ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1362/2015

Decizia nr. 1362/2015

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar constată următoarele:

Cererea de chemare în judecată;

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de 13 februarie 2013, sub nr. x/2/2013 reclamantul A. în contradictoriu cu pârâții Comisia de Disciplină a B. Bacău, Comisia Superioară de Disciplină a B. București a formulat contestație:

- împotriva Hotărârii nr. 838 din 02 octombrie 2012 emisă de Comisia de Disciplină a B. Bacău în dosarul nr. 658 din 08 august 2012, prin care i s-a aplicat sancțiunea excluderii din profesie constatându-se că, are două sancțiuni disciplinare și în condițiile art. 97 din Statutul B., prin urmare a fost exclus din profesie;

- împotriva Deciziei nr. 58 din 25 ianuarie 2013 nr. de ieșire 319 din 30 ianuarie 2013, prin care C. din cadrul B. București a respins contestația împotriva Hotărârii B. Filiala Bacău nr. 838 din 02 octombrie 2012;

- împotriva tuturor actelor ce fraudează normele în vigoare ce au stat la baza emiterii Hotărârii și Deciziei, lovite deci de nulitate absolută.

S-a solicitat, totodată, și suspendarea executării celor două acte a căror anulare se solicită.

În motivarea cererii în fapt, reclamantul a învederat că Decizia C. București este nelegală, deoarece apărările sale nu au fost înlăturate și măcar respinse motivat.

Pe de altă parte, arată reclamantul, că invocase prin contestație, o excepția de nelegalitate a Statutului B. în sensul art. 4 din Legea nr. 554/2004, apreciind nelegalitatea art. 97 din Statut atât prin prisma contrarietății cu legislația internă, cu, Constituția, cât și cu Legislația Comunitară. Fără doar și poate, că Statutul B. București reprezintă un act administrativ individual, iar excepția trebuia să fie avut în vedere de C. București și nu să se rețină, că reclamantul nu a formulat excepții (încheierea de amânare a pronunțării din data de 18 ianuarie 2013) și apoi să fie soluționată contestația sa.

Consideră reclamantul că, B. Bacău și București i-au aplicat cea mai gravă sancțiune adică aceea de excludere din profesie în accepțiunea art. 69 lit. d) din O.U.G. 86/2006, dar în mod corect, pentru respectarea dreptului la apărare trebuia să fie asistat de un apărător, chiar și din oficiu.

A mai arătat că, numitul D., care deține funcția de decan al Baroului Bacău în condițiile art. 12 din procedura B. privind analizarea abaterilor disciplinare și aplicarea sancțiunilor trebuia să se abțină de a face parte din Comisia de disciplină a B., pentru ca astfel să îi fie permis reclamantului dreptul la un apărător.

A mai precizat reclamantul că, art. 97 din Statutul privind organizarea și exercitarea profesiei de practician în insolvență ce dispune că la acumularea a două sancțiuni de suspendare a exercitării dreptului de a profesa ca și practician în insolvență, se impune excluderea din profesie, contravine dispozițiilor constituționale, Convenției pentru apărarea drepturilor Omului și a libertăților fundamentale ratificată de România prin Legea nr. 30/1994, Cartei Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene, precum și dispozițiilor art. 69 din O.U.G. nr. 86/2006 deoarece, în mod arbitrar, art. 97 din Statut contopește artificial două sancțiuni distincte ope legis din punct de vedere al gravității consecințelor și gradului de pericol social (suspendarea și excluderea din profesie ) într-o singură sancțiune.

La data de 20 mai 2013 reclamantul a depus la dosar precizări prin care a arătat că, în legătură

excepția de nelegalitate, invocată atât pe calea contestațiilor cât și la instanța de fond, înțelege să facă referire la o

acțiune în anularea art. 97 din statutul B.,

în condițiile în care înțelege să se prevaleze de prevederile art. 4 alin (4) din Legea nr. 554/2004, cu referire la art. 8 din același lege.

A mai menționat că obiectul cauzei de față îl reprezintă contestația

împotriva Hotărârii nr. 838 din 02 octombrie 2012

emisă de Comisia de Disciplina a B. Filiala Bacău, în Dosarul nr. x din 08 august 2012, prin care i s-a aplicat sancțiunea excluderii din profesie, constatându-se că are două sancțiuni disciplinare și, în condițiile art. 97 din Statutul B. a fost exclus din profesie numai ca efect al cumulării celor două sancțiuni disciplinare, fără ca la baza excluderii să stea o faptă care să constituie prin ea înseși abatere disciplinară.

De asemenea, a arătat că acțiunea este îndreptată și împotriva

Deciziei nr. 58 din 25 ianuarie 2013

, prin care C. din cadrul B. București a respins contestația împotriva Hotărârii B. Filiala Bacău nr. 838 din 02 octombrie 2012, ca și împotriva tuturor actelor ce au stat la baza actelor administrative contestate, temeiul în drept al sancțiunii, fiind reglementat de art. 97 din Statut.

Apărările formulate în fața instanței de fond;

Prin întâmpinarea formulată în cauză de către pârâta Comisia Superioară de Disciplină a B. s-a solicitat respingerea cererii privind suspendarea actului administrativ ce face obiectul prezentei acțiunii și totodată respingerea acțiunii, ca neîntemeiată.

În ceea ce privește excepția de nelegalitate a dispozițiilor art. 97 din Statutul privind organizarea și exercitarea profesiei de practician în insolvență, solicită respingerea acesteia ca inadmisibilă, deoarece potrivit art. 4 din Legea contenciosului administrativ actele administrative cu caracter normativ nu pot forma obiect al excepției de nelegalitate.

Pe fond a solicitat respingerea acțiunii ca nefondată.

Hotărârile și considerentele instanței de fond;

Prin sentința civilă nr. 2103 din 21 iunie 2013, Curtea de Apel București a respins excepția inadmisibilității acțiunii în anularea art. 97 din Statutul B. și a respins cererea de suspendare a executării formulată de reclamantul A.

Prin sentința civilă nr. 3467 din 8 noiembrie 2013 Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a

admis cererea precizată formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâții Comisia de Disciplină a B.

și Comisia Superioară de Disciplină a B. București.

A anulat art. 97 din Statutul B.

A anulat Hotărârea nr. 838/2012 a Comisiei de Disciplină a B. - Filiala Bacău și Decizia nr. 58/2013 a Instanței Superioare de Disciplină a B.

Pentru a hotărî astfel, prima instanță a reținut următoarele:

- prin Hotărârea nr. 838 din 02 octombrie 2012 emisă de Comisia de Disciplină a B. Filiala Bacău i s-a aplicat petentului sancțiunea excluderii din profesie constatându-se că are două sancțiuni disciplinare și că va fi exclus din profesie.

- cu privire la argumentele petentului din cererea precizată, în sensul anulării art. 97 din Statutul B., raportat la disp. art. 4 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, Curtea a constatat că art. 97 din Statutul B. în vigoare la data emiterii actelor atacate prevede: „Cumularea a două sancțiuni de suspendare a calității de practician în insolvență duce la excluderea din Uniune”.

- Petentul a cumulat două sancțiuni de suspendare a calității de practician.

- Sub aspectul argumentului petentului că „prevederea art. 97 din Statut (…) stipulează o sancțiune care depășește limita legii, pentru că nu există nici o cauză legală de excludere determinată de cumulul a două suspendări”, Curtea a constatat că într-adevăr O.U.G. nr. 86/2006 (r) nu prevede această situație în care se află petentul.

Or, sancțiunea excluderii definitive din B., însoțită de pierderea calității de practician în insolvență apare a fi cea mai gravă formă de sancționare și la aceasta trebuie să se apeleze în condiții legale și cu deosebită atenție, întrucât se lipsește un practician în insolvență de sursa principală de venit în mod definitiv.

În opinia Curții de apel, art. 74 din O.U.G. nr. 86/2006 a aplicat un sistem de sancționare progresivă: avertisment, suspendare pe 3 luni, sancțiuni pecuniare, excludere definitivă din B., iar sancțiunile au un rol educativ, social și de descurajare în comiterea unor noi abateri, iar trăsătura lor fundamentală trebuie să fie previzibilitatea, adică o persoană care a comis o abatere trebuie să știe precis ce o așteaptă, în condițiile O.U.G. nr. 86/2006.

În ceea ce privește susținerea petentului că “se încalcă principiul non bis in idem”, întrucât la cele două suspendări se adaugă o sancțiune pentru aceleași fapte, anume excluderea din B., Curtea de apel a constatat că argumentul petentului este valid.

În ceea ce privește argumentul că „singura posibilitate a Statutului este de a edicta strict asupra limitelor sancțiunilor”, instanța de fond a apreciat că art. 97 din Statutul B. stabilește un mecanism instantaneu de sancționare neprevăzut de O.U.G. nr. 86/2006, încălcând caracterele de stipulare legală, previzibilitate legală a unei sancțiuni și principiul aplicării lor progresive, fiind necesar a se ranforsa rolul educativ al sancțiunilor, nu efectul represiv.

Calea de atac exercitată;

Împotriva acestei sentințe au declarat recurs pârâtele Comisia de Disciplină a B. Bacău și Comisia Superioară de Disciplină B. București, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie, solicitând, în principal, casarea hotărârii și trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiași instanțe, iar în subsidiar modificarea hotărârii și, în urma rejudecării, pe fond, respingerea acțiunii ca neîntemeiată.

Calea de atac a fost exercitată și împotriva sentinței nr. 2103 din 21 iunie 2013, critica vizând însă practicaua acesteia, prin care s-a respins excepția inadmisibilității acțiunii în anularea art. 97 din Statutul B., aspect care nu putea fi atacat decât odată cu fondul.

Criticile aduse sentinței atacate se subsumează următoarelor motive de recurs:

În dezvoltarea acestui motiv, recurenții-pârâți susțin că hotărârea pronunțată încalcă normele de procedură privind judecata capătului de cerere privind anularea dispozițiilor art. 97 din Statutul B., în sensul că acest capăt de cerere nu a fost soluționat în contradictoriu cu emitentul actului, respectiv B., cele două comisii de disciplină chemate în judecată, neavând calitate procesuală pasivă pentru acest petit.

Astfel, deși instanța de fond a luat act de precizarea acțiunii făcută de reclamant, în sensul că excepția de nelegalitate a art. 97 din Statutul B., reprezintă o acțiune în anularea acestei norme statutare, a analizat această cerere în lipsa citării autorității care a edictat-o, cadrul procesual stabilit inițial rămânând neschimbat.

În acest context, afirmă recurenții că s-a încălcat dreptul la apărare al B., ca autoritate cu atribuții de autoreglementare în domeniul profesiei practicianului de insolvență, fiindu-i anulat parțial un act, fără a avea posibilitatea să formuleze apărări și să administreze probe, în mod direct, pe acest aspect.

În dezvoltarea acestui motiv de recurs, recurenții arată că hotărârea pronunțată de curtea de apel nu respectă cerințele art. 261 alin. 5 C. proc. civ., în sensul că din considerentele sentinței nu rezultă care sunt argumentele care fundamentează soluția de anulare a art. 97 din Statutul B. și care sunt cele care stau la baza soluției de anulare a hotărârilor comisiilor de disciplină.

Se mai susține că raționamentul juridic nu este clar, iar instanța de fond, în motivarea sa, a ignorat toate apărările formulate de pârâte, neexistând nici un argument care să justifice înlăturarea acestora.

De asemenea, afirmă recurentele că hotărârea cuprinde și motive contradictorii, pe de o parte instanța reținând că sancțiunile disciplinare care se aplică practicienilor în insolvență sunt cele enumerate de O.U.G. nr. 86/2006, iar limitele lor sunt stabilite de Statut, iar pe de altă parte, instanța reține că sancțiunea bruscă a excluderii definitive din B. nu este prevăzută în actul principal, anume în O.U.G. nr. 86/2006.

Susțin recurentele, în esență, că în mod greșit, instanța de fond a dat eficiență principiului non bis in idem, făcând confuzie între noțiunea de „sancțiune” și „tratament sancționator, limitele sancțiunilor”.

Se mai arată că instanța de fond a interpretat greșit dispozițiile art. 74 alin. (2) din O.U.G. nr. 86/2006 în corelare cu art. 97 din Statul B.

Întâmpinarea formulată în calea de atac a recursului;

Intimatul - reclamant A. a formulat întâmpinare, prin care a invocat o serie de excepții, despre care a precizat, în ședința publică de la 25 martie 2015, că reprezintă de fapt răspunsuri la excepția lipsei calității procesuale pasive și excepția inadmisibilității acțiunii în anularea art. 97 din Statutul B., ridicate de recurentele-pârâte în cuprinsul cererii de recurs.

A solicitat intimatul respingerea recursului ca nefondat și menținerea sentinței atacate ca fiind legală și temeinică.

Soluția și considerentele Înaltei Curți de Casație și Justiție;

Analizând cererea de recurs, prin prisma criticilor formulate, în raport de actele și lucrările dosarului și dispozițiile procedurale și materiale incidente cauzei, Înalta Curte constată că recursul este întemeiat, în limitele și pentru considerentele în continuare arătate. Argumente de fapt și de drept

Demersul judiciar al reclamantului, astfel cum a fost precizat la data de 20 mai 2013, constă în trei capete de cerere și anume:

- anularea Hotărârii nr. 838 din 02 octombrie 2012 emisă de Comisia de Disciplină a B. Bacău în Dosarul nr. x din 08 august 2012, prin care i s-a aplicat sancțiunea excluderii din profesie, în temeiul prevederilor art. 97 din Statutul B.;

- anularea Deciziei nr. 58 din 25 ianuarie 2013 nr. de ieșire 319 din 30 ianuarie 2013, prin care C. din cadrul B. București a respins contestația împotriva Hotărârii B. Filiala Bacău nr. 838 din 02 octombrie 2012;

- anularea art. 97 din Statutul B.

Reclamantul a înțeles să cheme în judecată, în calitate de pârâte, cele două entități constituite la nivel local, respectiv central care au decis excluderea sa din profesia de practician în insolvență, iar instanța de fond a admis toate cele trei capete de cerere în contradictoriu cu cele două pârâte menționate anterior.

Prima critică adusă sentinței atacate este întemeiată pe dispozițiile art. 304 pct. 5 C. proc. civ. și privește exclusiv soluția de admitere a capătului de cerere privind anularea art. 67 din Statutul B..

Astfel, potrivit normei legale mai susmenționate „Modificarea sau casarea unei hotărâri se poate cere în următoarele situații, numai pentru motive de nelegalitate: (…) când, prin hotărârea dată, instanța a încălcat formele de procedură prevăzute sub sancțiunea nulității de art. 105 alin. (2).”

Potrivit dispozițiilor art. 105 alin. (2) „actele îndeplinite cu neobservarea formelor legale sau de un funcționar necompetent se vor declara nule numai dacă prin aceasta s-a pricinuit părții o vătămare ce nu se poate înlătura decât prin anularea lor. În cazul nulităților prevăzute anume de lege, vătămarea se presupune până a dovada contrarie.”

Din conținutul textului de lege, care instituie regimul de drept comun al nulităților procedurale rezultă că pentru a opera nulitatea unui act de procedură trebuie să existe un interes (condiție generală) al celui ce o invocă și acesta să fi produs o vătămare, care nu poate fi înlăturată în alt mod.

Prin susținerile formulate în cadrul cererii de recurs, autoritățile recurente au învederat că B. nu a fost citată în cauză, în calitate de emitentă a Statutului B. - act administrativ supus parțial cenzurii instanței de contencios administrativ și nici nu i-a fost comunicat vreun alt de procedură, în condițiile în care prin dispozitivul sentinței atacate, acțiunea reclamantului a fost admisă doar în contradictoriu cu Comisia de Disciplină a B. Bacău și Comisia Superioară de Disciplină B. București.

Cu alte cuvinte, recurentele invocă faptul că hotărârea este nelegală, întrucât a fost pronunțată cu încălcarea dispozițiilor de procedură privind citarea părților, iar datorită neregularității procedurii de citare, ce a avut drept urmare neparticiparea Uniunii Naționale a Practicienilor în Insolvență la cercetarea judecătorească, i-a fost încălcat dreptul la apărare.

Interesul recurentelor de a invoca această neregularitate procedurală este evident, în condițiile în care, actele administrative privind excluderea reclamantului au avut ca temei legal art. 97 din Statutul adoptat de B., normă juridică pe care instanța de fond a înțeles să o anuleze prin sentința pronunțată.

În materia contenciosului administrativ, ca ramură a dreptului public, principiul disponibilității se coroborează cu dispozițiile art. 16

1

teza a II-a din Legea nr. 554/2004, potrivit cărora instanța de contencios administrativ este îndrituită să pună în discuția părților și să dispună „din oficiu” măsuri cu privire la introducerea în cauză a tuturor subiectelor de drept interesate.

î

n raport cu această împrejurare, judecătorul fondului era dator să solicite reclamantului lămuriri privind scopul real urmărit prin precizarea la acțiune înregistrată la dosar la data de 20 mai 2013, indicarea tuturor entităților chemate în judecată și să dispună citarea emitenților actelor administrative atacate, în vederea unei juste și complete dezlegări a raportului litigios, iar nu prin abordarea lor trunchiată, care nu este în măsură să asigure eficiența unui act de justiție.

Pe de altă parte, potrivit art. 85 C. proc. civ. judecătorul nu poate hotărî asupra unei cereri decât după citarea părților, afară numai dacă legea nu dispune altfel.

Conform art. 13 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, la primirea acțiunii, instanța va dispune citarea părților și va putea cere autorității al cărei act este atacat să îi comunice de urgență acel act, împreună cu întreaga documentație care a stat la baza emiterii lui, precum și orice alte lucrări necesare pentru soluționarea cauzei.

În mod evident, citarea părților are menirea de a respecta cele două principii fundamentale ale procesului civil: principiul contradictorialității și cel al dreptului la apărare dar și dreptul la un proces echitabil reglementat de art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului.

Or, în speța concretă dedusă judecății, instanța de fond, chiar dacă procesul civil este guvernat de principiul disponibilității părții, astfel cum am arătat anterior, avea obligația, în baza rolului activ reglementat de art. 129 alin. (4) și (5) C. proc. civ., să pună în discuția părților necesitatea introducerii în cauză a emitentului actului administrativ a cărui anulare a fost solicitată de reclamant prin precizarea la acțiune din data de 20 mai 2013 (fila 126 dosar fond vol. II) și chiar să dispună din oficiu citarea acestei autorități, potrivit art. 13 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, și nu să procedeze la judecarea cauzei.

Chiar dacă cele două comisii de disciplină pârâte sunt organizate în cadrul B., ele au fost chemate în judecată în nume propriu și au avut calitate procesuală pasivă, în virtutea capacității lor administrative proprii de a emite hotărâri în materie disciplinară, contestate de reclamant în primele două capete inițiale ale cererii de chemare în judecată.

Prin urmare, B., în calitate de emitent al Statutului profesiei de practician în insolvență, persoană juridică de utilitate publică, nu a fost citată în nume propriu în cauză, în ceea ce privește al treilea capăt al acțiunii precizate și nici nu a fost reprezentată legal de pârâtele din cauză.

Prin urmare, din acest punct de vedere hotărârea este nelegală, vătămarea procesuală fiind evidentă, în condițiile în care, nefiind dispusă citarea în cauză a B. cu mențiunile prevăzute de art. 13 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, nu se află depus la dosarul cauzei nici actul administrativ a cărui anulare parțială s-a solicitat de reclamant, respectiv Statutul B.

În concluzie, neprocedând la citarea B., instanța de fond a pronunțat o hotărâre netemeinică și nelegală, cu încălcarea formelor de procedură prevăzute sub sancțiunea nulității de art. 105 alin. (2) C. proc. civ., situație în care se impune casarea acesteia cu consecința trimiterii cauzei spre rejudecare la aceeași instanță.

În ceea ce privește motivul de recurs prevăzut de art. 304 pct. 7 C. proc. civ., referitor la nemotivarea soluției de anulare a hotărârilor adoptate de Comisiile de disciplină, Înalta Curte constată că și acesta este fondat, având în vedere următoarele:

Argumentele instanței de fond aduse în sprijinul raționamentului juridic dezvoltat au vizat exclusiv nelegalitatea dispozițiilor art. 97 din Statutul B., în raport de dispozițiile art. 74 din O.U.G. nr. 86/2006.

Înalta Curte constată că, în speță, judecătorul fondului nu a procedat la o înlăturare, motivat și argumentat, în mod explicit, a apărărilor și excepțiilor invocate prin întâmpinare și susținerile verbale de către pârâte și nici nu a prezentat, în concret, motivele de fapt și de drept care au format convingerea sa în ceea ce privește soluția pronunțată pe capetele de cerere vizând hotărârile Comisiilor de disciplină.

Or, modul în care prima instanță a înțeles să pronunțe soluția, prin admiterea în tot a acțiunii, induce părților o stare de incertitudine față de raționamentul juridic avut în vedere de judecător în dezlegarea pretențiilor deduse judecății, dar aduce atingere și posibilității de exercitare a controlului judecătoresc de către instanța superioară.

În aceste condiții, recurentelor-pârâte li s-a cauzat o vătămare procesuală care nu poate fi înlăturată altfel decât prin casarea sentinței atacate și trimiterea cauzei spre rejudecare la aceeași instanță de fond, pentru a se asigura părților accesul la dublul grad de jurisdicție, ca garanție a legalității și temeiniciei hotărârii judecătorești ce va fi dată în cauză.

Din această perspectivă instanța de recurs va admite recursul și împotriva sentinței civile nr. 2103 din 21 iunie 2013 a Curții de Apel, numai sub aspectul interlocutoriu al respingerii excepției inadmisibilității acțiunii în anularea art. 97 din Statutul B., soluție pronunțată prin practicaua hotărârii, în ședință publică.

Instanța de fond, astfel cum dispune expres art. 315 alin. (3) C. proc. civ., cu ocazia rejudecării, urmează să citeze în cauză, în calitate de pârât pe B., cu obligația de a depune la dosarul cauzei Statutul B., să califice cadrul procesual în raport cu obiectul acțiunii reclamantului, astfel cum a fost precizată și totodată să analizeze și toate celelalte excepții, apărări și susțineri ale părților formulate în cadrul recursului de față, întemeiate pe dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ. și a căror examinare a devenit inutilă, prin raportare la soluția dispusă prin prezenta decizie, de casare a hotărârii.

În raport de cele mai sus arătate, constatându-se că sunt întemeiate motivele de recurs invocate în cauză și că este nelegală hotărârea pronunțată în cauză, se va dispune, în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările și completările ulterioare, precum și a prevederilor art. 312 alin. (1) - (3) și art. 313 C. proc. civ., admiterea recursului, casarea hotărârii atacate și trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiași instanțe.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de Comisia de Disciplină a B. Bacău și Comisia Superioară de Disciplină a B. București împotriva sentinței civile nr. 3467 din 08 noiembrie 2013 și sentinței nr. 2103 din 21 iunie 2013 ale Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința atacată și trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.

Irevocabilă.

Pronunțată, în ședință publică, astăzi 25 martie 2015.