ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3760/2015

Decizia nr. 3760/2015

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei.

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Cluj, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, reclamanta A., în contradictoriu cu Agenția Națională de Integritate, a solicitat să fie anulat raportul de evaluare din 27 martie 2013, emis de pârâtă, pe care reclamanta îl consideră ilegal; să se constate că situația descrisă în acest raport nu întrunește condițiile conflictului de interese, așa cum este acesta reglementat de prevederile art. 21 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 coroborate cu prevederile art. 70, 71 și 77 din Legea nr. 161/2003 și art. 46 alin. (1) din Legea nr. 215/2001; să fie obligată pârâta la repararea, pe cale nepatrimonială, a prejudiciului de imagine suferit de reclamantă, prin publicarea pe site-ul agenției a dispozitivului sentinței care se va pronunța; cu cheltuieli de judecată.

Soluția instanței de fond

Prin sentința nr. 611 din 30 decembrie 2013, Curtea de Apel Cluj, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, a respins acțiunea formulată de reclamanta A., împotriva pârâtei Agenția Națională de Integritate.

II. Recursul.

Împotriva acestei sentințe a formulat recurs reclamanta A., criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie.

În motivarea cererii de recurs, întemeiată pe cazurile de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., a arătat în esență următoarele:

- hotărârea instanței de fond a fost dată cu încălcarea dreptului la apărare în faza administrativă a emiterii raportului de evaluare, fiind ignorată o obligație de rezultat a pârâtei Agenția Națională de Integritate, în sensul că nu a intrat în posesia celor două adrese, respectiv din 13 noiembrie 2012 și din 4 decembrie 2012, pe plicul de expediție fiind trecute doar prenumele A.

- a apreciat recurenta că, în aceste condiții, nu se poate considera că a avut loc o comunicare legală, fiind astfel încălcate dispozițiile art. 6 din C.E.D.O.

- instanța de fond a interpretat greșit prevederile art. 75 lit. b) din Legea nr. 393/2004, în sensul că la participarea și votarea Hotărârii Consiliului Local nr. 190 din 7 aprilie 2009 nu s-a avut în vedere lipsa vinovăției, ca element constitutiv al faptei, reclamanta fiind în eroare cu privire la identitatea părții care urma să beneficieze de prelungirea contractului de asociere;

- a invocat recurenta-reclamantă lipsa relației de angajament cu persoana juridică Cooperativa Meșteșugărească B., în măsura în care efectele contractului de asistență juridică nr. 5 din 18 aprilie 2008 au încetat la momentul pronunțării sentinței în primă instanță, astfel că la momentul votului pentru adoptarea H.C.L. nr. 190/2009, respectiv la data de 7 aprilie 2009, reclamanta nu avea niciun angajament cu societatea.

- hotărârea de consiliu local a fost adoptată exclusiv în interes public, în caz contrar bugetul local fiind prejudiciat cu suma de 48.000 RON/an plus cheltuieli aferente întreținerii, astfel că nu există un act vătămător pentru interesul public.

- fapta de reprezentare în instanță a intereselor societății, concomitent cu deținerea calității de membru a Comisiei de vânzare a spațiilor comerciale și de prestări servicii, s-a arătat că nu este încadrată nici de către autoritatea pârâtă și nici de către instanță în vreun text legal.

- hotărârea a fost dată fără a se intra în cercetarea fondului, instanța recurgând la o analiză globală a celor două fapte (votarea în consiliul local și reprezentarea intereselor societății în instanță), fără însă a analiza dacă acestea, în mod individual, întrunesc condițiile unui conflict de interese.

- instanța fondului nu s-a pronunțat asupra excepției prescripției răspunderii disciplinare, mijloc de apărare care are legătură cu legalitatea raportului; în situația constatării răspunderii disciplinare ca fiind prescrisă, acțiunea A.N.I. de constatare a unei incompatibilități cu decăderile atrase, ar fi fost lipsită de interes;

- hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază, instanța limitându-se a considera că apărările reclamantei sunt „fără relevanță”, dreptul la apărare fiind astfel golit de conținut (art. 488 alin pct. 6 C. proc. civ.).

Pentru aceste motive, s-a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței atacate și în principal, trimiterea cauzei spre rejudecare la instanța de fond, iar în subsidiar, admiterea acțiunii și anularea raportului de evaluare din 27 martie 2013, emis de pârât.

Apărările intimaților

Prin întâmpinarea depusă la dosar, intimata Agenția Națională de Integritate a solicitat respingerea recursului declarat de recurenta reclamantă ca nefondat, arătând că sentința atacată este legală și temeinică.

Răspunsul la întâmpinare

Prin răspunsul la întâmpinare s-a arătat că, raportat la aplicarea în timp a Legii nr. 176/2010 și Decizia Curții Constituționale a României nr. 415 din 14 aprilie 2010, pârâta Agenția Națională de Integritate nu avea competența de a constata existența unui conflict de interese, apreciat ca motiv de ordine publică.

A arătat recurenta că prin întâmpinare pârâta recunoaște culpa în ceea ce privește necomunicarea adreselor prin necompletarea numelui destinatarului, mențiunea „expirat termen păstrare” sugerând că Poșta Română nu le-a trimis.

S-a criticat neîntrunirea elementelor constitutive ale conflictului de interese, față de lipsa intenției, lipsa elementului material prin neîncheierea unui angajament cu societatea și a vătămării și omisiunea instanței de fond de a analiza excepția prescripției răspunderii disciplinare.

Procedura în fața instanței de recurs

Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) C. proc. civ., republicat, a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 23 iunie 2015, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) C. proc. civ., republicat.

Prin încheierea din camera de consiliu din data de 17 septembrie 2015 s-a admis în principiu recursul declarat de reclamanta A.

Prin Decizia nr. 418 din data de 3 iulie 2014 pronunțată de Curtea Constituțională în prezenta cauză, s-a admis excepția de neconstituționalitate ridicată de A. în Dosarul nr. x/33/2013 al Curții de Apel Cluj, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, și s-a constatat că prevederile art. 25 alin. (2) teza a II-a din Legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcțiilor și demnităților publice, pentru modificarea și completarea Legii nr. 144/2007 privind înființarea, organizarea și funcționarea Agenției Naționale de Integritate, precum și pentru modificarea și completarea altor acte normative sunt constituționale în măsura în care sintagma „aceeași funcție” se referă la toate funcțiile eligibile prevăzute de art. 1 din aceeași lege.

A fost respinsă, ca inadmisibilă, excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 26 alin. (3) din Legea nr. 176/2010 și ale art. 75 lit. b) din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali, excepție ridicată de aceeași autoare în același dosar al aceleiași instanțe judecătorești.

A fost respinsă, ca neîntemeiată, excepția de neconstituționalitate ridicată de aceeași autoare în același dosar al aceleiași instanțe judecătorești și constată că prevederile art. 46 alin. (1) din Legea administrației publice locale nr. 215/2001 sunt constituționale în raport cu criticile formulate.

Considerentele și soluția instanței de recurs

Examinând sentința atacată prin prisma criticilor ce i-au fost aduse, a apărărilor cuprinse în întâmpinarea pârâtei intimate la motivele de recurs și raportat la prevederile legale din materia supusă verificării, Înalta Curte reține că nu sunt incidente în cauză motivele de nelegalitate prevăzute de art. 488 pct. 6 și 8 C. proc. civ., în considerarea celor în continuare arătate.

Argumentele de fapt relevante

Prin raportul de evaluare din 27 martie 2013 întocmit de pârâta Agenția Națională de Integritate s-a concluzionat, urmare a finalizării activității de evaluare în cauza privind pe A., că au fost identificate elemente în sensul unui conflict de interese, conform prevederilor art. 21 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcțiilor și demnităților publice, pentru modificarea și completarea Legii nr. 144/2007 privind înființarea, organizarea și funcționarea Agenției Naționale de Integritate, precum și pentru modificarea și completarea altor acte normative, coroborate cu prevederile art. 70, 71 și 77 din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, cu prevederile art. 46 alin. (1) din Legea administrației publice locale nr. 215/2011, cu modificările și completările ulterioare, și cu prevederile art. 75 lit. b), art. 76 lit. b) și art. 77 alin. (1), (2) și (3) din Legea nr. 393/2004 privind statutul aleșilor locali, prin:

- participarea și votarea Hotărârii Consiliului Local nr. 190 din 07 aprilie 2009, prin care societății Cooperativa Meșteșugărească B. i s-a prelungit contractul de asociere pentru spațiul cu altă destinație situat pe str. x;

- reprezentarea în instanță a intereselor societății Cooperativa Meșteșugărească B. în baza contractelor de asistență juridică din 22 aprilie 2008 și din 05 mai 2009, societate ce s-a aflat în litigiu cu Primăria Cluj-Napoca, jud. Cluj, (mai concret și pentru acuratețe, pârâții din litigiu au fost Consiliul Local al Municipiului Cluj-Napoca și Comisia de vânzare a spațiilor comerciale și de prestări servicii constituită conform Legii nr. 550/2002).

În fapt, reclamanta, în calitate de consilier local, a votat Hotărârea de Consiliul Local nr. 190/2009 prin care Societății Meșteșugărești B. i s-a prelungit contractul de asociere pentru spațiul cu altă destinație, situat în Municipiul Cluj-Napoca, str. x.

Anterior adoptării H.C.L. reclamanta a încheiat cu aceeași S.C.M. B. contractul de asistență juridică din 18 aprilie 2008. În baza acestui contract Societatea Cooperativă Meșteșugărească B., prin avocat A., a intentat acțiunea prin care a solicitat instanței anularea hotărârii nr. 463 din 01 aprilie 2008 și obligarea pârâților Consiliul Local al municipiului Cluj-Napoca și Comisia de vânzare a spațiilor comerciale și de prestări servicii constituită conform Legii nr. 550/2002 să vândă reclamantei prin negociere directă conform Legii nr. 550/2002 spațiul comercial situat în Cluj-Napoca, str. y.

Ulterior încheieri acestui contract de asistență juridică reclamanta a devenit membru al Comisiei de vânzare a spațiilor comerciale și de prestări servicii constituită conform Legii nr. 550/2002 pe perioada 27 iunie 2008-04 noiembrie 2008.

În data de 05 mai 2009 avocatul A. care deținea și calitatea de consilier local, a încheiat contractul de asistență juridică cu Societatea Cooperativă Meșteșugărească B., contract care are ca obiect redactarea și susținerea întâmpinării și reprezentarea societății în recursul intentat de către Consiliul Local al municipiului Cluj-Napoca și de Comisia de vânzare a spațiilor comerciale și de prestări servicii, recurs împotriva sentinței civile nr. 536 din 05 martie 2009, prin care instanța a anulat Hotărârea nr. 463 din 01 aprilie 2008 și a obligat pârâții Consiliul Local al municipiului Cluj-Napoca și Comisia de vânzare a spațiilor comerciale și de prestări servicii să vândă spațiul comercial situat în Cluj-Napoca, str. y.

În drept, s-a reținut încălcarea prevederilor art. 70, 71 și 77 din Legea nr. 161/2003, prevederile art. 47 alin. (1) din Legea nr. 215/2011 și prevederile Legii nr. 393/2004.

În esență, criticile formulate de către recurenta-reclamantă, cu excepția celor subsumate pct. 6 al art. 488 C. proc. civ., referitoare la nemotivarea hotărârii și cel privind omisiunea instanței de a se pronunța cu privire la excepția prescripției răspunderii disciplinare, nu privesc greșita aplicare de către curtea de apel a normelor de drept material, fiind practic reiterate susținerile dezvoltate în motivarea acțiunii și în concluziile scrise depuse în fața primei instanțe.

Cu privire la motivul prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.:

Verificând considerentele încheierii recurate, Înalta Curte apreciază că acestea îndeplinesc exigențele dispozițiilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., explicând în mod convingător soluția pronunțată în dispozitiv, prin argumente de fapt și de drept care demonstrează că judecătorul fondului a analizat în mod adecvat situația de fapt și susținerile părților, trecându-le prin filtrul propriei sale aprecieri.

Din moment ce art. 6 din Convenție obligă jurisdicțiile doar la obligația de a-și motiva deciziile, nu și de a răspunde la fiecare argument avansat de părți, prin faptul că instanța nu a răspuns la simple argumente care nici nu influențează soluția litigiului, nu se poate considera că a adoptat o decizie nemotivată. (a se vedea C.E.D.O., decizia din 28 martie 2000, în cauza Janquie et Ledun contra Franței)

În ceea ce privește așa-zisa necercetate a fondului invocată în temeiul art. 497 coroborat cu art. 480 alin. (3) C. proc. civ., reține instanța de control judiciar că în mod corect judecătorul fondului a analizat existența elementelor conflictului de interese prin prisma dispozițiilor art. 70, 71 și 77 din Legea nr. 161/2003, prevederilor art. 47 alin. (1) din Legea nr. 215/2011 și prevederilor Legii nr. 393/2004, cu privire la elementele de fapt reținute în raport, iar nu fiecare faptă expusă de către inspectorului de integritate, ca latură obiectiva a conflictului de interese.

Astfel, în mod logic, „fapta” privind reprezentarea în instanță a intereselor societății, concomitent cu deținerea calității de membru al comisiei de vânzare a spațiilor comerciale, reclamată de către recurenta ca nefiind încadrată din perspectiva dispozițiilor mai sus expuse, nu reprezintă decât un argument în susținerea opiniei inspectorului de integritate în elaborarea raportului, iar nu elementul material al conflictului de interese, apărarea făcând oarecum o asociere cu reglementarea infracțiunii „conflictului de interese”, care excede prezentului cadru procesual.

Referitor la critica vizând omisiunea instanței de a se pronunța cu privire la excepția prescripției răspunderii disciplinare; Înalta Curte constată netemeinicia acesteia.

Astfel, regulile și termenele în care răspunderea civilă (delictuală), penală sau administrativă (disciplinară) se prescrie, sunt reglementate de normele specifice acestor materii. Pârâta Agenția Națională de Integritate nu face altceva decât să semnaleze existența unor potențiale nesocotiri ale prevederilor legale referitoare la conflictele de interese și incompatibilități.

Pentru aceste motive, limitându-se la obiectul acțiunii, anulare raport A.N.I., judecătorul fondului a constatat că prescripția răspunderii disciplinare nu face obiectul prezentei cauze și nu poate fi analizată ca motiv de nulitate a actului administrativ.

Referitor la critica privind nerespectarea prevederilor art. 20 și 21 din Legea nr. 176/2010.

Reține instanța de control judiciar că situația de fapt este recunoscută de ambele părți litigante astfel că nu vor mai fi reluate aspectele referitoare la derularea procedurii de comunicare a adreselor din 13 noiembrie 2012 și din 04 decembrie 2012.

Ceea ce se reclamă de către recurenta-reclamantă este vicierea procedurii de comunicare prin omisiunea autorității pârâte de a menționa întreg numele persoanei, ci doar cele două prenume „A.”.

Din perspectiva dispozițiilor procedurale, lipsa totală a numelui de pe comunicare atrage sancțiunea nulității, nulitatea urmând a fi analizată în concret în raport de împrejurarea dacă a fost sau nu vătămat dreptul reclamantei la apărare.

Apreciază Înalta Curte, în acord cu soluția primei instanțe, că este eronată concluzia recurentei-reclamante, în sensul că mențiunea „expirat termen de păstrare” dovedește împrejurarea că Poșta Română nu a procedat la comunicarea celor două adrese, în condițiile în care singurul indiciu în acest sens este adresa aflată la dosarul de fond în care se precizează că acestea au fost înregistrate în registrul poștei doar cu prenumele.

Constată instanța, studiind actele dosarului, că ipoteza susținută de către reclamantă este contrazisă de înscrisurile aflate la dosarul de fond, respectiv dovezile de comunicare care conțin numele complet al recurentei reclamante, că potrivit adresei comunicate de către Poșta Romană din dosarul de fond, reclamanta a fost avizată în condițiile în care comunicarea nu a fost posibilă datorită lipsei persoanei de la domiciliu, același domiciliu la care a și primit personal raportul și că argumentele primei instanțe referitoare la necesitatea dovedirii unei vătămări sunt pertinente.

Față de toate aceste considerente, se reține că nu a fost probată vicierea procedurii de comunicare astfel că motivul de recurs este nefondat.

În ceea ce privește fondul cauzei, reclamanta și-a constituit apărarea următoarea premisă: conflictul de interese presupune în mod evident o situație în care funcționarul public/alesul local realizează că, prin fapta sa favorizează o persoană privată și, în același timp, defavorizează interesul public, invocând că nu a fost probată de către prima instanță existența intenției, că nu a existat prejudiciu (lipsa vătămării interesului public), precum și absența unui angajament în momentul săvârșirii faptei (al votului).

Instanța de control judiciar, în analiza cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., constată că judecătorul fondului în mod corect a analizat faptele invocate prin raportul autorității pârâte prin prisma dispozițiilor art. 70, 71, 76 și 77 din Legea nr. 161/2003, prevederile art. 47 alin. (1) din Legea nr. 215/2011.

Astfel, legiuitorul stabilește condițiile conflictului de interese în raport de participarea consilierului local la deliberarea și adoptarea unei hotărâri de consiliu local asupra unei probleme asupra căreia are un interes personal de natură patrimonială.

În ceea ce privește lipsa intenției, se constată că la art. 75 lit. b) din Legea nr. 393/2004 se arată că „aleșii locali au un interes personal într-o anumită problemă, dacă au posibilitatea să anticipeze că o decizie a autorității publice din care fac parte ar putea prezenta un beneficiu sau un dezavantaj pentru sine…”.

Or, recurenta nu doar că avea posibilitatea să anticipeze, dar, în calitate de consilier local și de membru al comisiei de vânzare a spațiilor comerciale, avea obligația să verifice documentația aflată la baza hotărârii de consiliu local, neputând invoca eroarea, care în această calitate trebuia să fie nu numai comună, adică împărtășită public, ci și una irezistibilă, greu de descoperit și de evitat.

Ceea ce a reținut prima instanța a fost nu incompatibilitatea calității de avocat cu cea de consilier local, ci că în această dublă calitate, în care reprezenta în instanță societăți comerciale în cauze identice cu cea care a constituit obiectul H.C.L. nr. 190/2009, avea obligația de a respecta principiile care stau la baza prevenirii conflictului de interese în exercitarea demnităților publice și funcțiilor publice respectiv: imparțialitatea, integritatea, transparența deciziei și supremația interesului public, consacrate in art. 71 din Legea nr. 161/2003

Cu atât mai mult cu cât prin hotărârea de consiliul local s-a prelungit contractul de asociere pentru un spațiu Societății Cooperativa Meșteșugărească B., societate cu care recurenta-reclamantă a avut două contracte cu titlu oneros, fiind lipsită de relevanță, din perspectiva textului legal, împrejurarea că la momentul adoptării H.C.L. se pronunțate prima instanță, iar la exercitarea căii de atac s-a întocmit un nou contract de asistență juridică.

În ceea ce privește absența prejudiciului, se reține, pe de o parte, că acesta nu este cerut de lege, iar pe de altă parte că in materia conflictului de interese vătămarea o reprezintă chiar încălcarea de către aleșii locali a principiilor imparțialității, integrității, transparenței deciziei și supremației interesului public.

Motivul de recurs privind aplicarea în timp a Legii nr. 176/2010 este formulat in cadrul răspunsului la întâmpinare, cu depășirea termenului prevăzut de art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, și nu poate constitui motiv de ordine publică potrivit art. 489 alin. (3) C. proc. civ.

Pe de altă parte, aspectul invocat face obiectul unei jurisprudențe constante a instanței supreme (decizia nr. 2253 din 02 iunie 2015), jurisprudență consacrată in soluția adoptată de prima instanță.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs

Constatând că sentința recurată este legală și temeinică și că nu există motive care să atragă casarea sau modificarea acesteia, în conformitate cu prevederile art. 496 teza a II-a C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de A. împotriva sentinței nr. 611 din 30 decembrie 2013 a Curții de Apel Cluj, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 24 noiembrie 2015.