analiza și celelalte aspecte și excepții invocate de pârâți prin întâmpinări.

Împotriva acestei hotărâri, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie, reclamantul Municipiul Craiova prin primar a declarat recurs.

În motivarea căii de atac, recurentul consideră că sentința pronunțată de instanța de fond este dată cu interpretarea greșită a legii, câtă vreme instanța a contopit noțiunile de anulare parțială cu excepția de nelegalitate, cele două având în realitate temeiuri juridice și efecte diferite.

Astfel în ce privește anularea unui act administrativ, aceasta este o sancțiune specifică de încetare a efectelor juridice ale actelor administrative sau desființarea acelui act.

Recurentul precizează că, în ceea ce privește excepția de nelegalitate a actului administrativ, efectele acesteia sunt diferite față de cele ale anulării actului: potrivit art. 4 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, „în cazul in care instanța de contencios administrativ a constatat nelegalitatea actului, instanța in fata căreia s-a ridicat excepția va soluționa cauza, fără a ține seama de actul a cărui nelegalitate a fost constatată".

În conținutul prezentei acțiuni, autoritatea publică locală a conturat în mod concret care este temeiul de drept al acestei acțiuni, caracterizarea actului administrativ supus excepției de nelegalitate, dreptul, interesul și calitatea procesuală a autorității locale în această cauză precum și cauzele de nelegalitate ce afectează actul administrativ contestat.

Fără a analiza în concret motivele de nelegalitate invocate în cauză, incidența acestora în speța de față, instanța a analizat în mod succint, temeiul acțiunii, considerând în mod eronat că acțiunea este inadmisibilă, neputând fi realizată în temeiul art. 4 din Legea nr. 554/2004, realizând practic o gravă confuzie între efectele acțiunii în anulare parțială și cele ale excepției de nelegalitate.

Examinând cauza în raport de actele și lucrările dosarului, de criticile formulate de recurent, precum și de reglementările legale incidente, inclusiv cele ale art. 304

1

C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru considerentele expuse în continuare.

În cauză, obiectul excepției de nelegalitate îl constituie Certificatul de atestare a dreptului de proprietate asupra terenurilor, eliberat de Ministerul Industriilor la data de 30 august 1993, act administrativ cu caracter individual, emis anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004.

Potrivit art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, așa cum a fost modificat prin Legea nr. 262/2007, legalitatea unui act administrativ cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate.

Este adevărat că prin mai multe decizii, dintre care amintim Deciziile nr. 404, 425 și 426/2008, Curtea Constituțională a respins excepțiile de neconstituționalitate a art. 4 din Legea nr. 554/2004, invocate după modificările aduse prin Legea nr. 262/2007, considerând că textul de lege criticat este în acord cu principiul stabilității raporturilor juridice care, deși nu este consacrat expres în Constituția României, se deduce din prevederile art. 1 alin. (3) din legea fundamentală și din preambulul Convenției pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, cu principiul neretroactivității legii, cu prevederile art. 16 alin. (1) și (2) din Constituție, care consacră egalitatea cetățenilor în fața legii și a autorităților publice și cu dispozițiile art. 126 alin. (6), care garantează controlul actelor administrative pe calea contenciosului administrativ.

Fără a ignora sau nega consistența argumentelor reținute în contenciosul constituțional, Înalta Curte nu poate omite însă împrejurarea că judecătorul național este chemat în mod direct și nemijlocit să facă efective drepturile și libertățile consacrate de Convenția pentru apărarea drepturilor și libertăților fundamentale, așa cum au fost interpretate în jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului, aceasta constituind o garanție a aplicării blocului de convenționalitate în dreptul intern, atât în privința calității legii naționale, cât și în interpretarea și aplicarea acesteia.

Cu privire la raportul dintre dreptul internațional și dreptul intern, art. 20 alin. (2) din Constituția României instituie, pentru situația în care există un conflict între legile naționale și normele cuprinse în pactele și tratatele internaționale la care România este parte, regula aplicării directe și cu prioritate a tratatelor internaționale, regulă de la care se poate deroga numai în cazul existenței unor dispoziții mai favorabile cuprinse în dreptul intern.

Din această perspectivă, Înalta Curte constată că interpretarea exclusiv literală a art. 4 din Legea nr. 554/2004, în sensul că procedura excepției de nelegalitate pe care o reglementează ar fi aplicabilă și actelor administrative individuale anterioare intrării în vigoare a acesteia, ar contraveni principiului securității raporturilor juridice, element fundamental al preeminenței dreptului, enunțată în preambulul Convenției ca o componentă a patrimoniului comun al statelor părți și în lumina căreia trebuie interpretat dreptul la un proces echitabil în fața unei instanțe judecătorești (cauza Brumarescu c. României, hotărârea din 30 septembrie 1999, publicată în M. Of. al României, Partea I, nr. 414 din 31 august 2000, cauza Sovtransavto Holding c. Ucraina, cererea nr. 48553/1999, hotărârea din 25 iulie 2002,cauza Prodan c. României, hotărâre din 11 decembrie 2008).

Deși se referă la repunerea în discuție, fără limită în timp, a unei hotărâri judecătorești irevocabile, argumentele Curții de la Strasbourg pot fi reținute și în cazul actului administrativ unilateral individual intrat în circuitul civil, care nu a fost atacat în termenele și condițiile prevăzute de lege, actul administrativ unilateral fiind emis în realizarea puterii publice, trăsătură ce îi conferă caracter obligatoriu și executoriu din oficiu.

Este adevărat că admiterea excepției de nelegalitate nu are ca efect anularea actului administrativ, ci doar înlăturarea lui din litigiul în care a fost invocată excepția, dar beneficiarul actului administrativ constitutiv sau constatator de drepturi nu se mai poate prevala de el în fața instanței, văzându-se lipsit astfel de fundamentul dreptului afirmat.

De aceea, Înalta Curte constată că prin consecințele juridice pe care le produce admiterea unei excepții de nelegalitate asupra litigiului în cadrul căruia a fost invocată și mai cu seamă prin posibilitatea invocării excepției fără limită în timp, chiar cu privire la acte administrative unilaterale individuale emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, art. 4 din acest act normativ intră în coliziune cu principiul securității raporturilor juridice, componentă a preeminentei dreptului, situație ce impune aplicarea cu prioritate a art. 6 din Convenția privind apărarea drepturilor omului și libertăților fundamentale, interpretat în lumina preambulului Convenției.

În cauză actul administrativ unilateral individual atacat a fost emis anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, astfel încât, potrivit considerentelor expuse mai sus, nu poate fi supus controlului de legalitate pe calea procesuală reglementată de art. 4 din acest act normativ. Anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, excepția de nelegalitate a actului administrativ nu a fost reglementată prin lege, iar doctrina și jurisprudența au acceptat-o în mod tradițional numai cu privire la actul administrativ-normativ, ca pe un mijloc procesual de apărare ce putea fi invocat în orice litigiu și era soluționat de către instanța competentă să judece cauza respectivă.

Înalta Curte remarcă, totodată, faptul că, într-adevăr, Curtea de apel a făcut referire la împrejurarea că a fost promovată și soluționată irevocabil o acțiune în anularea parțială a certificatului, astfel cum rezultă din Decizia nr. 2862/2005 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție în Dosarul nr. x/2002 (fila 25 din Dosarul nr. x/63/2012), tranșându-se în acest fel asupra legalității acestui act administrativ.

Însă, în mod evident, nu s-a produs nicio confuzie juridică între instituțiile anulării actului administrativ și a excepției de nelegalitate, argumentele teoretice redate de către recurent nefiind relevante în prezenta cauză.

Ca o consecință a celor expuse, în aplicarea art. 20 alin. (2) din Constituție, republicată, prin raportare la principiile amintite mai sus, la Convenția Europeană a Drepturilor Omului precum și jurisprudența Curții Europene a Dreptului Omului, Înalta Curte constată că instanța de fond a pronunțat o soluție temeinică și legală, pe care o va menține.

Celelalte motive de recurs ce vizează fondul excepției de nelegalitate nu pot fi analizate, examinarea acesteia fiind inadmisibilă, pentru considerentele sus-menționate.

Pentru aceste motive, apreciindu-se că nu există motive de reformare a sentinței instanței de fond, în baza art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 și ale art. 312 alin. (1) teza I C. proc. civ., va fi respins recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de Municipiul Craiova prin primar împotriva sentinței civile nr. 206/2014 din 5 iunie 2014 a Curții de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 16 februarie 2015.