ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1148/2016

Decizia nr. 1148/2016

1.1. Cererea de chemare în judecată;

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Suceava, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, la data de 04 mai 2013, reclamanta SC A. SRL, în contradictoriu cu pârâtele B., C., SC D. SRL, SC E. SRL, SC F. SRL, SC G. SRL, SC H. SRL, SC I. SRL, SC J. SRL, SC K. SRL și SC L. SRL, a solicitat să se dispună: 1) anularea parțială a actului administrativ intitulat Program de transport public interjudețean de persoane prin curse regulate 2013 - 2019 întocmit și aprobat de pârâta B. în privința traseului Botoșani At. Transport Călători - București At. Idm (Cod Traseu 3163); 2) anularea rezultatului atribuirii în sistem electronic din 28 februarie 2013 a traseului interjudețean Botoșani At. Transport Călători - București At. Idm (Cod Traseu 3163); 3) anularea licențelor de traseu eliberate celor 10 operatori de transport declarați câștigători ai traseului Botoșani At. Transport Călători - București At. Idm - (Cod Traseu 3163) - (SC D. SRL, SC E. SRL, SC F. SRL, SC G. SRL, SC H. SRL, SC I. SRL, SC J. SRL, SC K. SRL și SC L. SRL).

1.2. Soluția instanței de fond;

Prin sentința nr. 80 din 29 aprilie 2014, Curtea de Apel Suceava, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, a respins, ca nefondate, excepțiile invocate de pârâți, respectiv: lipsa calității procesuale pasive și inadmisibilitatea cererii, pentru încălcarea de către reclamantă a prevederilor art. 7(1) din Legea nr. 554/2004, invocate de pârâta B., lipsei calității sale procesuale pasive invocată de pârâtul C., lipsa calității sale procesuale pasive și a inadmisibilității capătului nr. 2 din cererea reclamantei - prin raportare la dispozițiile art. 1 alin. (1) și art. 2 alin. (1) lit. c) și art. 8 din Legea nr. 554/2004, invocate de pârâta SC J. SRL București.

Instanța de fond a admis acțiunea și a anulat, parțial, Programul de transport public interjudețean de persoane prin curse regulate 2013-2014 - întocmit de pârâta B. - în sensul eliminării din Program a traseului cod 3163 cursa 1, precum și rezultatul atribuirii în sistem electronic din data de 28 februarie 2013 a acestui traseu. A anulat licențele emise pârâților de la pct. 3-12 (SC D. SRL, SC E. SRL, SC F. SRL, SC G. SRL, SC H. SRL, SC I. SRL, SC J. SRL, SC K. SRL și SC L. SRL) pentru traseul cod 3163 cursa 1.

1.3. Cererile de recurs;

Împotriva acestei sentințe au declarat recurs pârâtele B. și SC L. SRL

B. a invocat motivele de recurs prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., republicat, și a solicitat casarea hotărârii atacate și respingerea acțiunii, ca neîntemeiată.

În recursul declarat de recurenta pârâtă B. s-a criticat hotărârea atacată pentru următoarele motive:

- instanța de fond în mod nelegal și netemeinic a reținut introducerea unui nou traseu în Programul de transport interjudețean 2013-2019, respectiv a traseului interjudețean cod 3163, ceea ce reprezintă o „modificare a programului, permisă numai în condițiile expres și limitativ prevăzute de art. 61 alin. (1), lit. a) din Ordinul M. nr. 980/2011”, stabilind astfel caracterul nelegal al măsurii dispuse de B.;

A susținut recurenta că nu pot fi incidente prevederile art. 61 alin. (1) din Ordinul M. nr. 980/2011, atâta timp cât la data de 15 februarie 2013, când traseul interjudețean 3163 a fost introdus în sistemul electronic operat de C., conform adresei, Programul de transport interjudețean 2013-2019 nu fusese atribuit de către C., nu intrase în vigoare, nu existau licențe de traseu emise, fiind așadar vorba despre un nou program de transport, nu de unul existent, astfel cum se cere în aplicarea prevederilor art. 61 alin. (1), lit. a) din Ordinul M. nr. 980/2011.

- instanța de fond în mod eronat a reținut că pentru rezolvarea unor situații care țin de oportunitatea și utilitatea măsurii B. ar fi putut recurge „fie la îmbunătățirea programului chiar și prin introducerea de trasee noi, dar numai până la 30 ianuarie 2013, care reprezintă data limită a celor cel puțin 90 de zile înaintea finalizării programului de transport anterior care expira la data de 30 aprilie 2013, când B. avea obligația publicării formei finale a noului program 2013-2019, fie după această dată, prin modificarea anuală a programului, în sensul suplimentării curselor pe un traseu deja existent, în condițiile art. 54 alin. (8) și art. 61 alin. (1), lit. a) din Ordinul M. nr. 980/2011.

A susținut recurenta B. că legiuitorul nu a prevăzut obligativitatea publicării formei finale a programului de transport, astfel că introducerea traseului 3163 nu este de natură să producă intimatei reclamante sau celorlalți operatori de transport o vătămare, în condițiile în care traseul 3163 nu este identic cu cel având codul 389, fiind un alt orar de circulație aferent fiecăruia dintre cele două.

- Instanța de fond s-a aflat într-o gravă eroare prin faptul că a considerat că temeiul juridic al măsurii de modificare anuală a programului de transport în sensul suplimentării curselor pe un traseu deja existent l-ar constitui prevederile art. 54 alin. (8) din Ordinul M. nr. 980/2011, acest text de lege vizând, în opinia recurentei, o altă situație, respectiv cea a unei capacități insuficiente a autobuzului utilizat în baza licenței de traseu pentru preluarea tuturor persoanelor aflate la capătul traseului;

- Recurenta pârâtă a arătat că, la introducerea acestui traseu în Programul corespunzător perioadei 2013-2019 s-a avut în vedere faptul că acest traseu acoperea un interval orar ce nu era acoperit de cele 4 curse ale traseului interjudețean 389 București-Botoșani, avea alte stații de îmbarcare decât cel al traseului 389, fiind manifestat un interes crescut al operatorilor de transport pentru cursa respectivă. Totodată, a susținut recurenta că introducerea în noul program a traseului 3136 nu a afectat dreptul intimatei reclamante SC A. SRL în ceea ce privește exploatarea pe timp de peste 8 ani a aceleiași rute, dar pe cod traseu 389, aceasta fiind declarată câștigătoare a curselor 2 și 3 din traseul interjudețean 389.

- Hotărârea atacată cuprinde motive străine de natura cauzei, fără a fi arătate în cererea de recurs acele motive care nu au legătură cu dezlegarea pricinii.

SC L. SRL, fără să invoce niciunul din motivele de recurs prevăzute de art. 488 alin. (1) C. proc. civ., republicat, a solicitat casarea hotărârii atacate și trimiterea cauzei spre rejudecare, invocând excepția lipsei de interes a reclamantei SC A. SRL în exercitarea acțiunii judiciare, iar în temeiul prevederilor art. 484 alin. (2) N.C.P.C., a solicitat recurenta suspendarea executării sentinței atacate până la soluționarea recursurilor declarate în cauză.

Ulterior, prin precizările formulate la data de 3 decembrie 2014, SC L. SRL a arătat că își însușește motivele de recurs invocate de B., solicitând casarea hotărârii atacate și respingerea acțiunii, ca neîntemeiată.

1.4. Apărările intimatelor;

Intimata pârâtă SC I. SRL Botoșani a invocat excepția lipsei de interes a reclamantei SC A. SRL în formularea cererii de chemare în judecată, a solicitat admiterea recursurilor declarate, casarea sentinței civile nr. 80 din 29 aprilie 2014 și, în rejudecare, respingerea acțiunii introduse de reclamanta SC A. SRL, susținând, totodată, că este de acord cu solicitarea recurentei SC L. SRL de suspendare a executării hotărârii atacate până la soluționarea recursului.

A susținut intimata pârâtă că intimata reclamantă a participat la ședința de atribuire organizată de C. doar în ceea ce privește traseul interjudețean 389 București - Botoșani cursele 2 și 3, pentru care a fost declarată câștigătoare, iar pentru cursele 1 și 4 ale aceluiași traseu interjudețean, cod 389, aceasta nu a participat la atribuire.

Pe fondul cauzei, a arătat intimata pârâtă că sentința atacată este nelegală și netemeinică, temeiul legal ce a guvernat licitația din data de 28 februarie 2013 fiind prevederile art. 55-59 din Ordinul M. nr. 980/2011,întrucât în speță este supus analizei noul program de transport interjudețean, valabil pe o perioadă de 6 ani.

Intimata pârâtă B. a formulat întâmpinare la recursul declarat de recurenta pârâtă SC L. SRL, depusă la filele 151-154 din dosar, în care a arătat că cererea de suspendare a executării sentinței atacate este inadmisibilă, executarea fiind de drept suspendată, în condițiile exercitării recursului, prin aplicarea prevederilor art. 20 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, iar pe fondul recursului a reluat argumentele expuse anterior în cererea sa de recurs.

Intimata reclamantă SC A. SRL a depus întâmpinare la filele 156-164 din dosar, solicitând respingerea ambelor recursuri declarate în cauză și menținerea ca legală și temeinică a sentinței atacate.

A susținut intimata reclamantă că, deși în calea plângerii prealabile formulate în fața B. această instituție a modificat programul de transport în sensul eliminării traseului 3163 din noul program de transport interjudețean, ulterior, prin adresă, aceeași instituie a solicitat C. să procedeze la introducerea traseului 3163 în sistemul electronic, în vederea atribuirii sale, motivând că doar dintr-o omisiune acesta nu a fost transmis odată cu restul traseelor din program.

Procedând de această manieră, recurenta B. a nesocotit caracterul obligatoriu și executoriu al actului administrativ prin care a dispus eliminarea traseului 3163 din Programul de transport interjudețean 2013-2019.

Justificând interesul său în exercitarea acțiunii judiciare, intimata reclamantă a arătat că introducerea nelegală a unor trasee pe același parcurs este de natură să conducă la diminuarea veniturilor rezultate din exploatarea cursei având codul 389.

A susținut intimata reclamantă că introducerea traseului 3163 în Programul de transport interjudețean 2013-2019 a avut loc după împlinirea termenului până la care acest program putea fi modificat, conform art. 59 alin. (1) din Ordinul M. nr. 980/2011, că s-a realizat cu încălcarea principiului simetriei actelor juridice, încărcarea acestui traseu în sistemul electronic neavând corespondent în programul supus publicării pe pagina de internet a B., iar o astfel de manieră de lucru s-a realizat în scopul eludării dispozițiilor legale privind punctarea operatorilor de transport proporțional cu vechimea pe care o dețin pe un anumit traseu.

În referire la legalitatea soluției de anulare a rezultatului atribuirii în sistem electronic din data de 28 februarie 2013 a traseului interjudețean 3163, intimata reclamantă susține că intimata B. nu a respectat calendarul de desfășurare a procedurilor de atribuire, modificând programul de transport după expirarea perioadei de corectare a erorilor existente, care a avut loc între 08 februarie 2013 și 012 februarie 2013.

Privitor la legalitatea soluției de anulare a licențelor de traseu eliberate operatorilor de transport declarați câștigători ai traseului Botoșani - București (cod traseu 3163), intimata a susținut că nelegalitatea dispozițiilor privind introducerea acestui traseu în programul de transport interjudețean 2013 - 2019 se răsfrânge, în mod firesc, și asupra actelor subsecvente eliberate pentru un traseu ce a fost anulat.

Intimata pârâtă N. (fostul C.) a formulat întâmpinare depusă la filele 168-169 din dosar, arătând că B. este instituția abilitată să organizeze ședințele de atribuire, să stabilească programul de transport și să emită licențele de transport fiind singura instituție competentă să anuleze actele administrative pe care le emite.

Intimatele pârâte SC D. SRL Botoșani și SC H. SRL Iași au solicitat respingerea recursurilor și menținerea sentinței atacate, arătând că traseul 3163 a fost creat în mod nelegal, pentru avantajarea recurentei pârâte SC L. SRL.

II. Soluția instanței de recurs;

Examinând recursurile declarate prin prisma motivelor invocate și a temeiurilor de drept indicate, Înalta Curte reține caracterul lor nefondat pentru următoarele considerente:

II.1 Argumentele de fapt relevante

Cu titlul preliminar, Înalta Curte observă că, astfel cum au fost dezvoltate criticile formulate de recurenta B., acestea se circumscriu motivului de casare prevăzut de art. 488 pct. 8 N.C.P.C., iar indicarea temeiului de drept reglementat de art. 488 pct. 6 N.C.P.C. nu este susținută de argumente care corespund normei legale invocate.

Așadar, ambele recursuri vor fi examinate prin raportare la dispozițiile art. 488 pct. 8 N.C.P.C., care vizează „încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material.”

Excepția lipsei de interes a intimatei reclamante SC A. SRL Flămânzi, invocată de recurenta SC L. SRL, este nefondată, controlul exercitat de judecătorul fondului asupra îndeplinirii condițiilor de admisibilitate ale acțiunii judiciare cu care a fost învestit fiind corect efectuat, menținut ca atare și în calea recursului.

Intimata - reclamantă SC A. SRL, ca ofertantă în procedura de atribuire a licențelor de traseu în cadrul programului interjudețean de transport pe perioada 2013-2019, a contestat includerea în acest program a traseului având codul 3163, iar plângerea prealabilă având ca obiect revocarea parțială a actului administrativ contestat a fost soluționată favorabil pentru partea vătămată.

Interesul promovării acțiunii judiciare de față s-a ivit în urma conduitei manifestate de autoritatea de eliberare a licențelor de transport care, cu ignorarea soluției sale anterioare dispuse asupra eliminării traseului 3163 din programul ofertat spre licitație, a reintrodus traseul respectiv, intimata reclamantă fiind interesată în apărarea drepturilor sale pe care le-a pretins încă din momentul formulării plângerii prealabile inițiale.

În aceste condiții, reține instanța de control judiciar că este neîntemeiată excepția lipsei de interes a intimatei reclamante în formularea acțiunii judiciare, excepție invocată de recurenta SC L. SRL, ce va fi respinsă pentru aceste considerente.

Un prim motiv de recurs formulat de recurenta B., însușit și de către recurenta SC L. SRL, se referă la reținerea, de către instanța de fond, a împrejurării că autoritatea pârâtă a introdus un nou traseu în Programul de transport interjudețean 2013 - 2019, respectiv a traseului având codul 3163, ceea ce reprezintă o modificare a programului, permisă doar în condițiile expres și limitativ prevăzute de art. 61 alin. (1) lit. a) din Ordinul M. nr. 980/2011, măsura luată fiind astfel nelegală.

Fără a contesta faptul că a procedat la introducerea unui nou traseu după publicarea pe site-ul propriu a Programului de transport interjudețean pe perioada 2013  2019, recurenta pârâtă susține că această măsură a fost justificată pe criterii de oportunitate, ce țin de acoperirea unui interval de timp ce nu luat în calcul în orarul traseului interjudețean 389 București - Botoșani, precum și de stabilirea altor stații de îmbarcare față de cele corespunzătoare traseului 389.

Instanța de recurs, în deplin acord cu judecătorului fondului, reține că, astfel cum reiese din cronologia faptelor, recurenta B. a modificat programul de transport interjudețean 2013 - 2019 după publicarea acestuia pe site-ul propriu și ulterior soluționării plângerii prealabile formulate de intimata SC A. SRL, o astfel de modificare fiind lipsită de temei legal.

Deși recurenta B. a susținut că nu sunt aplicabile prevederile art. 61 alin. (1) lit. a) din Ordinul M. nr. 980/2011, cât timp la data de 15 februarie 2013, dată la care a fot introdus traseul interjudețean 3163, nu fuseseră atribuite licențele de traseu, se observă că aceste susțineri sunt concordante cu ceea ce a reținut judecătorul fondului, privind lipsa unui temei legal care să permită luarea măsurii de modificare a programului după publicarea acestuia pe site, anterior procedurii de atribuire a licențelor de traseu.

Prima instanța a stabilit corect că o astfel de modificare putea fi permisă numai în condițiile reglementate de Ordinul M. nr. 980/2011, art. 61 identificând situații punctuale în care se putea realiza legal o astfel de modificare a programului de transport interjudețean.

Conduita autorității publice recurente a fost una de negare a propriilor sale dispoziții adoptate prin răspunsul la plângerea prealabilă formulată de SC A. SRL, fără a justifica luarea măsurii de introducere a traseului având codul 3163 pe dispoziții legale care să-i permită o astfel de modificare la data când aceasta a fost efectuată.

Fiind corect reținut caracterul nelegal al introducerii în programul de transport interjudețean pentru 2013 - 2019 a traseului 3163, Înalta Curte reține că această critică este nefondată.

Un alt aspect sub care solicită recurenta să se rețină că este nelegală sentința atacată este cel referitor la argumentul primei instanțe în privința caracterului obligatoriu al publicării formei finale a programului de transport supus atribuirii cu cel puțin 90 de zile înainte de expirarea programului anterior.

Ordinul M. nr. 980/2011 stabilește metodologia de urmat pentru atribuirea traseelor din cadrul programelor de transport pentru care este necesară eliberarea de licențe de traseu de către B., iar natura termenelor stabilite în legislația secundară pentru organizarea licitațiilor în vederea atribuirii acestor licențe este cea care rezultă din înțelesul normei legale, căreia nu i se poate opune calificarea proprie, lipsită de argumente logico juridice, a părții interesate într-o altfel de calificare.

Or, susținând autoritatea emitentă

B. că termenul de 90 de zile anterior finalizării programului de transport interjudețean aflat în derulare nu este un termen obligatoriu, fapt ce-i permitea modificarea programului anunțat pentru perioada 2013-2019 și după data limită a celor 90 de zile, aceasta a ales să confere o interpretare diferită de cea care rezultă de norma legală în care este prevăzut acest termen, interpretare care, și în accepțiunea instanței de recurs, este una eronată.

Potrivit prevederilor art. 59 din Ordinul M. nr. 980/2011, „(1)

Cu cel puțin 90 de zile înainte de expirarea programului de transport valabil la data intrării în vigoare a prezentelor norme metodologice, B. - B. va afișa următorul program de transport pe pagina de internet a acesteia, precum și calendarul atribuirii electronice în Sistemul informatic pentru atribuirea electronică a traseelor naționale.

(1

1

)

Calendarul unei atribuiri electronice în Sistemul informatic pentru atribuirea electronică a traseelor naționale va cuprinde cel puțin următoarele informații:

-

data introducerii programului de transport interjudețean în Sistemul informatic pentru atribuirea electronică a traseelor naționale;

-

perioada de 5 zile calendaristice pentru depunerea solicitărilor;

-

perioada de 10 zile calendaristice pentru evaluarea solicitărilor depuse;

-

data atribuirii electronice.

”

Din aceste dispoziții legale reiese că programul interjudețean de transport pentru o perioadă ulterioară celui care se află în derulare trebuie anunțat cu cel puțin 90 de zile înainte de expirarea celui în vigoare, cu un calendar precis al etapelor care trebuie urmate de ofertanți, natura termenului fiind una imperativă, ce exclude posibilitatea unor eventuale modificări în programul anunțat după ce s-a împlinit perioada de 90 de zile anterioară programului aflat în operare.

Așadar, este neîntemeiată critica recurentei B. care a susținut că modificările efectuate, în sensul introducerii traseului 3163 după anunțarea programului de transport interjudețean pe perioada 2013 - 2019, nu sunt de natură a atrage vreo sancțiune legală, prin încălcarea vreunui termen imperativ, cât timp obligativitatea reținută de instanța de fond nu are un temei legal. Se reține în calea de atac faptul că recurenta a procedat nelegal, fiind ținută de data limită de 30 ianuarie 2013, ce reprezintă momentul de început al celor 90 de zile anterioare expirării programului de transport aflat în derulare, modificarea făcută la data de 15 februarie 2013, prin adăugarea unui nou traseu la cele publicate în cadrul programului, fiind una nelegală, corect sancționată de prima instanță.

Un alt argument folosit de recurenta B. pentru a dovedi caracterul nelegal și netemeinic al sentinței atacate este cel al reținerii, de către prima instanță, a unui temei juridic greșit pentru măsura de modificare anuală a programului de transport în sensul suplimentării curselor pe un traseu deja existent, susținând astfel că nu sunt aplicabile prevederile art. 54 alin. (8) din Ordinul M. nr. 980/2011, ce reglementează o altă ipoteză decât cea la care face referire judecătorul fondului.

Înalta Curte reține însă, contrar celor susținute de recurenta B., că instanța de fond, menționând în ce situații ar fi putut avea loc o modificare a programului de transport interjudețean, a identificat textele de lege corespunzătoare pentru ipoteza unei modificări anterioare expirării programului aflat în derulare (în etapa anunțării noului program pentru care se organizează licitația în vederea atribuirii licențelor de traseu) ori pentru o modificare ulterioară atribuirii acestor licențe, când operatorul care deține această licență poate majora numărul mijloacelor de transport insuficiente pentru deservirea tuturor pasagerilor de pe acel traseu.

În acest context, în care motivarea judecătorului fondului s-a fundamentat pe identificarea ipotezelor în care măsura luată de B. ar fi putut avea justificare legală, concluzia fiind cea că modificarea programului de transport interjudețean prin introducerea traseului 3163 nu se regăsește în niciuna dintre posibilitățile reglementate de Ordinul nr. 980/2011, în maniera în care a fost operată respectiva modificare, se reține ca fiind legală și temeinică această concluzie a primei instanțe, raționamentul fiind unul corect.

În privința afectării drepturilor intimatei reclamante prin introducerea traseului interjudețean 3163 în programul elaborat pentru perioada 2013-2019,

raportat la vechimea neîntreruptă a acesteia pe traseul 389, pe o durată de 8 ani, aspect contestat de recurenta B., se reține că o astfel de măsură este de natură a prejudicia interesele legitime ale deținătorului de licență de traseu pe ruta București - Botoșani, chiar în condițiile în care ruta nu are stații identice și orare similare.

Ceea ce prejudiciază partea interesată este maniera în care s-a modificat programul de transport interjudețean pentru perioada 2013-2019, după o primă revocare din partea instituției publice a măsurii de introducere a traseului 3163, cu nesocotirea prevederilor legale și a propriilor soluții date în examinarea plângerii prealabile formulate de societatea SC A. SRL, aspecte care au fost supuse controlului de legalitate în fața instanței de contencios administrativ, interesul dovedit de persoana vătămată fiind cel al conservării avantajului operării efective pe o durată de 8 ani a traseului 389, pe aceeași rută București - Botoșani, cu cea a traseului 3163, inițial revocat de B..

Prin urmare, și aceste critici ale sentinței atacate sunt nefondate.

II.2. Temeiul de drept al soluției pronunțate

Pentru considerentele anterior expuse, în aplicarea prevederilor art. 496 N.C.P.C., coroborate cu cele ale art. 488, pct. 8 N.C.P.C., Înalta Curte va menține ca legală și temeinică sentința civilă nr. 80 din 29 aprilie 201 a Curții de Apel Suceava, prin respingerea, ca nefondate, a recursurilor declarate în cauză de recurentele B. și societatea SC L. SRL Botoșani.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursurile declarate de pârâtele B. și SC L. SRL împotriva sentinței civile nr. 80 din 29 aprilie 2014 a Curții de Apel Suceava, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, ca nefondată.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 12 aprilie 2016.