ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 904/2017

Obiectul acțiunii deduse judecății Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel Cluj, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/33/2013, reclamanta A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, a solicitat anularea Raportului de evaluare nr. 13794/G/II din 27 martie 2013, emis de pârâtă; să se constate că situația descrisă în acest raport nu întrunește condițiile conflictului de interese, astfel cum acesta este reglementat de prevederile art. 21 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, coroborate cu prevederile art. 70, art. 71 și art. 77 din Legea nr. 161/2003 și art. 46 alin. (1) din Legea nr. 215/2001; obligarea pârâtei la repararea, pe cale nepatrimonială, a prejudiciului de imagine suferit de reclamantă, prin publicarea pe site-ul instituției a dispozitivului sentinței care se va pronunța; obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.

Hotărârea primei instanțe Prin Sentința civilă nr. 611 din 30 decembrie 2013, Curtea de Apel Cluj, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, a respins acțiunea formulată de reclamanta A. împotriva pârâtei Agenția Națională de Integritate.

Hotărârea instanței de recurs Prin Decizia nr. 3760 din 24 noiembrie 2015, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, a fost respins recursul declarat de reclamanta A. împotriva Sentinței civile nr. 611 din 30 decembrie 2013 a Curții de Apel Cluj, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Pentru a pronunța această soluție, instanța de recurs a avut în vedere următoarele considerente: În esență, criticile formulate de recurenta-reclamantă, cu excepția celor subsumate art. 488 pct. 6 C. proc. civ., referitoare la nemotivarea hotărârii și celui privind omisiunea primei instanțe de a se pronunța cu privire la excepția prescripției răspunderii disciplinare, nu privesc greșita aplicare de către curtea de apel a normelor de drept material, fiind practic reiterate susținerile dezvoltate în motivarea acțiunii și în concluziile scrise depuse în fața primei instanțe. Cu privire la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., verificând considerentele hotărârii recurate, Înalta Curte a apreciat că acestea îndeplinesc exigențele impuse de dispozițiile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., explicând în mod convingător soluția pronunțată în dispozitiv, prin argumente de fapt și de drept care demonstrează că judecătorul fondului a analizat în mod adecvat situația de fapt și susținerile părților, trecându-le prin filtrul propriei sale aprecieri. Din moment ce art. 6 din Convenția europeană a drepturilor omului obligă jurisdicțiile doar la motivarea deciziilor, nu și la a răspunde fiecărui argument avansat de părți, prin faptul că prima instanță nu a răspuns la simple argumente care nici nu influențează soluția litigiului, nu se poate considera că a adoptat o decizie nemotivată (Decizia din 28 martie 2000, în cauza Janquie et Ledun contra Franței) În ceea ce privește susținerile recurentei referitoare la necercetarea fondului, invocate în temeiul art. 497 coroborat cu art. 480 alin. (3) C. proc. civ., instanța de control judiciar a reținut că în mod corect judecătorul fondului a analizat existența elementelor conflictului de interese prin prisma dispozițiilor art. 70, art. 71 și art. 77 din Legea nr. 161/2003, a prevederilor art. 47 alin. (1) din Legea nr. 215/2001 și a dispozițiilor Legii nr. 393/2004, cu privire la elementele de fapt reținute în raport, iar nu fiecare faptă expusă de către inspectorul de integritate, ca latură obiectiva a conflictului de interese. Astfel, în mod logic, "fapta" privind reprezentarea în instanță a intereselor societății, concomitent cu deținerea calității de membru al comisiei de vânzare a spațiilor comerciale, reclamată de către recurentă ca nefiind încadrată din perspectiva dispozițiilor mai sus expuse, nu reprezintă decât un argument în susținerea opiniei inspectorului de integritate în elaborarea raportului, iar nu elementul material al conflictului de interese, apărarea făcând oarecum o asociere cu reglementarea infracțiunii "conflictului de interese", care excede prezentului cadru procesual. Referitor la critica recurentei vizând omisiunea primei instanțe de a se pronunța cu privire la excepția prescripției răspunderii disciplinare, instanța de recurs a constatat netemeinicia acesteia. Astfel, regulile și termenele în care răspunderea civilă (delictuală), penală sau administrativă (disciplinară) se prescriu, sunt reglementate de normele specifice acestor materii. Pârâta Agenția Națională de Integritate nu face altceva decât să semnaleze existența unor potențiale nesocotiri ale prevederilor legale referitoare la conflictele de interese și incompatibilități. Pentru aceste motive, limitându-se la obiectul acțiunii, anulare raport emis de Agenția Națională de Integritate, judecătorul fondului a constatat că prescripția răspunderii disciplinare nu face obiectul prezentei cauze și nu poate fi analizată ca motiv de nulitate a actului administrativ. Referitor la critica privind nerespectarea prevederilor art. 20 și art. 21 din Legea nr. 176/2010, instanța de control judiciar a reținut că situația de fapt este recunoscută de ambele părți litigante astfel că nu au mai fost reluate aspectele referitoare la derularea procedurii de comunicare a adreselor având nr. 51511/G/II din 13 noiembrie 2012 și nr. 55785/G/II din 04 decembrie 2012. Ceea ce s-a reclamat de către recurenta-reclamantă a fost vicierea procedurii de comunicare prin omisiunea autorității pârâte de a menționa întreg numele persoanei. Din perspectiva dispozițiilor procedurale, lipsa totală a numelui de pe comunicare atrage sancțiunea nulității, nulitatea urmând a fi analizată în concret în raport de împrejurarea dacă a fost sau nu vătămat dreptul reclamantei la apărare. Înalta Curte a apreciat, în acord cu soluția primei instanțe, că este eronată concluzia recurentei-reclamante, în sensul că mențiunea "expirat termen de păstrare" dovedește împrejurarea că Poșta Română nu a procedat la comunicarea celor două adrese, în condițiile în care, singurul indiciu în acest sens este adresa existentă la dosarul de fond, în care se precizează că acestea au fost înregistrate în registrul poștei doar cu prenumele. Instanța de recurs a constatat, studiind actele dosarului, că ipoteza susținută de reclamantă este contrazisă de înscrisurile aflate la dosarul de fond, respectiv dovezile de comunicare existente, care conțin numele complet al recurentei-reclamante, că potrivit adresei comunicate de către Poșta Romană la dosarul instanței de fond, reclamanta a fost avizată în condițiile în care comunicarea nu a fost posibilă datorită lipsei persoanei de la domiciliu, același domiciliu la care a și primit personal raportul și că argumentele primei instanțe referitoare la necesitatea dovedirii unei vătămări sunt pertinente. Față de aceste considerente, s-a reținut că nu a fost probată vicierea procedurii de comunicare, astfel că, s-a apreciat nefondat motivul de recurs. În ceea ce privește fondul cauzei, reclamanta și-a constituit apărarea pornind de la următoarea premisă: conflictul de interese presupune în mod evident o situație în care funcționarul public/alesul local realizează că, prin fapta sa favorizează o persoană privată și, în același timp, defavorizează interesul public, invocând că nu a fost probată de către prima instanță existența intenției, că nu a existat prejudiciu (lipsa vătămării interesului public), precum și absența unui angajament în momentul săvârșirii faptei (al votului). Instanța de control judiciar, în analiza cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., a constatat că judecătorul fondului în mod corect a analizat faptele invocate prin raportul autorității pârâte, prin prisma dispozițiilor art. 70, art. 71, art. 76 și art. 77 din Legea nr. 161/2003, a prevederilor art. 47 alin. (1) din Legea nr. 215/2001. Astfel, legiuitorul stabilește condițiile conflictului de interese în raport de participarea consilierului local la deliberarea și adoptarea unei hotărâri de consiliu local asupra unei probleme asupra căreia are un interes personal de natură patrimonială. În ceea ce privește lipsa intenției, s-a constatat că la art. 75 lit. b) din Legea nr. 393/2004 se arată că "aleșii locali au un interes personal într-o anumită problemă, dacă au posibilitatea să anticipeze că o decizie a autorității publice din care fac parte ar putea prezenta un beneficiu sau un dezavantaj pentru sine (...)". Or, recurenta nu doar că avea posibilitatea să anticipeze, dar în calitate de consilier local și de membru al comisiei de vânzare a spațiilor comerciale, avea obligația să verifice documentația aflată la baza hotărârii de consiliu local, neputând invoca eroarea, care în această calitate, trebuia să fie nu numai comună, adică împărtășită public, ci și una irezistibilă, greu de descoperit și de evitat. Ceea ce a reținut prima instanță a fost nu incompatibilitatea calității de avocat cu cea de consilier local, ci că în această dublă calitate, în care reprezenta în instanță societăți comerciale în cauze identice cu cea care a constituit obiectul Hotărârii Consiliului Local nr. 190/2009, avea obligația de a respecta principiile care stau la baza prevenirii conflictului de interese în exercitarea demnităților publice și funcțiilor publice, respectiv, imparțialitatea, integritatea, transparența deciziei și supremația interesului public, consacrate în art. 71 din Legea nr. 161/2003. Cu atât mai mult, cu cât prin hotărârea consiliului local s-a prelungit contractul de asociere pentru un spațiu al B., societate cu care recurenta-reclamantă a avut două contracte cu titlu oneros, fiind lipsită de relevanță, din perspectiva textului legal, împrejurarea că la momentul adoptării hotărârii consiliului local se pronunțate prima instanță, iar la exercitarea căii de atac s-a întocmit un nou contract de asistență juridică. În ceea ce privește absența prejudiciului, s-a reținut, pe de o parte, că acesta nu este cerut de lege, iar pe de altă parte, că în materia conflictului de interese, vătămarea o reprezintă chiar încălcarea de către aleșii locali a principiilor imparțialității, integrității, transparenței deciziei și supremației interesului public. Motivul de recurs privind aplicarea în timp a Legii nr. 176/2010 a fost formulat în cadrul răspunsului la întâmpinare, cu depășirea termenului prevăzut de art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 și nu poate constitui motiv de ordine publică, potrivit art. 489 alin. (3) C. proc. civ. Pe de altă parte, aspectul invocat face obiectul unei jurisprudențe constante a instanței supreme (Decizia nr. 2253 din 2 iunie 2015), jurisprudență consacrată în soluția adoptată de prima instanță.

Contestația în anulare exercitată în cauză Prin cererea înregistrată pe rolul Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/1/2016, contestatoarea A., în contradictoriu cu intimata Agenția Națională de Integritate, a formulat contestație în anulare împotriva Deciziei nr. 3760 din 24 noiembrie 2015, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, întemeiată pe dispozițiile art. 503 alin. (2) pct. 3 C. proc. civ., solicitând anularea deciziei atacate și rejudecarea cauzei, în sensul admiterii cererii de recurs, casării în tot a Sentinței civile nr. 611 din 30 decembrie 2013 a Curții de Apel Cluj, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, și anulării Raportului de evaluare nr. 13794/G/II din 27 martie 2013, emis de Agenția Națională de Integritate. În motivarea contestației în anulare, contestatoarea a învederat, în esență, următoarele aspecte: Decizia atacată este rezultatul omisiunii de cercetare a două motive de casare invocate, și anume: un prim motiv de casare de ordine publică, invocat prin răspunsul la întâmpinarea depusă de intimata Agenția Națională de Integritate în recurs, respectiv art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., din perspectiva aplicării în timp a Legii nr. 176/2010, respectiv, a neretroactivității acestei legi, cu referire la necompetența rationae temporis a autorității de a constata existența presupusului conflict de interese în privința reclamantei; al doilea motiv de casare, privind necercetarea de către instanța de fond, a excepției prescripției răspunderii disciplinare a reclamantei. Sub aspectul necercetării primului motiv de casare, aplicarea în timp a legii, respectiv neretroactivitatea acesteia, reprezintă un principiu de ordine publică, astfel încât, motivul de recurs prin care a fost criticată sentința primei instanțe din perspectiva greșitei aplicări și chiar nerespectării principiului neretroactivității Legii nr. 176/2010, cu implicații asupra competenței Agenției Naționale de Integritate de constatare a presupusului conflict de interese din prezenta cauză, are caracter de ordine publică. Principiul neretroactivității a fost ridicat la rang de ordine publică, în primul rând, prin reglementarea acestuia la art. 1 C. civ. de la 1864, rezultând din formularea legiuitorului, caracterul imperativ, de ordine publică a reglementării. După intrarea în vigoare a noului C. civ., principiul în discuție își are sediul materiei în art. 6, păstrându-și în continuare caracterul de ordine publică. În al doilea rând, odată cu intrarea în vigoare a Constituției României, la 8 decembrie 1991, principiul neretroactivității legii civile a dobândit un caracter constituțional, și implicit de ordine publică, fiind reglementat în art. 15 alin. (2). În același sens a statuat Curtea Constituțională prin Decizia nr. 9/1994 și s-a reținut, totodată, în doctrina de drept constituțional și de drept civil. În ceea ce privește temeinicia acestui prim motiv de casare, au fost reluate susținerile formulate în cadrul răspunsului la întâmpinarea depusă de intimata Agenția Națională de Integritate în etapa recursului. De asemenea, s-a solicitat a se avea în vedere considerentele reținute de Curtea Constituțională prin Deciziile nr. 415/2010, nr. 789/2012, nr. 483/2013, nr. 436/2014, precum și cele reținute de Înalta Curte de Casație și Justiție prin Decizia nr. 1350/2014, pronunțată în Dosarul nr. x/57/2011. Prin raportare la considerentele reținute de Curtea Constituțională, precum și la jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție, din perspectiva principiului neretroactivității legii, rezultă că, în cauză, dispozițiile cuprinse în Legea nr. 176/2010, nu se aplică acțiunii consumate la data de 07 aprilie 2009 (data votului și adoptării Hotărârii Consiliului Local nr. 190), care este anterioară intrării în vigoare a legii, întrucât, în caz contrar, s-ar nesocoti principiul constituțional și de ordine publică, al neretroactivității legii. Sub aspectul necercetării celui de-al doilea motiv de casare, instanța de recurs a procedat, asemenea primei instanțe, neintrând în cercetarea motivului de recurs astfel formulat de recurentă, limitându-se la a face precizări echivoce și expeditive cu privire la o pretinsă depășire a obiectului acțiunii. În ceea ce privește temeinicia acestui motiv de casare, s-a susținut că prescripția răspunderii disciplinare are legătură cu nelegalitatea raportului de evaluare emis de Agenția Națională de Integritate, impunându-se a fi analizată în cadrul acțiunii având ca obiect anularea raportului de evaluare, pentru cel puțin două considerente: în primul rând, întocmirea unui raport de evaluare ulterior împlinirii prescripției răspunderii disciplinare a destinatarului, se constituie într-un motiv de nelegalitate al raportului de evaluare însuși; în al doilea rând, în ipoteza împlinirii termenului de prescripție a răspunderii disciplinare a reclamantei, întocmirea raportului de evaluare și constatarea unui conflict de interese, care poate atrage o serie de decăderi, este lipsită de finalitate și de interes pentru Agenția Națională de Integritate, întrucât această autoritate își exercită atribuțiile pentru producerea de efecte juridice concrete, iar nu doar unele abstracte și teoretice. Sub aspectul termenului de prescripție a răspunderii disciplinare, din perspectiva art. 11 din Legea nr. 176/2010, s-a solicitat a se avea în vedere și considerentele reținute de Curtea Constituțională prin Decizia nr. 449 din 16 iulie 2015. La data de 10 octombrie 2016, contestatoarea a depus la dosar o completare a contestației în anulare, prin care a învederat că instanța de recurs nu s-a pronunțat asupra motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., arătând, în esență, următoarele: În analiza cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., instanța de recurs nu a analizat posibilul conflict de interese sub aspectul art. 75 lit. b) din Legea 393/2004, care reglementează, practic, conflictul de interese reținut în sarcina reclamantei, și anume existența unei relații de angajament la momentul exprimării votului. A aprecia ca lipsit de relevanță, exact existența sau inexistența unei relații de angajament, este similar cu necercetarea acesteia. Or, acel element considerat lipsit de relevanță, reprezintă însăși esența conflictului de interese reținut în privința reclamantei. În cauză, efectele contractului de asistență juridică au încetat simultan cu îndeplinirea obligațiilor asumate de către părți, neputându-se prezuma o "prelungire" a efectelor contractului pentru perioada cuprinsă între pronunțarea instanței pe fondul cauzei și promovarea de către client, sau partea adversă, a unei căi de atac. Fiind o convenție ca oricare alta, contractul de asistență juridică își încetează orice efect la momentul la care obligațiile părților au fost îndeplinite conform clauzelor cuprinse în acesta, și prin urmare, la data de 7 aprilie 2009 (data adoptării Hotărârii Consiliului Local nr. 190/2009), reclamanta nu a avut un angajament cu B., împrejurare ce face ca faptei reținute să îi lipsească condiția existenței unui interes personal de natură patrimonială, care ar fi putut influența îndeplinirea cu obiectivitate a atribuțiilor care îi reveneau.

Apărările formulate de intimata Agenția Națională de Integritate Prin notele scrise depuse la dosar la data 22 februarie 2017, intimata Agenția Națională de Integritate a solicitat, în principal, respingerea contestației în anulare, astfel cum a fost completată, ca inadmisibilă, arătând că instanța de recurs a analizat toate motivele de casare invocate de recurentă, iar pe fondul contestației în anulare, a solicitat respingerea acesteia, ca nefondată. II. Considerentele Înaltei Curți asupra contestației în anulare Examinând contestația în anulare în raport cu decizia atacată și dispozițiile legale incidente în cauză, Înalta Curte constată că este nefondată. 1. Argumente de fapt și de drept relevante Cu titlu preliminar, Înalta Curte apreciază că susținerile intimatei cu privire la neîndeplinirea condițiilor de admisibilitate ale contestației în anulare, reprezintă, în raport de motivele de fapt învederate, apărări formulate pe fondul contestației în anulare, motiv pentru care, aceste susțineri nu vor fi analizate cu prioritate ci în cadrul examinării cerințelor impuse de art. 503 alin. (2) pct. 3 C. proc. civ. Constatând că în cauză sunt îndeplinite condițiile de admisibilitate ale contestației în anulare și procedând, în continuare, la examinarea motivului prevăzut de dispozițiile art. 503 alin. (2) pct. 3 C. proc. civ., se reține că acesta este neîntemeiat. Astfel, analizând hotărârea atacată, prin prisma prevederilor legale care reglementează contestația în anulare specială, se constată că decizia în cauză nu se circumscrie ipotezei prevăzute la art. 503 alin. (2) pct. 3 C. proc. civ., întrucât nu se poate identifica o omisiune a instanței de recurs de a cerceta vreunul dintre motivele de casare invocate în termen. Înalta Curte reține că prin cercetarea motivelor de casare se înțelege analiza motivelor de casare, astfel cum au fost formulate de parte prin cererea de recurs, iar nu omisiunea instanței de recurs de a răspunde fiecărui argument de fapt și de drept invocat de recurent, acestea trebuind să fie subsumate unuia dintre motivele de casare prevăzute de lege. Neexaminarea tuturor argumentelor invocate în susținerea unui motiv de casare sau gruparea argumentelor pentru a răspunde la motivul de casare printr-un considerent comun, nu poate fi considerată omisiune de a cerceta respectivul motiv de casare. În cauză, se constată că instanța de recurs a răspuns tuturor motivelor de casare invocate de recurenta-reclamantă, în considerentele deciziei fiind prezentate argumentele care au fundamentat soluția de respingere a recursului ca nefondat. Astfel, motivul de casare vizând aplicarea în timp a Legii nr. 176/2010, a făcut obiectul analizei instanței de recurs, în considerentele deciziei reținându-se că acest motiv de recurs a fost formulat în cadrul răspunsului la întâmpinare, cu depășirea termenului prevăzut de art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 și nu poate constitui motiv de ordine publică, potrivit art. 489 alin. (3) C. proc. civ. Distinct de cele expuse anterior, instanța de recurs a constatat că aspectul invocat de recurentă face obiectul unei jurisprudențe constante a instanței supreme (Decizia nr. 2253 din 2 iunie 2015), jurisprudență consacrată în soluția adoptată de prima instanță. Prin urmare, din parcurgerea considerentelor deciziei atacate se observă că au fost supuse examinării instanței de control judiciar criticile privind aplicarea în timp a Legii nr. 176/2010, context în care, afirmațiile contestatoarei referitoare la caracterul de ordine publică a principiului neretroactivității legii, nu pot fi primite în susținerea prezentei contestații în anulare, având în vedere că prin exercitarea acestei căi extraordinare de atac pentru motivul prevăzut de art. 503 alin. (2) pct. 3 C. proc. civ., nu poate fi cenzurat modul în care instanța de recurs, analizând motivul de casare, a înțeles să răspundă acestuia. Critica recurentei-reclamante vizând omisiunea primei instanțe de a se pronunța asupra excepției prescripției răspunderii disciplinare, a fost examinată în mod real de către instanța de recurs, care, a constatat netemeinicia acestei critici, prezentând argumentele avute în vedere la formularea aprecierii respective. În acest sens, în considerentele deciziei s-a reținut că regulile și termenele în care răspunderea civilă (delictuală), penală sau administrativă (disciplinară) se prescriu, sunt reglementate de normele specifice acestor materii. S-a mai arătat că Agenția Națională de Integritate nu face altceva decât să semnaleze existența unor potențiale nesocotiri ale prevederilor legale referitoare la conflictele de interese și incompatibilități. Susținerile contestatoarei privind folosirea de către instanța de recurs a unei motivări lacunare, echivoce și neconcludente, nu pot fi reținute, deoarece în conținutul deciziei au fost expuse motivele pentru care s-a apreciat neîntemeiată critica în discuție iar în aceste condiții, împărtășirea opiniei exprimate de judecătorul fondului în legătură cu aspectele invocate de recurentă, nu echivalează cu o necercetare a motivului de casare, în sensul art. 503 alin. (2) pct. 3 C. proc. civ. Totodată, procedând la analiza motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., instanța de control judiciar a examinat posibilul conflict de interese sub aspectul art. 75 lit. b) din Legea nr. 393/2004, din considerentele deciziei atacate rezultând, fără echivoc, faptul că instanța de recurs a sistematizat criticile subsumate acestui motiv de casare și a răspuns susținerilor formulate de recurentă, motivând soluția adoptată, inclusiv în ceea ce privește prevederile legale aplicabile în speță, în raport de care s-a constatat existența conflictului de interese. Mai mult, întreaga argumentare a contestatoarei conduce la concluzia că se tinde la reformarea soluției printr-o rediscutare a cauzei, contrar dispozițiilor art. 503 alin. (2) pct. 3 C. proc. civ., care nu urmăresc să deschidă părții calea rejudecării recursului, prin reinterpretarea dispozițiilor legale incidente și reanalizarea materialului probator administrat în cauză. În condițiile arătate, se reține că instanța de recurs a analizat efectiv și concret toate motivele de casare invocate de recurenta-reclamantă, fiind examinate în mod real criticile supuse controlului judiciar, context în care, se apreciază neîntemeiate susținerile contestatoarei vizând atingerea adusă garanțiilor dreptului la un proces echitabil, consacrate de art. 6 parag. 1 din Convenția europeană a drepturilor omului. 2. Temeiul legal al soluției adoptate Pentru considerentele expuse, constatând că în cauză nu este incident motivul prevăzut de dispozițiile art. 503 alin. (2) pct. 3 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge contestația în anulare, ca nefondată.